— Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Таким образом, на сегодня законодательством установлена трехзвенная система и структура органов управления.
8.2.Нормирование качества окружающей среды
Под нормированием качества окружающей среды пони-
мается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.
Это один из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды. М. М. Бринчук правильно подчеркивает, что экологическое нормирование выступает в разных качествах: как правовая мера или инструмент охраны окружающей среды, как правовой институт и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов1.
В России действует сложная система экологических нормативов. Ее составляют установленные в Законе об охране окружающей среды (гл. 5) и других актах нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на состояние окружающей среды; нормативы допустимого изъятия природных ресурсов; нормативы санитарных и защитных зон. Некоторые авторы относят к ним и экологические стандарты.
Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого
1 См.: Бринчук М. М. Указ. соч. — С. 216–223.
101
развития хозяйственной деятельности. Это и определяет место экологических нормативов в механизме экологического права.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарноэпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.
По действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды
ипочву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду.
Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций. Прежде всего они устанавливают предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природную среду. Согласно экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории России.
Кнормативам предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды относятся следующие:
нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ; образования отходов и лимиты на их размещение; предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей
ииных вредных физических воздействий; предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве.
Эти нормативы определяют предельные размеры вредных воздействий на природу, устанавливаемые для отдельных источников таких воздействий. Регулирование выброса (сброса) загрязняющих веществ в природную среду выступает в качестве одного из правовых средств ее охраны. Загрязнение окружающей среды предприятием и иным объектом в пределах установленных для них нормативов является одним из основных показателей правомерности их эксплуатации. Нарушение этих нормативов образует юридическое основание для ограничения,
102
приостановления или даже прекращения эксплуатации соответствующих объектов. Нормативы предельно допустимого вредного воздействия (ПДВ) на состояние окружающей среды служат основным инструментом при регулировании соблюдения нормативов качества окружающей среды.
Нормативы допустимого изъятия (использования) природ-
ных ресурсов устанавливаются с целью обеспечить удовлетворение общественных потребностей в природных ресурсах, предупредить истощение этих ресурсов. Такие нормативы разрабатываются с учетом возможностей их воспроизводства, сохранения устойчивого функционирования естественных экологических систем.
Общие положения о нормативах допустимого изъятия компонентов природной среды предусмотрены в Законе об охране окружающей среды (ст. 26). В соответствии с ним нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.
Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов
идругих территорий от загрязнения и других вредных воздействий.
Будучи утвержденными специально уполномоченными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции, экологические нормативы являются обязательными для исполнения. Соблюдение этих нормативов служит критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений в области оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицензирования, сертификации, контроля
идр. Согласно ст. 22 Закона об охране окружающей среды за превышение установленных нормативов допустимого воздей-
103
ствия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.
Таким образом, это один из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды, который выступает в разных качествах: как правовая мера или инструмент охраны окружающей среды, как правовой институт и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
8.3. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза
Под оценкой воздействия на окружающую среду (далее — ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий
впроцессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий
всоответствии с требованиями действующего экологического законодательства.
Общие требования об ОВОС установлены в Законе об охране окружающей среды (ст. 32). Детальное регулирование проведения ОВОС осуществляется в положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным в приказе Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.
ОВОС является инструментом, обязывающим заказчика планируемой деятельности обеспечить выполнение требований экологического законодательства на стадии подготовки проекта.
104
В механизме экологического права ОВОС выполняет функции, связанные с выявлением потенциального экологического вреда планируемой хозяйственной и иной деятельности и разработкой мер по его предупреждению. Если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.
ОВОС проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Это обширный круг видов намечаемой деятельности, включая проекты комплексных и целевых социально-экономи- ческих, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду, и др.
Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля.
Она также является инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду,
105
источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.
И наконец, если ОВОС представляет собой средство обеспечения учета экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия.
В соответствии с законом РФ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза основывается на принципах:
—презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
—обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
—комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
—обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
—достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
—независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
—научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
—гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
—ответственности участников экологической экспертизы
изаинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
В Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными орга-
106
нами в области экологической экспертизы в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
В соответствии с положениями о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденными постановлениями Правительства РФ, оба органа являются специально уполномоченными в области экологической экспертизы. В положениях определяются объекты, по которым каждый из них проводит государственную экологическую экспертизу.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном
взаконодательстве РФ.
Внастоящее время к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся:
— проекты нормативно-технических и инструктивно-мето- дических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ;
— проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
— проекты соглашений о разделе продукции;
— материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством РФ к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
107