Глава 1. Нормы и источники международного права в правовой системе российской федерации

§ 1. Беглый взгляд назад

Период до распада СССР <1>

--------------------------------

<1> Подробнее о конституционном развитии в аспекте отношения к международному праву см.: Danilenko G.M. The new Russian Constitution and International Law // AJIL. 1994. Vol. 88. N. 3. P. 451, 458 - 460; Тузмухамедов Б.Р. Международное право в конституционной юрисдикции: Хрестоматия. М., 2006. С. 79 - 160; Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека в судах России. М., 2010. С. 24 - 47.

Последняя конституция социалистического периода - Конституция СССР 1977 г. (с изменениями от 1 декабря 1988 г.) - в главе "Внешняя политика" устанавливала основы отношений страны с другими государствами. Это были основные принципы МП, и среди них - принцип "добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров" (ст. 29).

Очевидно, данное положение имело слишком общий характер, союзная Конституция не определяла в целом место МП в национальной юрисдикции и его роль в правоприменительной деятельности.

На основе и в развитие Конституции СССР в 1978 г. был принят Закон "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР". Он содержал краткую главу об исполнении международных договоров. Однако в ней не устанавливался четкий порядок и формы выполнения договоров, ни слова не говорилось об их применении судами.

Вместе с тем отраслевые законодательные и иные нормативные акты содержали более конкретные положения. Еще в 1961 г. впервые в советском праве в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик была включена статья о приоритете применения правил международных договоров в случае их коллизии с нормами гражданского законодательства. Такого же характера статьи содержались в Основах гражданского судопроизводства, Таможенном кодексе, Основах законодательства о браке и семье, Кодексе торгового мореплавания и некоторых других, а также в соответствующих кодексах и законах союзных республик.

В целом же разные по характеру и содержанию нормы не были объединены общим принципом, единой концепцией соотношения и взаимодействия внутреннего права и МП. Правовая система страны не была настроена на действие норм МП во внутригосударственной сфере.

Конституции и законодательство бывших союзных республик практически дублировали союзное законодательство. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. в статье о внешнеполитической деятельности говорилось лишь, что РСФСР "руководствуется целями, задачами и принципами внешней политики, определенными Конституцией СССР" (ст. 28).

Практика применения МП того периода отнюдь не была фрагментарной и мизерной (или "фактически отсутствовала"), как порой отмечалось в литературе <1>. Такое заключение основано на изучении автором материалов судов и органов юстиции разных регионов Союза ССР, документов ряда союзных и российских министерств и ведомств по организации исполнения международных договоров, а также периодических обобщений судебной практики, проводившихся Министерством юстиции СССР.

--------------------------------

<1> См., например: Лукашук И.И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 273; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 118. Иную оценку см.: Верещетин В.С., Даниленко Г.М., Мюллерсон Р.А. Конституционная реформа в СССР и международное право // ГиП. 1990. N 5; Бурков А.Л. Указ. соч. С. 48 - 52; Марочкин С.Ю. Проблема эффективности норм международного права. Иркутск, 1988.

Однако в тех правовых условиях вряд ли можно было говорить, что обращение судов к МП было регулярным и постоянным. Практика характеризовалась довольно узким кругом рассматриваемых дел, была не всегда единообразной и последовательной. Ссылки на международные договоры встречались практически только в гражданских делах. Это были двусторонние договоры (как правило, со странами социализма) о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, а также соглашения между несколькими социалистическими странами (например, о международном железнодорожном грузовом сообщении). Практически не возникал вопрос о применении международных обычаев, общепризнанных принципов и норм, деклараций, рекомендательных актов международных организаций и конференций, решений международных судов и других органов, международных модельных актов.

Высказано даже предположение <1>, что в доктрине и практике советского государства преобладало признание приоритета внутреннего права над международным, отражая защиту им своего суверенитета в условиях противостояния двух общественных систем.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // ЖРП. 2002. N 11. С. 4.

Что касается исследования проблемы взаимодействия международного и внутригосударственного права в отечественной доктрине того периода, то надо отметить, что долгое время она была объектом внимания только юристов-международников. Лишь в 1984 г. на заседании Ученого совета ИГП АН СССР эта проблема стала предметом комплексного обсуждения представителей общей теории права и отраслевых наук <1>. Хотя и в дальнейшем многие годы она оставалась "вотчиной" международников, что, кстати, было отмечено и самими представителями теории права (см. § 2 данной главы).

--------------------------------

<1> С заглавными докладами выступили А.М. Васильев и Г.В. Игнатенко. См.: СГП. 1985. N 1.

Доктрина была сосредоточена на многолетней дискуссии о возможности или невозможности действия норм МП в сфере внутреннего права и не продвинулась к обогащению практики единой концепцией. Скорее, наоборот, теоретические построения не основывались на практике, исходили не от нее и в итоге мало чем ей помогали, если не затмевали реальную сторону дела.

От путча 1991 г. и распада СССР

до принятия новой Конституции РФ

Россия еще 12 июня 1990 г. приняла Декларацию о государственном суверенитете, объявив о своем праве выхода из СССР. Попытка государственного переворота (август 1991 г.) в числе других политических и экономических причин привела к прекращению существования Союза ССР. 15 союзных республик на территории бывшей единой страны стали самостоятельными независимыми государствами.

В Конституцию России в тот период неоднократно вносились поправки (в 1989 г., три раза в 1990 г., два раза в 1991 г. и три раза в 1992 г.), которые затронули и положения об отношении к МП. В ст. 32 зафиксирован приоритет МП в вопросах прав человека: "Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации". Это достаточно радикальная норма для конституционного развития России. Она просуществовала недолго (в действующей Конституции РФ не говорится о приоритете общепризнанных норм перед законодательством) и не успела оказать заметного влияния на изменение судебной практики, на широкое внедрение МП в правоприменительную сферу.

К примеру, сформированный в 1991 г. Конституционный Суд РФ, деятельность которого приостанавливалась Президентом России после событий 3 - 4 октября 1993 г., принял за это время всего несколько постановлений и определений. В них он ссылался на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международные пакты о правах человека 1966 г., Конвенцию N 111 МОТ 1958 г., Рекомендации МКТ N 162 1980 г. и N 166 1982 г., Декларацию о принципах международного права 1970 г., Хельсинкский заключительный акт 1975 г., Итоговый документ Венской встречи 1986 г., Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., Итоговый документ Всемирной конференции по правам человека 1993 г.

Вооруженный конфликт между президентской властью и Верховным Советом (парламентом) 3 - 4 октября 1993 г. завершился сменой системы и структуры власти и ускоренной разработкой новой Конституции, которая была принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.

События периода 1991 - 1993 гг. привели к кардинальной смене политической, экономической, социальной, правовой систем, практически всех сфер жизни страны. Принципиально изменилось и отношение к МП, его роли в правовой системе, в нормотворческой и правоприменительной, прежде всего судебной, деятельности.

Конституция РФ 1993 г. и международное право

Новая Конституция России закрепила в гл. 1 в качестве одной из основ конституционного строя постоянно воспроизводимое в научных работах, законах, судебных решениях положение об общепризнанных принципах и нормах МП и международных договорах РФ как составной части правовой системы России и о приоритете применения последних, если ими установлены иные правила, чем предусмотренное законом (ч. 4 ст. 15).

Кроме того, МП упоминается далее и в ряде других статей Конституции РФ, прежде всего в контексте прав человека. Конституция вобрала в себя и отразила либеральные принципы и нормы МП, сформулированные в концентрированном виде в основополагающем международном документе о правах человека - Всеобщей декларации прав человека 1948 г., восприняв ее основную идею и многие конкретные положения <1>. С учетом общепризнанных принципов и норм МП статус личности в целом и отдельные аспекты ее правового положения в России принципиально изменены.

--------------------------------

<1> См.: Невинский В.В. Конституция Российской Федерации и Всеобщая декларация прав человека: грани соотношения // Основные права человека в Конституции Российской Федерации: концепция и практика: Материалы межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека (Барнаул, 20 - 21 ноября 2008 г.) / Отв. ред. В.В. Невинский. Барнаул, 2009. С. 216 - 226.

Проект конституции обсуждался на специально созванном Конституционном совещании. Практически все положения проекта вызывали жаркие дебаты, в том числе и посвященные МП.

Основной дискуссионный вопрос касался места (статуса) международных норм в сфере национальной юрисдикции: "часть российского права (законодательства)" или "часть правовой системы России". Вопрос принципиальный. При первом подходе международные нормы и договоры приравнивались бы к законодательству, и тогда более поздние законы могли бы отменять действие ранее заключенных договоров. Задача же была в том, чтобы показать особую роль МП, его влияние на все составные части правовой системы, в том числе на судебную практику, и приоритет договоров перед законами в случае их противоречия. Высказывались возражения и против второго варианта, поскольку якобы не каждый международный договор может стать источником внутригосударственного права.

Возражения, далее, вызывала формулировка "общепризнанные принципы и нормы", которая будто бы не учитывала основные принципы МП. Еще одно возражение касалось того, что приоритет применения должен принадлежать не всем договорам, а только ратифицированным <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о различных мнениях относительно редакции данной нормы см.: Лукашук И.И. Конституция России и международное право // МЖМП. 1995. N 2; Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // МЖМП. 1994. N 4; Хлестов О.Н. Международное право и Россия // МЖМП. 1994. N 4; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // МЖМП. 1995. N 2; Усенко Е.Т. Очерки теории международного права. М., 2011. С. 158 - 168; Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // ГиП. 1995. N 11; Даниленко Г.М. Путь в "царство права и справедливости" // МЖМП. 1997. N 1.

Теоретические аргументы "за" и "против" данных возражений - предмет отдельного обсуждения, и им отчасти будет уделено внимание в дальнейшем изложении. Здесь отметим лишь, что ст. 15 Конституции РФ в принятой редакции действует уже около двух десятков лет без изменений. Как будет показано ниже, суды не только освоили заложенный в ней важный конституционный принцип, но и развили его буквальное содержание в своей практике.

Чтобы оценить в полной мере значение данного положения, необходимо иметь в виду два обстоятельства.

Во-первых, в истории конституционного развития России не было такого конкретного и даже радикального принципа в отношении МП, он недвусмысленно устанавливает, что на территории страны МП имеет регулирующий эффект без дополнительных законодательных мер по инкорпорации международных норм и договоров <1>. Правда, порой можно встретить довольно узкую трактовку и скептическую оценку: "...эта норма лишь констатирует давно сложившееся правило об обязательности актов международного права, к которым присоединяется государство" <2>. Помимо того, что авторы не увидели реального содержания рассматриваемого принципа, они некорректно толкуют его: в нем вовсе не "констатируется" правило об обязательности актов МП.

--------------------------------

<1> О сходной оценке данного принципа см. также: Талалаев А.Н. Указ. соч. С. 10; Хлестов О.Н. Указ. соч. С. 52; Butler W.E. The Law of Treaties in Russia and the Commonwealth of Independent States. Cambridge, 2002. P. 36.

<2> Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007. С. 32.

Во-вторых, это не "рядовая" конституционная норма, а одна из основ конституционного строя России, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ (норма высшего порядка). Напомним, данная глава имеет особый статус: она не может быть изменена Федеральным Собранием, это возможно только путем специальной усложненной процедуры.

Кроме того, положение, что международные договоры являются составной частью правовой системы страны и их правила имеют приоритет в случае их коллизии с законами, включено практически во все кодексы и федеральные законы, принятые после Конституции РФ. Таким образом, действующее законодательство базируется на единых подходах к МП. Это не было известно советскому праву.

Конституция РФ действует в период растущей убежденности международного сообщества и отдельно взятых государств в необходимости утверждения верховенства права в международных и внутренних делах. Это недвусмысленно отражено в Декларации тысячелетия ООН, а применительно к России - в Концепции внешней политики Российской Федерации <1>. Аспекты взаимодействия международного и внутреннего регулирования "проникли" во все сферы человеческой деятельности, в том числе связанные с высокими технологиями, с освоением космического пространства, причем и на стыке МП и МЧП <2>.

--------------------------------

<1> См.: Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its 55th session. Vol. 1. 2001. P. 5; Концепция внешней политики Российской Федерации (12 июля 2008 г. N Пр-1440). СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Mullerson R.A. Ordering Anarchy. International Law in International Society. Hague, 2000. P. 171 - 210; Vereshchetin V.S. The Law of Outer Space in the General Legal Field (Commonality and Particularities) // Proceedings of the International Institute of Space Law. 2009. Washington, 2010. P. 7; Галенская Л.Н. Тенденции развития правового регулирования международных отношений в XXI веке // Международные отношения и право: взгляд в XXI век / Под ред. С.В. Бахина. СПб., 2009. С. 37 - 42; Marochkin S.Y. On the Recent Development of International Law: Some Russian Perspectives // Chinese Journal of International Law (Oxford Journal). 2009. Vol. 8. N. 3. P. 695 - 714.