47

Глава 2. Экологическое законодательство

2.1. Экологическое законодательство: понятие, система

Нормы экологического права закрепляются в нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. В своей совокупности они составляют экологическое законодательство или экологическую нормативно-правовую систему. Следует иметь в виду, что термин законодательство в данном случае применяется в широком смысле как совокупность всех нормативных правовых актов. Кроме того, под законодательством в узком смысле понимается система федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов РФ.

Экологическое законодательство как форма экологического права рассматривается в качестве формализированного источника норм экологического права.

Как и экологическое право, экологическое законодательство имеет свою структуру.

Во-первых, следует выделять общую часть экологического законодательства, которую составляют нормативные правовые акты, содержащие нормы общей части экологического права.

Во-вторых, особенную часть экологического законодательства составляют отрасли, содержащие нормы отраслей особенной части экологического права. Это земельное законодательство, законодательство о недрах, водное, лесное законодательство, законодательство о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, включающее законодательство о природнозаповедных объектах, законодательство об атмосфере.

В-третьих, особую группу составляют нормативные правовые акты, нормы которых регулируют пользование ресурсами Мирового Океана, воздушным пространством над ним, космическую деятельность.

К ним относятся Кодекс торгового мореплавания СССР, Воздушный кодекс РФ, закон РФ от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности» с изм. и доп. от 29 от ноября 1996 г¹., федеральный закон от 30 ноября 1995 г. №1 87-ФЗ «О континентальном шельфе РФ»², федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ»³ и дополняющие их нормативные правовые акты.

Экологическое законодательство имеет федеральную структуру. По этому признаку выделяются:

• федеральное законодательство, которое составляют нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;

• нормативные правовые акты субъектов РФ;

• нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Статьей 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, иначе говоря, экологическое законодательство, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. Федеральные законы обладают высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ст. 76 Конституция РФ).

Как правило, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов определяются в федеральном законе или нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти.

Например, ст. 66 ВК РФ устанавливает, что субъектами РФ могут приниматься нормативные правовые акты, устанавливающие режим наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, находящихся в собственности субъекта РФ; дифференцированные размеры платы, связанные с пользованием водными объектами; правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах; правила охраны жизни людей на воде, регулирующие использование обособленных водных объектов, не находящихся в государственной собственности, при чрезвычайных ситуациях; режим особо охраняемых водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны.

Нормативные правовые акты эколого-правовой системы подразделяются на законы, принимаемые Государственной Думой РФ (федеральные законы) и представительными (законодательными) органами субъектов РФ (законы субъектов РФ), и подзаконные нормативные акты – Указы Президента РФ, постановления и иные акты Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также межведомственные и ведомственные акты – инструкции, методики и иные акты, принимаемые специально уполномоченными органами исполнительной власти по регулированию экологических отношений.

Подзаконные нормативные акты принимаются в развитие законов и не могут им противоречить. Полномочия органов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных актов определяются в законах.

Отрасли экологического законодательства имеют собственную внутреннюю структуру.

Так, в каждой отрасли выделяется головной нормативный кодификационный акт – кодекс или федеральный закон и принятые в его развитие федеральные законы, постановления Правительства РФ, акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование соответствующего вида экологических отношений.

Кодексы или федеральные законы – головные кодификационные акты отрасли экологического законодательства, представляя собой свод законов, содержат нормы прямого и непрямого действия. Характер предписания вытекает из содержания статей.

Статьи, содержащие нормы прямого действия, носят исчерпывающий характер. В качестве примера можно привести ст. 6 закона РФ «О недрах», где закреплены виды пользования недрами, ст. 7 этого же акта, закрепляющую правовой режим участков недр¹.

Статьи, содержащие правовые нормы непрямого действия, носят отсылочный характер, предусматривая принятие специального федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов Правительства РФ.

Так, в ст. 31 ЛК РФ закрепляется понятие и особенности правовой природы договора аренды участка лесного фонда. При регулировании отношений аренды предусматривается применение норм ЛК РФ, гражданского права, а также утвержденного Правительством РФ Положения об аренде участков лесного фонда. В развитие указанных положений ст. 31 ЛК РФ постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. № 345 утверждено Положение об аренде участков лесного фонда², которым более детально регулируются отношения по аренде участков лесного фонда.

Толкование норм экологического права необходимо проводить в следующей последовательности: от общего акта (кодекса, федерального закона) к конкретному, развивающему положения общего.

Рассмотрим это на конкретном примере.

В ст.79 ВК РФ закреплены общие принципы ведения Государственного водного кадастра и указывается, что порядок его ведения определяется водным законодательством РФ. В развитие этого положения Правительством РФ принято постановление от 23 ноября 1996 г. № 1403 «О ведении государственного водного кадастра РФ»¹. Этим постановлением поручено Министерству природных ресурсов РФ и Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды разработать, и утвердить нормативно – методические документы по ведению водного кадастра РФ.

Следуя описанному методологическому принципу, получим целостное и полное представление о системе правового регулирования ведения Государственного водного кадастра РФ, что позволит избежать ошибок при толковании соответствующих правовых норм.

Нормативные правовые акты, относящиеся к определенной отрасли экологического законодательства, могут содержать наряду с правовыми нормами экологического права правовые нормы других отраслей. Такое включение производится тогда, когда необходимо комплексное правовое регулирование взаимосвязанных отношений разного вида.

Так, в силу ст. 5 ВК РФ отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством РФ в той мере, в которой данные отношения не урегулированы гражданским и земельным законодательством РФ.

Финансовые отношения, в том числе налоговые и иные административные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ в соответствии с общими положениями финансового, налогового и административного законодательства РФ.