Section 3. — La révision de la Constitution

La procédure normale de révision est décrite dans l'article 89 de la Constitution. Cependant l'emploi, à cette fin, en 1962. de l'article 11 a créé une nouvelle voie dont la conformité à la Constitution a été contestée. Dans tous les cas, la révision est limitée dans son objet puisqu'elle ne peut porter sur la forme républicaine du Gouvernement (art. 89). Elle ne peut intervenir à certaines périodes : atteinte à l'intégrité du territoire (art. 89), intérim de la Présidence (an. 7), période d'application de l'article 16 (interprétation donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 septembre 1992).

§ 1. — La voie de l'article 89.

Cette voie comporte plusieurs phases.

A. — L'initiative de la révision appartient aux parlementaires et au Président de la République sur proposition du Premier Ministre. Le Président a donc besoin de l'accord du Premier Ministre pour déposer un projet de révision, mais le Président ne peut prendre de lui-même l'initiative d'une révision.

B. — La discussion et le vote de la révision sont effectués dans les deux chambres. Le texte doit être voté dans des termes identiques, ce qui implique une navette entre l'Assemblée nationale et le Sénat jusqu'à ce qu'un accord soit trouvé. Contrairement à ce qui se passe dans le cadre de la procédure législative ordinaire, le Gouvernement ne peut interrompre la navette par la convocation d'une commission mixte paritaire. L'arme de la question de confiance (article 49. alinéa 3) pour obtenir l'approbation implicite du texte par l'Assemblée est inutile puisqu'il faut en tout état de cause l'accord du Sénat devant lequel le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité. Il en résulte qu'aucune modification n'est possible sans 1 accord du Sénat.

C. — L'approbation définitive du texte suit des voies différentes selon qu'il s'agit d'un projet ou d'une proposition de révision.

— La proposition doit être dans tous les cas soumise au référendum.

— Le projet est soumis au référendum à moins que le Président ne décide de le faire approuver par le Congrès des députés et Sénateurs. Le Congrès qui réunit l'ensemble des parlementaires siège ù Versailles. Il statue à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le Président est donc maître de l'opportunité de poursuivre la procédure après l'approbation du texte dans les deux Chambres. Ainsi. Georges Pompidou n'a jamais donné suite à son projet de révision sur le quinquennat après qu'il ait été adopté par les deux chambres. A.-t-il également le choix du moment ? Les opinions sont partagées sur ce point. Certains considèrent que le projet devient caduc après expiration d'un certain délai. Cependant, en 1963, le vote par le Congrès de la modification de la date des sessions parlementaires (article 28) est intervenu trois ans après l'approbation dans les deux chambres alors qu'une Assemblée avait été renouvelée.

Le projet de révision, déposé par le Président Mitterrand devant le Sénat en 1993, prévoyait la suppression de la distinction entre le régime des projets et celui des propositions. Le Président aurait eu dans tous les cas le choix entre le Congrès et le référendum, ce qui aurait ouvert la voie du Congrès aux propositions de révision.

§ 2. — La voie de l'article 11.

En 1962. la réforme du mode d'élection du Président de la République a été obtenue par un référendum organisé conformément à l'article 11 de la Constitution. Le Président de la République avait trouvé là un moyen de contourner l'opposition sénatoriale. Le recours à cette procédure a été vivement critiqué par ceux qui estimaient que la voie de l'article 89 était exclusive de toute autre.

A. — En faveur du recours à l'article 11. on a fait observer que celui-ci permet le recours au référendum pour tow projet (sous-entendu de loi ordinaire, organique ou constitutionnelle) portant sur l'organisation des pouvoirs publics (ce qui inclut les pouvoirs publics constitutionnels).

De plus. l''équilibre des pouvoirs impliquerait que puisqu'il existe une voie parlementaire de révision, celle de l'article 89. il doit également exister une voie gouvernementale qui serait celle de l'article 11.

De la même manière, l'article 3 de la Constitution précise que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. L'article 89 correspondrait à la voie des représentants, l'anicle lia celle du référendum.

Enfin, en application de la règle du parallélisme des formes, la Constitution qui a été adoptée par le peuple sur proposition du Gouvernement peut être révisée de la même manière.

B. — Les adversaires du recours à l'article 11 font observer que l'article 89 constitue la procédure générale de révision de la Constitution. Dès lors qu'une procédure spéciale aurait été instituée, celle-ci devrait indiquer expressément qu'elle déroge à l'article 89, ce qui est le cas de l'article 85 relatif à la revision des dispositions de la Constitution relatives à la Communauté ; mais non celui de l'article 11 qui ne peut dès lors être utilisé pour une révision constitutionnelle.

Sur le plan du texte même de la Constitution, l'article 11 traite àes projets de loi et l'article 89 des projets de révision, ce qui montre bien que ces articles couvrent des domaines différents. De la même manière, l'expression « organisation des pouvoirs publics » ne pourrait être étendue jusqu'à couvrir les pouvoirs publics constitutionnels, notion reconnue par la Constitution puisque l'article 16 fait référence à la notion de « pouvoirs publics constitutionnels ». On peut penser que l'article 89 concerne les pouvoirs publics constitutionnels et l'article 11, les autres.

La référence à l'équilibre des pouvoirs dans le cadre de la révision n'est pas convaincante. Après tout, l'article 89 contient bien deux voies de révision possibles selon qu'il s'agit de propositions parlementaires ou de projets de l'exécutif. Il en va de même de la thèse du parallélisme des formes qui amène à confondre les notions de pouvoir constituant originaire et de pouvoir constituant institué. Le parallélisme des formes n'est pas applicable ici parce que le pouvoir constituant institué est un pouvoir subordonné qui doit respecter les limites qui lui ont été imposées par le pouvoir constituant originaire et ne peut s'affranchir de la procédure de révision prévue par la Constitution.

C. — Une coutume constitutionnelle. Au fond, il semble bien que le recours à l'article 11 n'était pas prévu par le constituant et a constitué un moyen de fortune pour éviter le veto sénatorial.

On a tiré argument du précédent de 1962 pour soutenir qu'une coutume constitutionnelle s'était créée. C'est d'ailleurs l'opinion du Président Mitterrand qui estime que le recours à l'article 11 est légitimé par l'usage, établi et approuvé par le peuple français. Outre qu'il est douteux que les conditions de formation de la coutume aient été reunies, on a vu plus haut que le recours à la coutume constitutionnelle pour modifier la Constitution soulève des objections sérieuses dans le cas de Constitutions écrites.

Cependant, il est difficile de sanctionner une révision opérée par la voie de l'article 11. Le Conseil constitutionnel estime, en effet, que ne possédant que des compétences d'attribution, il ne peut se prononcer sur une loi référendaire (décisions du 6 novembre 1962 et du 2 septembre 1992).

Sur la suggestion du comité consultatif présidé par le Doyen Vedel. le Président de la République avait proposé, dans le projet déposé devant le Sénat en 1993, d'exclure l'utilisation de l'article 11 pour réviser la Constitution. En revanche, il proposait la création d'une voie pour surmonter l'opposition d'une des deux chambres dans le cadre de l'article 89. Le Président pouvait, en effet, soumettre un projet ou une proposition au référendum dès lors que le texte avait été adopté à la majorité des trois cinquièmes par l'une des deux chambres. Une telle réforme a peu de chances d'être acceptée par le Sénat qui perdrait le droit de veto que lui confère la procédure actuelle. Mais. c'est précisément l'existence de ce droit de veto qui peut rendre politiquement inévitable le recours, constitutionnellement contestable, à la procédure de l'article 11.

S 3. — La querelle de la supra-constitutionnalité.

La doctrine s'est interrogée sur l'existence d'une hiérarchie entre les normes constitutionnelles. Existait-il des normes supra-constitutionnelles qui s'imposeraient au pouvoir constituant et seraient ainsi à l'abri d'une révision ?

Pour les partisans d'une telle thèse (notamment les professeurs Ardant et Riais), l'idée irouve appui dans le texte même de la Constitution qui prohibe les révisions touchant à la forme républicaine de l'État, mais feraient également l'objet d'une prohibition identique, certaines valeurs fondamentales de noire système politique, comme, par exemple, certains droits fondamentaux. De la sorte. est assurée la pérennité des principes fondateurs.

Par contre, pour des auteurs comme le doyen Vedel ou le Président Luchaire. le constituant dispose de la plénitude du pouvoir de révision dès lors qu'il exerce celui-ci dans le respect des formes prescrites par la Constitution (ces formes pouvant elles-mêmes faire l'objet d'une révision). Même la prohibition tenant à la forme républicaine du Gouvernement pourrait être levée par une révision de la disposition qui la contient. On trouve ici l'expression d'un strict positivisme.

Dans sa décision 92-312 du 2 septembre 1992 relative à la ratification du traité sur l'Union européenne, le Conseil constitutionnel a considéré que le pouvoir constituant était souverain et qu* « il lui est loisible d'abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de forme constitutionnelle, en respectant bien entendu les règles de forme qui lui sont imposées par la Constitution.

§ 4. — Les révisions de la Constitution de 1958.

La Constitution de 1958 a été révisée à dix reprises. Ces revisions sont d'inégale importance :

— Révision des dispositions relatives à la Communauté française en I960.

— Révision du mode d'élection du Président de la République en 1962. Cette révision fondamentale a été opérée par la voie de l'article 11.

— Révision des dates des sessions parlementaires en 1963.

— Révision des modes de saisine du Conseil constitutionnel en 1974. Cette révision constitue un progrès important sur la voie de l'État de droit.

— Révision de certaines modalités relatives à l'élection présidentielle en 1976.

— Révision de la Constitution afin de permettre la ratification du traité sur l'Union européenne en 1992.

— Révision relative à la réforme du Conseil supérieur de la magistrature et à la création de la Cour de Justice de la République en 1993.

— Révision relative au droit d'asile en 1993.

— Révision de l'article 11 en 1995 pour étendre le champ des questions pouvant être soumises à référendum et mettre en place une session unique du Parlement.

— Révision pour donner compétence au Parlement pour se prononcer annuellement sur les lois de financement de la Sécurité sociale en 1996.

Cinq réformes importantes ne sont pas allées à leur terme :

— Réforme du Sénat et des régions repoussée par le peuple par référendum en 1969.

— Passage du Septennat au Quinquennat en 1973. La révision a été votée par les deux Assemblées, mais le Président de la République n'a pas poursuivi la procédure qui reste suspendue.

— Réforme du régime des suppléants en 1974 qui est également suspendue.

— Réforme permettant le recours au référendum en matière de libertés publiques en 1984. La réforme s'est heurtée au veto du Sénat.

— Réforme permettant la saisine du Conseil constitutionnel par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité en 1990 qui a échoué pour les mêmes raisons. Cette réforme a été soumise à nouveau aux Assemblées en 1993 en même temps que la revision des dispositions sur le Conseil supérieur de la magistrature et la Cour de justice de la République. Le Gouvernement et les Assemblées se sont accordés sur la suppression des dispositions relatives au Conseil constitutionnel.

Enfin, en 1992, le Président de la République a rendu public un ensemble de modifications de la Constitution qui ont été soumises à un comité consultatif présidé par le Doyen Vedel. Le comité a rendu son rapport le 15 février 1993. Sur la base de ce rapport, deux projets ont été déposés sur le bureau du Sénat. Le premier a abouti à la révision sur le Conseil supérieur de la magistrature et la Cour de justice de la République, les dispositions relatives à la création d'une exception d'inconstitutionnalité ayant été écartées. Le second qui comporte de nombreuses modifications sur l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics n'a pas été examiné.

Le mouvement de réforme constitutionnelle semble s'accélérer puisqu'on 1998, ce n'est pas moins de cinq réformes constitutionnelles qui sont envisagées :

— modification de la composition et du rôle du Conseil supérieur de la Magistrature dans le cadre de la réforme de la situation du parquet ;

— modification du statut de la Nouvelle-Calédonie ;

— interdiction du cumul d'une fonction ministérielle et d'un mandat local ;

— modification de la Constitution pour permettre la ratification du Traité d'Amsterdam ;

— établissement de la parité hommes-femmes.

En juillet 1998. s'agissant de la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature, du statut de la Nouvelle-Calédonie et de la parité hommes-femmes, les projets avaient été déposés et sont à l'examen. Le texte relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes vise à ajouter à l'article 3 de la Constitution l'alinéa suivant : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions politiques ».

CHAPITRE II. — L'EXÉCUTIF

Conformément à la logique parlementaire, l'exécutif est dualiste et les pouvoirs sont partagés entre un Président de la République élu au suffrage universel direct et un Gouvernement nommé par le Président et responsable devant le Parlement.

Plan. — Section 1. — Le Président de la République. Section 2. — Le Gouvernement.