§ 3. Организационное обеспечение действия и

реализации норм международного права

Конституционные органы

Юридические условия создают только нормативные предпосылки действия и реализации норм МП в правовой системе Российской Федерации. Но возможность реального действия непосредственно зависит от организационных предпосылок. Иными словами, вопрос в том, кто и как обеспечивает действие и реализацию. В Законе "О международных договорах Российской Федерации" говорится не только об обеспечении действия, но и о более общей задаче обеспечения выполнения международных договоров Российской Федерации. Законодатель возлагает данную обязанность прежде всего на Президента РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти (ст. 32).

Фактически же это деятельность целой системы органов, различных по уровню, компетенции, назначению, порядку образования и другим признакам. Совокупность органов и принимаемых ими мер образует внутригосударственный организационный механизм реализации норм МП <1>. Через деятельность данных органов непосредственно подлежит выполнению обязанность государства по осуществлению его международных обязательств и принципа pacta sunt servanda. Отражением данной обязанности является ставшее достаточно известным утверждение Конституционного Суда РФ в Постановлении по "чеченскому делу", что органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом.

--------------------------------

<1> О механизме реализации норм МП см.: Гавердовский А.С. Указ. соч.; Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992; Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Игнатенко. М., 1995; Марочкин С.Ю. Проблема обеспечения реализации норм международного права // СЕМП. 1987. М., 1988. С. 64 - 79.

К конституционным органам, кроме Президента РФ и Правительства РФ, названных в Законе "О международных договорах Российской Федерации", в полной мере следует отнести и Федеральное Собрание. Хотя по общей концепции заключение и выполнение договоров есть в основном компетенция главы государства и исполнительной власти, законодательная власть в решении рассматриваемой проблемы также играла и продолжает играть немаловажную роль: ясно, что от нее прежде всего зависит создание правового и организационного механизмов выполнения международных обязательств через систему принимаемых законов и иных актов.

В федеральных конституционных законах дается общее предписание соответствующим органам применять нормы МП в своей деятельности. Так, согласно Закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" последний руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, законами, а также общепризнанными принципами и нормами МП и международными договорами (п. 2 ст. 2); в соответствии с Законом "О судебной системе Российской Федерации" ее единство обеспечивается путем применения всеми судами Конституции РФ, законов, норм МП и международных договоров (ст. 3); в Законе "Об арбитражных судах в Российской Федерации" Высший Арбитражный Суд РФ решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров Российской Федерации (п. 9 ч. 1 ст. 10).

На это направлены и федеральные (не конституционные) законы, устанавливая, что в полномочия тех или иных органов входят "реализация международных договоров", "организация в соответствии с договорами" определенных мероприятий, "разрешение споров на основании законов и международных договоров", "исполнение поручений в порядке, установленном договорами", "обязанность отказать в совершении действий в случае их несоответствия договорам" и т.д. Некоторые законы делают это косвенно, закрепляя в качестве правовой основы деятельности органов наряду с законами и международные договоры (ст. 3 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", ч. 2 ст. 4 Закона "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации").

На общем фоне весьма странно выглядят положения отдельных законов, предусматривающие участие тех или иных органов в разработке договоров или даже поручающие им заключение договоров по предметам своего ведения, но "забывающие" о соответствующей обязанности в обеспечении их выполнения (ст. 2 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", подп. 24 п. 3 ст. 24 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

В федеральных законах о ратификации международных договоров порой встречаются не только соответствующие решения о признании обязательности, но и необходимые обеспечительные меры. В Федеральном законе "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сокращении стратегических наступательных потенциалов", в частности, установлены основы его реализации (приоритетное финансирование, сокращение, обеспечение безопасных условий, развитие системы контроля и мер доверия), конкретные меры, предпринимаемые Президентом РФ, палатами Федерального Собрания, Правительством РФ (ст. ст. 2, 3). По сходной схеме построен Федеральный закон "О ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний". Федеральный закон "О ратификации Конвенции о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания" определил в форме оговорок к Конвенции порядок направления уведомлений компетентным органам другого государства об осуждении лица и компетентные органы со стороны России.

Отдельные законы посвящены утверждению компетентных органов, обеспечивающих реализацию договоров, например Федеральный закон "О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения". Другими законами вносятся изменения в законодательство в связи с ратификацией конкретного договора (конвенции) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Кроме законов, и другие акты законодательной власти могут касаться обеспечения действия и реализации норм МП, а отдельные постановления специально посвящаются этому.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ Постановлением от 10 октября 2001 г. "Об использовании контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в миротворческой операции многонациональных сил по стабилизации в рамках выполнения Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине" <1> дал согласие Президенту РФ на использование определенного контингента на конкретный срок в целях выполнения Соглашения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4010.

В Постановлении от 8 июля 1992 г. N 3244-1 "Об обеспечении выполнения международных обязательств Российской Федерации в области химического, бактериологического (биологического) и токсинного оружия" Верховный Совет РФ, рассмотрев состояние выполнения, подтвердил правопреемство России в отношении соответствующих обязательств СССР, рекомендовал Президенту РФ представить проекты необходимых законодательных актов, признал целесообразным выделение в республиканском бюджете отдельной позицией ассигнований на выполнение данных международных обязательств, дал поручения Правительству РФ.

Президент РФ издает указы, среди которых наибольшее значение для обеспечения действия норм МП имеют положения о конкретных государственных органах, указы об участии в международных организациях, об утверждении ответственных за реализацию тех или иных договоров (конвенций) органов, о мерах по выполнению международных обязательств.

В указах об утверждении положений об органах устанавливаются не только их статус, функции, полномочия, но нередко и обязанность координации и обеспечения осуществления конкретных договоров, иных международных обязательств. Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, например, координирует и контролирует выполнение решений межгосударственных объединений с участием России в рамках СНГ. Федеральная миграционная служба (ФМС России), кроме иных задач, обеспечивает реализацию прав и обязательств Российской Федерации по международным договорам о реадмиссии. Минобороны России выполняет международные договоры в пределах своей компетенции, организует их выполнение в Вооруженных Силах РФ, а также участвует в наблюдении за их выполнением другими участниками. Минюст России обеспечивает исполнение международных договоров Российской Федерации по вопросам своего ведения <1>. В положениях о некоторых органах (о МВД России, о Совете Безопасности РФ и др.) может просто упоминаться, что при осуществлении своих функций они обязаны руководствоваться не только Конституцией РФ, законами, но и международными договорами.

--------------------------------

<1> См.: Указы Президента РФ от 6 сентября 2008 г. N 1315; от 19 июля 2004 г. N 928; от 16 августа 2004 г. N 1082; от 13 октября 2004 г. N 1313.

В Указе Президента РФ от 30 июля 1996 г. N 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола" среди главных задач НЦБ Интерпола названо осуществление наблюдения за исполнением международных договоров по борьбе с преступностью. Своеобразны распоряжения Президента РФ о мерах по обеспечению участия России в Совете Европы. По содержанию это были документы в целом подготовительного характера, но направленные на обеспечение выполнения будущих для России обязательств, как сказано в распоряжении Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 188-рп, "в связи с необходимостью приведения правового порядка, действующего в Российской Федерации, в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из ее членства в Совете Европы". В целях обеспечения выполнения обязательств в рамках ШОС по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств Президент РФ определил ряд ответственных центральных органов со стороны России <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г. N 1113; распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 188-рп.

В целом же ответственные органы назначаются Президентом РФ для реализации конкретных договоров (конвенций): ФМС России - по Конвенции о найме и трудоустройстве моряков (Конвенции N 179), Минюст России и прокуратура РФ в вопросах правовой помощи - по Конвенции ООН против коррупции, Межведомственная комиссия РФ по взаимодействию с НАТО - по Основополагающему акту о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ; Указы Президента РФ от 18 декабря 2008 г. N 1799; от 3 февраля 2007 г. N 129; от 18 декабря 2008 г. N 1800; от 24 августа 2004 г. N 1101; распоряжение Президента РФ от 17 марта 2005 г. N 103-рп.

Меры по имплементации могут включать различные действия. Так, "в целях обеспечения выполнения международных обязательств" Президент РФ утверждает и корректирует списки ядерных материалов, специальных неядерных материалов, химикатов, соответствующего оборудования и технологий, создает рабочие группы для подготовки предложений по реализации положений конкретных договоров <1>. Отдельно отметим Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации". Им предусмотрена разработка концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, в частности, в целях сближения положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве ЕС, поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках СНГ.

--------------------------------

<1> См., например: Указы Президента РФ от 16 февраля 2009 г. N 172; от 31 января 2007 г. N 115; от 14 ноября 2005 г. N 1318.

Аналогичным был Указ Президента РФ от 24 марта 1995 г. N 314 "О подготовке Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения", в котором определены основные положения работ по подготовке, дано задание разработать план мероприятий по их ускорению, распределены обязанности между федеральными органами исполнительной власти.

Особо следует назвать указы Президента РФ о мерах по выполнению резолюций СБ ООН <1>. В них во исполнение обязательных предписаний СБ ООН о применении санкций от имени международного сообщества в отношении конкретных государств даются распоряжения всем государственным органам, юридическим и физическим лицам под юрисдикцией Российской Федерации о запрете или ограничении поставок, оказании услуг, применении иных мер. Подчеркнем, чтобы избежать неточного толкования, что такие резолюции являются актами применения, а не источниками права, содержащими нормы МП. По сути, данные указы есть вторичные акты (применения, акты во исполнение актов). Но их значимость в том, что, обеспечивая выполнение резолюций, они служат и соблюдению норм Устава ООН со стороны России.

--------------------------------

<1> См., например: Указы Президента РФ от 22 июля 2010 г. N 933; от 24 апреля 2010 г. N 516; от 27 марта 2010 г. N 381; от 5 мая 2008 г. N 682; от 27 мая 2007 г. N 665.

Такие отдельные указы на основании постановлений Совета Федерации предписывают направление российских воинских формирований в порядке реализации резолюций СБ ООН по поддержанию мира в тех или иных точках земного шара <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Указ Президента РФ от 1 сентября 2008 г. N 1279.

Наиболее заметной по обеспечению действия норм МП является деятельность Правительства РФ, что закономерно, поскольку оно осуществляет исполнительную власть в стране. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" (ст. ст. 4 и 21) оно организует в пределах своих полномочий исполнение, в частности, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти Российской Федерации в целом и субъектов РФ, наблюдает за выполнением договоров другими государствами-участниками.

Эта деятельность проявляется в принятии положений о государственных органах, постановлений о разграничении полномочий между различными органами или назначении ответственных органов по конкретным договорам, о мерах по обеспечению реализации договоров, о правовом регулировании в определенных сферах, о принятии конвенций и договоров.

Можно считать типичным, что в положениях о министерствах, федеральных агентствах, правительственных комиссиях, об иных органах среди основных задач или полномочий называется обеспечение выполнения международных договоров в соответствующей сфере: например, Федеральным агентством по рыболовству - в области рыболовства, рыбного хозяйства и торгового мореплавания, а его представительствами в иностранных государствах - соответственно в государствах пребывания; Министерством природных ресурсов и экологии РФ - по вопросам, относящимся к сфере его деятельности; Федеральной таможенной службой (ФТС России) - в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности, запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ; Правительственной комиссией по вопросам биологической и химической безопасности РФ - в сфере "гармонизации нормативной правовой базы... с нормами международного права и международными договорами, участницей которых является Российская Федерация" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444; от 24 апреля 2008 г. N 302; от 29 мая 2008 г. N 404; от 26 июля 2006 N 459.

Распределяя полномочия между органами, назначая национальные органы ответственными по тем или иным договорам, Правительство РФ возлагает на конкретные структуры обязанность по обеспечению выполнения международных обязательств. Скажем, на Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" - по Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации; на Министерство промышленности и торговли РФ, Минобороны России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, МВД России, МЧС России, МИД России и другие министерства - по международным обязательствам в области химического разоружения; на МИД России, Росгидромет, Минприроды России, Российскую академию наук, Минсельхоз России и др. - по Договору об Антарктике; на Минобороны России, МИД России, МЧС России, "Росатом", ФСБ России, Службу внешней разведки и др. - по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний <1>. Близки по характеру и постановления о принятии конвенций и договоров, в которых могут определяться органы, ответственные за обеспечение выполнения обязательств по ним.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 949; от 2 июля 2007 г. N 421; от 2 мая 2006 г. N 267; от 25 августа 2005 г. N 537.

Постановления о мерах по реализации договоров, безусловно, намного конкретнее, поскольку специально посвящены этим вопросам, содержат ряд положений различного характера (графики необходимых мероприятий, перечень первоочередных мер, утверждение координирующего органа, определение ответственных органов и источников финансирования, списки объектов, территорий или веществ в соответствии с договором, порядок подготовки информации или докладов в международные организации, приведение внутренних правовых актов в соответствие с международными стандартами, утверждение образцов удостоверений личности, правил выполнения положений договора, условий ввоза и вывоза и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. N 761; от 17 октября 2009 г. N 832; от 28 октября 2009 г. N 843; от 4 мая 2008 г. N 337; от 18 августа 2008 г. N 628; от 3 ноября 2007 г. N 746; от 15 декабря 2007 г. N 880; от 26 сентября 2005 г. N 584.

В отличие от вышеназванных видов актов, постановления по вопросам правового регулирования в определенных сферах адресуются чаще всего непосредственно тем или иным органам, государственным служащим, юридическим и физическим лицам. Соответственно, в них регламентируются их конкретные права и обязанности и в связи с выполнением договоров. Согласно Правилам предоставления судну освобождения (изъятия) от выполнения требований Международной конвенции о грузовой марке 1966 г. (и некоторых других конвенций) <1> судовладелец направляет соответствующее заявление, решение по которому принимает Федеральное агентство морского и речного транспорта. Правила распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов <2> определяют порядок подачи заявок в Федеральное агентство по рыболовству, их рассмотрения и принятия решений. Агентство может отказать в закреплении доли, если заявитель, в частности, не возместил ущерб за причинение вреда биоресурсам в нарушение законодательства и международных договоров.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. N 1012.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 604.

Правила осуществления таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу РФ отдельных действий по транспортному контролю <1> наделяют таможенные органы правом, в частности, осуществлять проверку разрешения на проезд иностранного транспортного средства по территории РФ, оформленного в соответствии с международными договорами Российской Федерации. По Правилам распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, в учебных и культурно-просветительских целях, а также в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биологических ресурсов <2> квоты предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с утвержденным порядком. В предоставлении может быть отказано в случае несоответствия плана работ международным договорам Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 481.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. N 887.

Иные виды органов

Кроме конституционных, в реализации норм МП задействована целая система других органов и структур. Закон "О международных договорах Российской Федерации" называет федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации (п. 2 ст. 32).

Среди них наиболее важное значение в обеспечении действия норм МП имеет МИД России, который можно назвать координирующим органом. Основная особенность - в его полномочиях. Согласно указанному Закону МИД России осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации (п. 4 ст. 32). Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешней линии Российской Федерации" несколько усиливает данный момент: МИД России "осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации".

Его особое значение проявляется и в том, что Положение о нем, в отличие от положений о ряде других министерств и федеральных структур, утверждено Указом Президента РФ <1>. В соответствии с данным Положением МИД России координирует деятельность и контролирует работу других федеральных органов исполнительной власти в рамках своей компетенции, подготавливает предложения о выполнении договоров, участвует в подготовке предложений по приведению законодательства в соответствие с международными обязательствами, оказывает содействие иностранным дипломатическим представительствам и в целях обеспечения выполнения международных обязательств осуществляет в пределах своей компетенции контроль за деятельностью обслуживающих их предприятий и учреждений.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865.

В этих целях МИД России имеет право получать от органов государственной власти, предприятий и организаций независимо от ведомственной подчиненности документы, справочные и иные материалы, принимать решения нормативного характера, обязательные для исполнения другими органами, а также предприятиями и учреждениями.

Федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств и осуществление прав российской стороны по договорам, а также наблюдают за выполнением обязательств другими участниками договоров (п. 2 ст. 32 Закона "О международных договорах Российской Федерации"). Закон СССР "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР" 1978 г. содержал идентичное положение (ст. 21).

Обратим внимание на формулировки п. п. 1 и 2 ст. 32 Закона "О международных договорах Российской Федерации" и соответствующее различие в полномочиях: Президент РФ и Правительство РФ "принимают меры, направленные на обеспечение выполнения" всех международных договоров Российской Федерации, тогда как министерства и ведомства сами "обеспечивают выполнение", но только договоров по предметам их ведения. Иными словами, чем ниже уровень, тем конкретнее и уже полномочия.

Ознакомление с работой ряда бывших союзных и республиканских (РСФСР) министерств и ведомств позволяет говорить о сложившейся еще в советское время деятельности по выполнению договоров, причем в форме не разовых и эпизодических актов, а достаточно устойчивой практики.

Данная деятельность выражается, как правило, в приказах и инструкциях, различных по характеру и содержащимся в них поручениям.

Отдельные министерства и ведомства принимают собственные инструкции, положения о структурных подразделениях в развитие законодательства о международных договорах. Так, по Положениям о Департаменте правового регулирования и контроля в сфере правовой помощи <1> и о Департаменте международного права и сотрудничества Минюста России <2>, среди прочих полномочий названные ведомства обеспечивают исполнение международных договоров по вопросам своей компетенции. Федеральное агентство по туризму утвердило Порядок определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о безвизовых групповых туристических поездках <3>. Положение о порядке осуществления государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов <4> среди задач органов государственного контроля обозначает предупреждение и пресечение нарушений и законодательства и международных договоров. Служебная инструкция к Соглашению о международном пассажирском сообщении (СИ к СМПС), упоминавшаяся выше, устанавливает порядок и условия перевозки пассажиров, багажа в международном сообщении. Порядок подтверждения документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях <5> разработан в соответствии с Гаагской конвенцией, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, 1961 г.

--------------------------------

<1> Утверждено Приказом Минюста России от 20 мая 2009 г. N 141.

<2> Утверждено Приказом Минюста от 4 июня 2009 г. N 173.

<3> БМД. 2001. N 5.

<4> Утверждено Приказом ФСБ России от 26 сентября 2005 г. N 569.

<5> РГ. 2010. 2 июня.

Отраслевые (ведомственные) письма и иные документы служат также формой сообщения о принятии новых международных соглашений или решений международных органов, доведения их до сведения. Скажем, в письме ФТС России от 6 июля 2010 г. N 01-11/33275 "О пассажирской таможенной декларации" извещается о решении Комиссии таможенного союза об утверждении формы и порядка заполнения декларации, в письме от 18 октября 2005 г. N 01-06/36294 "О продлении срока действия международного договора" поясняются условия действия Соглашения между Правительством РФ и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1993 г. Минфин России довел до сведения о согласовании министерствами финансов России и Финляндии ряда вопросов, касающихся применения отдельных положений Соглашения об избежании двойного налогообложения и Протокола к нему между двумя странами, а ФНС России направила данное письмо "для руководства и использования в работе при осуществлении контроля за правильностью исчисления и уплаты налогов" <1>. Минтруд России практикует опубликование в своем официальном бюллетене текстов вступивших в силу конвенций по вопросам труда <2>.

--------------------------------

<1> Письмо Минфина России от 19 января 2005 г. N 03-08-06/Финляндия.

<2> См., например: Приказ Минздравсоцразвития России от 23 марта 2005 г. N 231 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2005. N 4.

Министерства нередко прибегают к разъяснению положений договоров по предметам своего ведения, порядка и практики их исполнения. ФНС России письмом от 15 февраля 2005 г. N 26-0-05/1142@ "О порядке исполнения судебных актов арбитражных судов Российской Федерации на территории иностранных государств" в связи с поступающими запросами управлений ФНС России на местах довела пояснения Минюста России о таком порядке в соответствии с международными договорами, привела перечень соглашений о правовой помощи. По запросам таможенных органов ФНС России периодически дает разъяснения по вопросам применения соглашений о регулировании процессов переселения и защиты прав переселенцев, о перемещении товаров и др., Министерство РФ по налогам и сборам в связи с запросами налоговых органов и налогоплательщиков - соглашений об избежании двойного налогообложения, Минюст России - договоров о правовой помощи <1>. В системе Минюста России отработана практика разъяснений не только через приказы, инструктивные и обзорные письма, но и путем публикации статей и материалов обобщающего, аналитического, методического характера работников различных структурных подразделений самого Министерства и его управлений по субъектам РФ.

--------------------------------

<1> См., например: письма ФТС России от 16 ноября 2005 г. N 01-06/39891; от 23 ноября 2005 г. N 01-06/40898; письма Министерства РФ по налогам и сборам от 6 февраля 2004 г. N 23-1-10/9-419@; от 12 февраля 2004 г. N 23-1-10/4-497@; Методические рекомендации об организации работы по исполнению международных обязательств Российской Федерации в сфере правовой помощи. Утверждены Приказом Минюста России от 24 декабря 2007 г. N 249.

Вступающие в силу договоры могут сопровождаться приказами или указаниями министра, которыми они объявляются для руководства. Так, Министр путей сообщения РФ указанием от 28 июня 1999 г. N 197у объявил "для руководства и исполнения" Соглашение между МПС России, Министерством транспорта, почт и телекоммуникаций Словацкой Республики и Министерством транспорта Украины о международном железнодорожном грузовом сообщении между Россией, Словацкой Республикой и Украиной и транзитных сообщениях по железным дорогам этих стран.

Во многих министерских приказах или инструкциях дается поручение обеспечить выполнение договора.

Так, ФТС России Приказом от 23 января 2007 г. N 79 "О таможенном оформлении и таможенном контроле продукции военного назначения" предписала начальникам региональных таможенных управлений обеспечить соблюдение в соответствии с законодательством и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений. Приказ Минюста России от 14 декабря 2005 г. N 242 "Об организации работы по исполнению международных обязательств Российской Федерации" <1> возложил на Департамент международного права и сотрудничества и Департамент социального и гражданского законодательства исполнение обязательств соответственно в области оказания правовой помощи и передачи осужденных и в сфере деятельности органов загса.

--------------------------------

<1> См. также: Приказ Минтранса России от 27 апреля 2002 г. N 56 "Об организации контроля транспортных средств на соответствие требованиям Соглашения о международных перевозках скоропортящихся продуктов"; распоряжение ГТК России от 25 октября 2002 г. N 674-р "Об усилении контроля за доставляемыми товарами, перемещаемыми в соответствии с Конвенцией МДП 1975 г.".

Отметим Приказ Министра обороны РФ от 8 августа 2001 г. N 360 "О мерах по соблюдению норм международного гуманитарного права в Вооруженных Силах Российской Федерации" <1>, согласно которому "в целях реализации положений международных договоров, касающихся международного гуманитарного права", должно быть обеспечено строгое выполнение военнослужащими требований боевых уставов и наставлений при неукоснительном соблюдении норм международного гуманитарного права.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Среди применяемых министерствами мер встречается и предписание обеспечить изучение положений договоров. Упомянутым выше Приказом Министра обороны РФ, в частности, предписано обеспечить изучение военнослужащими норм международного гуманитарного права, издание приказов, необходимых для проведения занятий и учений, доведение до войск необходимых учебных материалов. Кроме того, Министр утвердил Наставление по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил Российской Федерации.

При регулировании отдельных вопросов необходимо принятие межведомственных приказов и инструкций. Так, МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России приняли Приказ от 17 апреля 2007 г. "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд" <1>, в соответствии с которой установленный порядок может применяться и при представлении результатов оперативно-розыскной деятельности по запросам международных правоохранительных организаций, если это не противоречит международным договорам Российской Федерации. Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ, Минюста России, Банка России от 28 января, 1 июня, 4 июня 2004 г. посвящено вопросам применения Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о порядке взаимного исполнения судебных актов арбитражных судов России и хозяйственных судов Белоруссии <2>. Инструкция по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденная Приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России, ФТС России <3>, разъясняет порядок взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Интерпола на основе законодательства Российской Федерации, международных договоров, Устава и нормативных документов Интерпола.

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 16 мая.

<2> См.: Вестник Банка России. 2004. N 47.

<3> БНА. 2006. N 47.

Немаловажная роль в обеспечении действия норм МП в правовой системе Российской Федерации принадлежит судебной власти. Суды по своему назначению призваны прежде всего использовать и применять нормы МП. Но нельзя не сказать и об организующей роли руководящих судебных органов, поскольку речь идет именно об организации действия и реализации норм МП. Об этом свидетельствуют деятельность самих высших судебных инстанций и законодательство, которое возлагает на них соответствующие обязанности.

Кажется странным, что в Законе "О международных договорах Российской Федерации" в разделе, посвященном выполнению договоров Российской Федерации, ничего не говорится о роли в этом судов. Лишь в ст. 34 упоминается Конституционный Суд РФ, но в иной связи. Вообще, едва ли не самому важному разделу данного Закона законодателем уделено меньше всего внимания. В частности, не разработан вопрос о механизме выполнения и обеспечения выполнения договоров. Отсюда очевидна и практически сразу была отмечена многими авторами потребность принятия соответствующего акта, дополняющего и развивающего названный Закон <1>.

--------------------------------

<1> См.: Игнатенко Г.В., Марочкин С.Ю., Суворова В.Я. Указ. соч. С. 26.

Тем не менее действующее законодательство о судах и судебной деятельности не просто упоминает нормы МП, а исходит из применимости их наравне с нормами внутреннего права. Напомним еще раз ст. 3 Закона "О судебной системе Российской Федерации", согласно которой единство судебной системы обеспечивается, в частности, путем применения всеми судами норм МП, положений Закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", а также процессуальных кодексов (ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ), ориентирующих суды в этом же направлении.

Отсюда логично вытекает организующая роль Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в обеспечении применения судами международных норм.

Деятельность Верховного Суда РФ осуществляется в основном в сложившихся еще в советское время формах: постановления Пленума, обзоры судебной практики, постановления Президиума и определения судебных коллегий. Акты Президиума и судебных коллегий по конкретным делам играют особую роль: их суть нередко формулируется в виде обобщающих нормативных положений, имеющих определяющее значение для развития последующей судебной практики и обретающих, таким образом, прецедентный характер <1>. Значимость разъяснений и указаний, исходящих от Верховного Суда РФ, трудно переоценить. По сути, они формируют судебную практику. А это предъявляет и особые требования к ним.

--------------------------------

<1> См., например: БВС РФ. 1986. N 5. С. 10 - 11; 1989. N 8. С. 2 - 3; 1995. N 2. С. 3 - 4; N 6. С. 1 - 5; N 10. С. 15 - 16; 1997. N 2. С. 9 - 11.

Практикуется и такая форма, как "Ответы на вопросы", среди которых довольно часто встречаются разъяснения по толкованию и применению международных договоров. В последние годы периодически публикуются "Информация для сведения", извлечения из постановлений ЕСПЧ, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См., например: БВС РФ. 2002. N 8; 2010. N 9; N 10.

Так, в одном случае Верховный Суд РФ проинформировал суды, что национальным центральным органом в Японии при выполнении ст. ст. 3 - 6 Конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам 1965 г. назначено Министерство иностранных дел.

В другом случае он опубликовал извещение о "Решении Комитета ООН по правам человека" по жалобе Б. на судебные решения по его осуждению к лишению свободы <1>. Комитет в Соображениях N 1310/2004 отметил, что Российская Федерация нарушила требования п. п. 1 и 7 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах. Хотя такое решение не имеет обязывающего характера, нельзя умалять его значение. Подобные акты дают внутригосударственным судам пример толкования и применения норм МП международными органами, построения правовой аргументации, определения правовой позиции.

--------------------------------

<1> См.: БВС РФ. 2009. N 2.

В постановлениях Пленума Верховного Суда РФ обеспечению выполнения договоров судами раньше уделялось значительно меньше внимания. Данный традиционный способ формирования судебной практики использовался далеко не в полной мере. Во всяком случае, в двух первых совместных Постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам части первой ГК РФ <1>, безусловно, своевременными были бы толкование и рекомендации по применению новой для нашего законодательства ст. 7 ГК РФ, но ни в одном из них о ней не говорилось ни слова.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 1995 г. N 2/1 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Тем более ценным и необычным по содержанию стало уже упоминавшееся Постановление Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8, юридическая оценка которого давалась выше. Необычным прежде всего потому, что оно не касается конкретного вопроса или темы, а имеет общий характер. Отметим также более частные Постановления от 29 сентября 1994 г. N 6 по вопросу о законности ареста, от 25 апреля 1995 г. N 5 об ответственности за преступления против собственности, от 18 ноября 1999 г. N 79 о ходе выполнения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. "О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации".

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" стало центральным и обобщающим. После него был принят ряд Постановлений по отдельным вопросам регулирования, которые содержат отсылку к нему: от 20 ноября 2003 г. N 18 "О подсудности дел, вытекающих из морских требований", от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц", от 26 апреля 2007 г. N 14 "О практике рассмотрения судами уголовных дел о нарушении авторских, смежных, изобретательских и патентных прав, а также о незаконном использовании товарного знака", от 21 апреля 2009 г. N 8 "О судебной практике условно-досрочного освобождения от отбывания наказания, замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания" и др.

Практика Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам обеспечения выполнения международных договоров арбитражными судами не столь длительна и обширна. Вместе с тем она развивается в различных направлениях. В 1990-е гг. практиковались периодические публикации текстов международных договоров, регламентов международных третейских судов, консультации специалистов по применению международных договоров при рассмотрении конкретных дел <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Нешатаева Т.Н. О некоторых вопросах применения арбитражными судами международных договоров // ВВАС РФ. 1997. N 7. С. 117 - 120.

Распространенной формой являются информационные письма. Так, в информационном письме от 16 августа 1995 г. N ОМ-230 был приведен Перечень международных договоров, в исполнении которых участвуют арбитражные суды Российской Федерации. В информационном письме от 1 марта 1996 г. N ОМ-37 "О применении международных договоров и исполнении решений арбитражных судов других государств" даны разъяснения относительно выбора между различными договорами при исполнении решений иностранных арбитражных судов. Иной характер имеют письма с обзором практики применения конкретных актов, рассмотрения дел с участием иностранных лиц, иностранных инвесторов, в которых на основе анализа конкретных дел формулируются правила нормативного характера, имеющие черты судебного прецедента <1>.

--------------------------------

<1> См., например: информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 1996 г.; от 16 февраля 1998 г.; от 18 января 2001 г.; от 25 ноября 2008 г.

Исключительно международно-правовую направленность имеют информационное письмо от 20 декабря 1999 г. N С1-7/СМП-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие" и Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 8 "О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса". Отдельных аспектов МП касается совместное Постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 марта 2009 г. N 5/29 "О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> О значении и развитии прецедентного характера актов высших судебных инстанций см.: Иванов А.А. Роль судебных актов высших судов в развитии российского права // ВВАС РФ. 2009. N 10.

На формирование единообразной практики, связанной с применением норм МП, направлены и публикуемые постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по конкретным делам с иностранным элементом <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 14; от 30 июня 2008 г. N 30; от 18 ноября 2008 г. N 7321/08.

Весьма заметна деятельность Генеральной прокуратуры в обеспечении выполнения договоров в рамках системы своих органов. Причем ее значение возрастает в свете того, что одна из приоритетных задач прокуратуры в настоящее время - надзор за соблюдением прав и свобод человека.

Правда, в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" говорится лишь, что Генеральная прокуратура участвует в разработке международных договоров Российской Федерации (ст. 2), а о задаче обеспечения их выполнения не упоминается. Закон "О международных договорах Российской Федерации" вообще не называет прокуратуру, как и в случае с судебной властью, в числе органов, обеспечивающих выполнение договоров. А такая задача существует, поскольку организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Конституцией, законами и международными договорами Российской Федерации (ст. 3 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Генеральной прокуратурой отработаны различные формы по обеспечению реализации международных договоров <1>. Как правило, это приказы об объявлении тех или иных нормативных актов, указания и информационные письма.

--------------------------------

<1> См., например: Лазутин Л.А. Указ. соч. С. 101 - 102; Международное право: Учебник / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. С. 271 - 280.

По линии Генеральной прокуратуры РФ обеспечивается, в частности, еще с советских времен выполнение обязательств по передаче осужденных лиц по Конвенции 1978 г. В связи с этим в Приказе от 2 ноября 1979 г. N 49 Генеральный прокурор СССР "объявил" Указ Президиума Верховного Совета СССР 1979 г. "О порядке выполнения обязательств..." по Конвенции, межведомственную Инструкцию по применению Указа и приказал обеспечить надзор за точным его исполнением.

Приказами объявляются межведомственные соглашения о правовой помощи и сотрудничестве. Объявляя такие соглашения с прокуратурами Украины, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдавии (1993 г.), Таджикистана и Туркменистана (1996 г.), Соглашение о сотрудничестве прокуратур государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией (2007 г.) <1>, Генеральный прокурор РФ давал распоряжения по осуществлению конкретных действий в соответствии с принятыми документами.

--------------------------------

<1> См.: Приказы Генерального прокурора РФ от 3 июня 1993 г. N 18; от 26 января 1996 г. N 4; от 26 сентября 2007 г. N 149.

Значительную помощь в разъяснении положений и применении договоров оказывают документы Генеральной прокуратуры РФ по отдельным вопросам деятельности. Назовем, к примеру, указание Генеральной прокуратуры РФ от 20 июня 2002 г. N 32/35 "О порядке рассмотрения ходатайств иностранных государств об экстрадиции в связи с введением в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"; Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении арбитражными судами дел о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления от 23 декабря 2002 г. N 36-14-02; указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 апреля 2003 г. N 18/35 "О порядке исполнения запросов компетентных органов иностранных государств об осуществлении уголовного преследования или о возбуждении уголовного дела на территории Российской Федерации"; информационное письмо от 9 июня 2007 г. N 35/1-2156-00 "О практике исполнения запросов о выдаче лиц, находящихся на территории Российской Федерации".

Целенаправленно международно-правовым аспектам деятельности посвящен Приказ Генерального прокурора РФ от 12 марта 2009 г. N 67 "Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации", которым предписано, в частности, "обеспечить неукоснительное соблюдение и исполнение органами прокуратуры требований международных договоров и соглашений..." (п. 1.2).

В механизме обеспечения действия норм МП нельзя не назвать и специальные органы. Специальные в том смысле, что они являются вторичными, т.е. создаются конституционными органами для решения определенных конкретных вопросов, в числе которых и вопросы МП (Комиссия по правам человека при Президенте РФ, Совет Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и др.).

Наконец, еще одна группа органов - конвенционные, названные здесь так потому, что создаются в связи с участием в международных организациях или необходимостью выполнения международных обязательств. Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы координирует деятельность по выполнению обязательств, вытекающих из членства России в этой организации, Комиссия РФ по делам ИКАО - по осуществлению прав и выполнению обязательств Российской Федерации по Чикагской конвенции 1944 г.; Национальное центральное бюро Интерпола оказывает содействие в выполнении запросов международных правоохранительных организаций и иностранных государств в соответствии с международными договорами. Кроме названных отметим и Межведомственную комиссию по делам Международной морской организации, Межведомственную комиссию по химическому разоружению, Межведомственную комиссию по взаимодействию с НАТО и выполнению Основополагающего акта о взаимных отношениях и др.