КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ"

Содержание

Статья 7. Организационно-правовые формы общественных объединений

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

• общественная организация;

• общественное движение;

• общественный фонд;

• общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности.

Под организационно-правовой формой общественного объединения понимается избранный среди закрепленных в законе самим объединением на основе его собственных потребностей, целей и задач способ внутреннего структурирования, определяющий механизм принятия решений и порядок управления имуществом (если таковое имеется).

От организационно-правовой формы общественного объединения следует отличать вид общественного объединения, который характеризует основную сферу деятельности объединения (например, политика, защита профессиональных интересов, благотворительность, спорт, образование, экология, культура и т. д.). Но если видов общественных объединений может быть довольно внушительное множество, то количество организационно-правовых форм общественных объединений объективно ограничено заданными параметрами: характером внутреннего строения, предполагающим специфику выработки и одобрения решений и особенности в управлении имуществом (если объединение им располагает). Исходя из этого, законодатель дает исчерпывающий перечень организационно-правовых форм общественных объединений с тем, чтобы обеспечить максимальную четкость юридического оформления указанных вопросов и избежать размытости и неясности в правовом регулировании данных аспектов существования объединений. Это чрезвычайно важно, поскольку благодаря четкости и недвусмысленности в отношении внутренней структуры, механизма принятия решений и порядка управления имуществом общественного объединения, можно четко зафиксировать права и обязанности граждан, участвующих в деятельности объединения, гарантировать защиту (в том числе и судебную) прав в случае их нарушения и, в то же время, предусмотреть ответственность в случае нарушения обязательств, а также определить правомерность принятых решений и предпринимаемых действий органов объединения во взаимоотношениях с партнерами и с государством.

Следует отметить, что закрепленные в настоящем Федеральном законе организационно-правовые формы были подсказаны и апробированы самой жизнью. В ходе работы над проектом комментируемого Федерального закона был обобщен опыт функционирования общественных объединений в России и бывшем Советском Союзе со второй половины 80-х гг. до середины 90-х гг., проанализирована практика применения Закона СССР «Об общественных объединениях» 1990 г.³⁵, а также изучено и учтено состояние дел в третьем секторе зарубежных стран. Упомянутые вопросы неоднократно обсуждались на ряде парламентских и общественных слушаний в 1994-1995 гг., посвященных обсуждению проекта настоящего Федерального закона.

Термин «форма» (правда, без определения «организационно-правовая») употребляется в Гражданском кодексе (ГК) РФ в ст. 50 «Коммерческие и некоммерческие организации». В отношении юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, ГК РФ (п. 2 ст. 50) дает исчерпывающий перечень форм, в которых они могут создаваться, что представляется весьма справедливым в свете всего вышесказанного. Что же касается юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями (а к ним относятся и общественные объединения), то ГК РФ (п. 3 ст. 50) по непонятным причинам оставляет список форм, в которых они могут создаваться, открытым, завершая статью фразой: «... а также иных формах, предусмотренных законом»³⁶. Вероятно, среди разработчиков проекта ГК не нашлось достаточно подготовленного специалиста, чтобы досконально проработать положения ГК, регулирующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций. В таком случае они поступили мудро, сохранив возможность более тщательного правового регулирования деятельности некоммерческих организаций другими законами.

Можно привести примеры несовершенства и неточностей ГК РФ в том, что касается ряда организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Так, в качестве одной формы представлены общественные объединения и религиозные организации. Это противоречит отечественной юридической традиции и фактическому положению вещей. Правовой статус и деятельность общественных объединений и религиозных организаций всегда регулировались и регулируются разными законами. И это неудивительно, так как общественные объединения и религиозные организации во многом различаются именно спецификой принципов организационного построения, механизмом принятия решений и порядком управления имуществом.

Вместе с тем в ГК (ст. 117) понятия «общественное объединение» и «общественная организация» используются как синонимы, что опять же не отвечает сложившейся практике и регулирующему эту практику законодательству³⁷. Уже Закон СССР «Об общественных объединениях» 1990 г. проводил различие между общественными объединениями и общественной организацией, используя первое понятие как более широкое по сравнению с последним³⁸. Комментируемый Федеральный закон уточнил это различие, закрепив положения о том, что общественная организация - это одна из организационно-правовых форм общественного объединения.

Некоторые организационно-правовые формы общественных объединений (относящиеся, как известно, к числу некоммерческих организаций) - общественное движение, орган общественной самодеятельности - в ГК РФ вообще не упоминаются.

По пути ГК РФ, т. е. оставления списка форм некоммерческих организаций открытым, пошел законодатель и при принятии Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» 1995 г. (ст. 7) ³⁹ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» (п. 3 ст. 2) ⁴⁰. В обоих Федеральных законах речь идет, как и в ГК РФ, о формах, а определение «организационно-правовая» опущена.

В законах некоторых субъектов РФ понятие организационно-правовой формы используется в том же значении, что и в комментируемом Федеральном законе. Например, ст. 6 Закона г. Москвы «О благотворительной деятельности» 1995 г. содержит перечень организационно-правовых форм благотворительных организаций. Однако этот перечень не считается законченным, поскольку говорится, что «благотворительные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством РФ для некоммерческих организаций с учетом установленных им ограничений, в том числе...», и далее идет список организационно-правовых форм. Указание «в том числе» означает, что список законодателем не рассматривается как исчерпывающий, и возможны какие-то другие организационно-правовые формы, не упомянутые в законе⁴¹.

Закон Республики Башкортостан «Об общественных объединениях в Республике Башкортостан» 1994 г. вообще не знает термина «организационно-правовая форма»⁴².

Следует отметить, что понятие организационно-правовой формы общественного объединения впервые введено в российское законодательство настоящим Федеральным законом. Комментируемый Федеральный закон не дает определения этого понятия, но раскрывает его содержание через описание характерных черт и особенностей отдельных организационно-правовых форм общественных объединений.

³⁵ВС СССР, 1990, ст. 839. ³⁶СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301. ³⁷СЗ РФ, 1994. № 32, ст. 3301. ³⁸ВВС СССР, 1990, № 42, ст. 839. ³⁹СЗ РФ, 1995, № 33, с. 3340. ⁴⁰СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145. ⁴¹Ведомости Московской Думы, № 5, с. 13. ⁴²ВВС Республики Башкортостан, 1994, № 10, ст. 479.