3.10. Лицензирование в экологической области

Регулирование экологических отношений осуществляется также лицензированием (разрешением), в трех формах: лицензирование отдельных видов экологической деятельности, лицензирование природопользования и лицензирование оборота природных ресурсов.

Лицензирование отдельных видов экологической деятельности производится в соответствии с требованиями ст. 49 ГК РФ, Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹, и постановления Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности»².

Лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Лицензирование отдельных видов экологической деятельности представляет собой проверку уполномоченным государственным органом способности осуществлять юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем подлежащую лицензированию деятельность, в процессе которой проверяется наличие квалификации и опыта специалистов в соответствующей сфере, а также финансовых, организационных, материально-технических возможностей ее осуществления.

По результатам лицензирования выдается лицензия – разрешение на осуществления деятельности, которая является документом, подтверждающим правоспособность лицензиата осуществлять эту деятельность.

В ст. 1 федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплено, что его положения не распространяются на деятельность по использованию природных ресурсов, в том числе лесного фонда, объектов растительного и животного мира. В ст. 17 анализируемого акта включены отдельные виды экологической деятельности, подлежащие лицензированию. К ним относятся: эксплуатация нефтегазодобывающих производств, деятельность по предупреждению и тушению пожаров, производство маркшейдерских работ, геодезическая деятельность, картографическая деятельность, выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления; деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; деятельность по обращению с опасными отходами; заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов; заготовка, переработка и реализация лома черных металлов; осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений; космическая деятельность.

Лицензирование экологической деятельности регламентируется также специальными нормативными актами.

Так, подлежит лицензированию деятельность по обращению с опасными отходами в силу ст. 9 федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89- ФЗ «Об отходах производства и потребления»¹.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2002 г. № 324 «О лицензировании деятельности в областях гидрометеорологии и в смежных с ней областях, а также работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления»², установлено, что Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет лицензирование: деятельности области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, включающей определение метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик окружающей среды; определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) окружающей среды (атмосферного воздуха, почв, поверхностных вод, морской среды, в том числе по гидробиологическим показателям); подготовку и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей среды, о ее загрязнении (включая радиоактивное); формирование о ведении банков данных в областях гидрометеорологии и в смежных с ней областях; работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления, включающие защиту сельскохозяйственных растений от грязобытия, осадков, рассеивание туманов, предотвращение либо уменьшение заморозков на поверхности почвы; работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления, включающие предупредительный спуск снежных лавин, регулирование электрической активности атмосферы, изменение электромагнитных и иных свойств среднего и верхнего слоев атмосферы.

Статьей 26 федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»¹ предусмотрена выдача разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии.

Федеральным законом от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 10) установлено, что научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обращения с источниками ионизирующего излучения, проектирования, сооружения источников ионизирующего излучения, конструирования и изготовления для них технологического оборудования, средств радиационной защиты, а также работы в области добычи, производства, транспортирования, хранения, использования, обслуживания, утилизации и захоронения источников ионизирующего излучения осуществляются только на основании специальных разрешений (лицензий).

В соответствии с Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865¹ лицензирование в области использования атомной энергии осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор) России.

Положением о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. № 1230 с изм. от 27 декабря 1996 г.² установлено, что лицензирование проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, а геодезической и картографической деятельности в составе проектно-изыскательских работ при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра – органами Федеральной службы земельного кадастра России.

Лицензирование геодезической и картографической деятельности предусмотрено ст. 12 федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»³.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 мая 2002 г. № 360 «О лицензировании деятельности в области геодезии

и картографии»⁴. Федеральная служба геодезии и картографии России осуществляет лицензирование геодезической и картографической деятельности, при этом в части, касающейся производства геодезических работ в океанах и морях в целях обеспечения безопасности мореплавания; касающейся создания карт и производства гидрографических работ в целях обеспечения работ авиации и безопасности мореплавания, а также картографирования Антарктиды, континентального шельфа Российской Федерации, территорий иностранных государств и Мирового Океана, в том числе создание топографических и морских карт, - по согласованию с Министерством обороны РФ.

Лицензирование деятельности по проведению работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр осуществляется органами Министерства природных ресурсов РФ в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 31 июля 1995 г. № 775¹.

Федеральным законом РФ от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» с изменением от 31 марта 1999 г. предусмотрено лицензирование деятельности в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи (глава 4)².

В соответствии со ст. 6 федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»³ подлежит лицензированию деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта; изготовлению, монтажу, наладке, обслуживанию и ремонту технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведению экспертизы промышленной безопасности; подготовке и переподготовке работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»⁴ установлено лицензирование деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений.

Положением о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. № 967 с изм. от 31 декабря 1995 г.¹, регламентируется лицензирование промышленного рыболовства и рыбоводства (за исключением товарного рыборазведения), которое проводится органами Государственного комитета РФ по рыболовству.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют лицензирование деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г.

№ 968².

Деятельность по организации регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется на основании лицензии, выдаваемой дирекцией соответствующего национального парка (ст. 17 федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»), в соответствии с Положением о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916³.

В силу ст. 15 федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» санаторно-курортные организации, осуществляющие пользование природными лечебными ресурсами, курортами, осуществляют свою деятельность на основании государственных лицензий, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Выдача лицензий на осуществление деятельности производится на основании заявления о выдачи лицензии, направленного соискателями лицензии, в лицензирующий орган, с указанием:

• наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения – для юридического лица; фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя;

• лицензируемого вида деятельности и срока ее осуществления.

К заявлению прилагаются:

• копия учредительного документа и копия свидетельства о государственной регистрации лицензиата (с предъявлением оригиналов в случаях, если копии не заверены нотариусом) - для юридических лиц;

• копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) - для индивидуального предпринимателя;

• документ, подтверждающий факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц;

• документ о внесении уплат и лицензионного сбора;

• сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

В зависимости от специфики деятельности в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности предусматривается представление иных документов, подтверждающих соответствие соискателя лицензии установленным лицензионным требованиям и условиям.

Так, при лицензировании экологической деятельности необходимо представление сведений об имеющихся специалистах по лицензируемому виду деятельности, их профессиональной подготовке, опыте работы, данных о нормативно-методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемой деятельности, информации о предыдущей деятельности и опыте работы; экологическое обоснование деятельности.

При необходимости может проводиться аттестация работников юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Заявление рассматривается лицензионной комиссией, которая принимает решение о выдачи лицензии или об отказе в ее выдаче в срок, не превышающий 60 дней со дня его получения.

Отказ в выдаче лицензии допускается на строго определенных основаниях:

• наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

• несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

Соискатель лицензии вправе обжаловать в судебном порядке отказ лицензионного органа в выдаче лицензии или бездействие лицензионного органа.

Лицензия выдается на срок не менее чем на 5 лет. В отдельных случаях предусматривается бессрочное действие лицензии.

Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата. В продлении срока действия лицензии может быть отказано, если за время ее действия зафиксированы нарушения лицензионных требований и условий.

В лицензии указываются:

• наименование лицензирующего органа;

• наименование и организационно правовая форма юридического лица, его местонахождение - для юридического лица;

• фамилия, имя, отчество, паспортные данные, место жительства - для физического лица;

• вид деятельности, на осуществление которого выдана лицензия;

• срок действия лицензии;

• идентификационный номер налогоплательщика;

• номер лицензии;

• дата принятия решения о предоставлении лицензии.

Лицензия подписывается руководителем (его заместителем) лицензионного органа и заверяется печатью этого органа.

Лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности. Передача лицензии другим лицам не допускается.

Деятельность, на осуществления которой выдана лицензия федеральным органом государственной власти, может осуществляться на всей территории Российской Федерации.

Лицензия, выданная лицензирующим органом субъекта РФ, дает право осуществлять разрешенную деятельность на территории соответствующего субъекта РФ. На территории других субъектов РФ такая деятельность может осуществляться при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов РФ.

При ликвидации юридического лица или прекращении действия Свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя выданная лицензия теряет юридическую силу.

В случаях преобразовании юридического лица, изменении его наименования, изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя производится переоформление лицензии по заявлению юридического лица, его правопреемника, физического лица.

Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий осуществляют органы государственного экологического контроля в пределах их полномочий.

Лицензионные органы вправе:

• проводить проверки соответствия деятельности лицензиата лицензионным требованиям и условиям;

• запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок;

• составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

• выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения с указанием срока их устранения, но не более 6 месяцев;

• выносить предупреждения лицензиату;

• осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.

Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случаях:

• выявления нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, в результате чего возможно нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне и безопасности государства;

• невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов об устранении выявленных нарушений.

В случае устранения обстоятельств, повлекших за собой приостановление лицензии, действие лицензии возобновляется. Решение о приостановлении действия лицензии может быть обжаловано в судебном порядке.

Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, органа государственной власти в следующих случаях неустранения лицензиантом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии; если нарушение лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба кровом, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Вторым видом лицензирования в экологической сфере является лицензирование природопользования, которое представляет собой особую процедуру предоставления в пользование природных ресурсов.

В процессе лицензирования природопользования рассматривается вопрос о предоставлении природного ресурса в пользование. Одновременно проверяется способность осуществлять деятельность по использованию природных ресурсов: наличие подготовленных и имеющих опыт работы специалистов, финансовые, материально-технические возможности, нормативно-технической базы и т. д.

В порядке лицензирования предоставляются в пользование недра, водные объекты, животный мир.

Лицензирование недропользования регламентируется законом РФ «О недрах», Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г.

№ 3314-1¹.

Государственная система лицензирования недропользования – единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.

Задачи государственной системы лицензирования заключаются в обеспечении:

• практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы;

• социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ;

• равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий;

• развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере недропользования;

• необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.

Лицензия выдается Министерством природных ресурсов РФ или его территориальным органом на основании: совместного решения Министерства природных ресурсов РФ (его территориального органа) и органа государственной власти субъекта РФ (Правительства, губернатора и т. д.) по результатам конкурса или аукциона, решения Правительства РФ по согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ при предоставлении недр для целей захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию, на основании решения Правительства РФ по результатам конкурса или аукциона на пользование недрами континентального шельфа РФ; на основании решения Министерства природных ресурсов РФ (его территориального органа), согласованного с органом государственной власти субъекта РФ, о предоставлении недр для целей их геологического изучения; на основании соглашения о разделе продукции.

Лицензия включает установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся ее неотъемлемой частью и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право пользования участком недр (горным, геологическим отводом) в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока с соблюдением заранее оговоренных условий.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; образование особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В лицензии (разрешении) на пользование недрами должны содержаться:

1. данные о пользователе недр; органе, выдавшем лицензию, основание ее предоставления;

2. данные о целях пользования недрами;

3. указание пространственных границ участка недр;

4. указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для проведения работ, связанных с недропользованием;

5. сроки действия лицензии и сроки начала работ;

6. условия о платежах за пользование недрами;

7. согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье, а также соглашение о его долевом распределении;

8. соглашение о праве собственности на геологическую информацию, полученную при недропользовании;

9. условия выполнения установленных стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10. порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

В лицензии закрепляются условия и формы договоров недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском или без риска), а также иные условия, не противоречащие законодательству.

Лицензия на пользование недрами на условиях соглашения о разделе продукции должна содержать данные и условия, предусмотренные таким соглашением.

Лицензия является также одним из документов, удостоверяющим право специального пользования водными объектами.

Лицензирование водопользования регламентируется Водным кодексом РФ и Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденными постановлением Правительства РФ от 3 апреля

1997 г. № 383¹.

На основании лицензии осуществляется специальное водопользование, а также предоставление водных объектов в особое пользование. К специальному водопользованию относятся пользование водными объектами для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, потребностей в воде сельского хозяйства, промышленности, энергетики, добычи полезных ископаемых, торфа, сапропеля и иных государственных и общественных надобностей, сброса сточных вод, если водопользование осуществляется с применением сооружений, технических средств и устройств.

Перечень видов специального водопользования (по поверхностным водным объектам) утвержден приказом Министерства природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 г. № 232¹.

Лицензия на водопользование выдается Министерством природных ресурсов РФ или его территориальным органом.

В лицензии должны содержаться:

• сведения о водном объекте;

• сведения о водопользователе;

• сведения о водопотребителях;

• указания на способы и цели использования водного объекта;

• указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, мест забора (сброса) воды;

• сведения о лимитах водопользования;

• сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям;

• сроки действия лицензии;

• требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды.

Выданные лицензии регистрируются в Реестре регистрации лицензий на водопользование, которые ведутся органами Министерства природных ресурсов РФ.

Долгосрочными или разовыми лицензиями оформляется право пользования животным миром в порядке, предусмотренном федеральным законом «О животном мире», постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1574 «О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира»² и другими нормативными правовыми актами.

Долгосрочная лицензия на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, выдается Министерством сельского хозяйства, отнесенными к объектам рыболовства – Государственным комитетом РФ по рыболовству, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства – органами Министерства природных ресурсов РФ.

Лицензия выдается на основании решения Правительства РФ – в отношении объектов животного мира, находящихся в федеральной собственности, решений органов государственной власти субъектов РФ – в отношении объектов животного мира, находящихся в собственности соответствующего субъекта РФ.

Долгосрочная лицензия на пользование животным миром содержит:

• сведения о пользователе животным миром;

• разрешенные виды пользования животным миром;

• перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование;

• границы и площадь территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром;

• срок действия лицензии;

• условия пользования животным миром, а также территориями, акваториями, необходимыми для пользования животным миром.

Граждане осуществляют пользование животным миром на основании именных разовых лицензий, выдаваемых специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пользователи животного мира, имеющие долгосрочные лицензии, могут выдавать в пределах установленных им квот и лимитов именные разовые лицензии гражданам на пользование объектами животного мира.

Третий вид лицензирования в экологической сфере – выдача распорядительных лицензий или лицензий на переход права природопользования (оборот природных ресурсов).

Так, в силу ст. 17 закона РФ «О недрах» допускается переход права пользования недрами к другому субъекту в следующих случаях:

• при изменении организационно-правовой формы недропользователя;

• при реорганизации предприятия-пользователя недр путем присоединения или слияния, если прежнему пользователю недр принадлежит на праве собственности не менее половины уставного фонда вновь созданного предприятия;

• при реорганизации предприятия-пользователя недр путем разделения или выделения из него другого предприятия, когда вновь созданное предприятие продолжает деятельность в соответствии с лицензией на участке прежнего пользователя;

• при изменении названия недропользователя.

При переходе права пользования недрами производится переоформление лицензии органом, ее выдавшим.

Распорядительной лицензией оформляется переход права пользования водными объектами от одного лица к другому, если последний осуществляет водопользование для своих нужд и не меняется цель водопользования (ст. 46, 47, 52 ВК РФ).

Оборот диких животных, принадлежащих к видам, внесенным в Красную книгу РФ, допускается на основании разрешений (распорядительных лицензий), выдаваемых органами Министерства природных ресурсов РФ. Порядок выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 156¹.

Экспорт ресурсов животного и растительного происхождения производится на основании лицензий, выдаваемых Министерством экономического развития и торговли РФ. Решения о выдаче указанных лицензий принимает Министерство природных ресурсов РФ, его территориальные органы в порядке, предусмотренном Положением о порядке принятия решений о выдачи лицензий на экспорт ресурсов животного и растительного происхождения, выдаваемых МВЭС России, утвержденным приказом Минприроды РФ от 5 февраля 1996 г. № 40².