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Tableau V

Résultats des élections présidentielles (en pourcentage des suffrages exprimés)

Candidats

Premier tour

Second tour

5-12-65

19-12-65

de Gaulle

44,6

55,2

Mitterrand

31,8

44,8

Lecanuet

15,6

Tixier-Vignancour

5,2

Marcilhacy

5,2

Barbu

1,1

Participation

84,7

84,3

1-6-69

15-6-69

Pompidou

44,5

58,2

Poher

23,3

41,8

Ducios

21.3

Defferre

3,6

Rocard

3,6

Ducatel

1,3

Krivine

1

Participation

77.6

68,9

5-5-74

19-5-74

Mitterrand

43,2

49,2

Giscard d'Estaing

32.6

50,8

Chaban-Delmas

15,1

Royer

3,2

Laguiller

2,3

Dumont

1,3

Le Pen

0,7

Muller

0,7

Krivine

0,4

Renouvin

0,2

Sebag

0.2

Héraud

0,1

Participation

84.2

87,3

26-1-81

10-5-81

Giscard d'Estaing

28,5

48,2

Mitterrand

25,9

51,8

Chirac

18

Marchais

15.3

Lai onde

3,9

Laguiller

2,3

Crépeau

2 2

Debré

~U

Garaud

1.3

Boucnardeau

1.1

Participation

81.1

85,9

24-4-88

8-5-88

Mitterrand

34.1

54

Chirac

19.9

46

Barre

16.5

Le Pen

14.4

Lajoinie

6.8

Waechter

3.8

Juquin

2.1

Laguiller

2

Boussel

0.4

Participation

81.3

84.1

23-4-95

7-5-95

Jospin

23.2

47,3

Chirac

20.5

52.7

Balladur

18.5

Le Pen

15.3

Hue

8.7

Laguiller

5.4

De'Villiers

4.8

Voynet

3.5

Cherrunade

0.3

Participation

79,5

80.4

Le système de scrutin assure donc que le candidat élu l'est toujours à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Les résultats du scrutin sont proclamés par le Conseil constitutionnel auquel est également confié le contentieux des élections.

3. — Les effets de la réforme de 1962.

La réforme de 1962 a produit des effets sur le plan institutionnel et exercé une forte influence sur la vie politique nationale.

1. Sur le plan institutionnel, le Président acquiert une autorité nouvelle par rapport au Premier Ministre. Fort de la légitimité populaire qui est la sienne, il se trouve renforcé dans l'exercice de ses pouvoirs.

La Constitution organisait un partage du pouvoir exécutif entre le Président et le Premier Ministre. En dehors de ses pouvoirs propres, le Président dispose de pouvoirs que l'on considérait jusqu'à 1962 comme purement nominaux tels, par exemple, la signature des ordonnances, des décrets pris en Conseil des Ministres. On concevait mal qu'il puisse refuser sa signature à un Premier Ministre qui avait la confiance de l'assemblée. Or. après 1962, comme le montrera l'expérience de la première cohabitation, ('( faut considérer que ces pouvoirs sont des pouvoirs réels et que le Président est fondé à refuser sa signature.

La primauté présidentielle est renforcée par la réforme de 1962 et le Président exerce pleinement les prérogatives que lui reconnaît la Constitution. C'est la raison pour laquelle l'article 5 qui définit la fonction présidentielle en faisant référence à l'arbitrage du Président doit, après 1962. être interprété dans un sens ton.

2. Sur le plan politique, l'élection présidentielle devient un des moments essentiels de la vie nationale et la vie politique s'organise autour d'elle. Compte tenu du fait qu'aucun des grands partis politiques ne mobilise un électoral suffisant pour espérer remporter seul l'élection, la capacité du candidat de pouvoir compter sur un regroupement sur son nom au second tour est essentielle. L'élection du Président au suffrage universel entraîne de ce fait une bipolarisation de la vie politique. Le premier tour apparaît comme une élection primaire qui permettra aux électeurs de choisir le candidat de chaque camp pour le second tour. A celui-ci ensuite de mobiliser suffisamment son camp. Lorsqu'il ne le peut pas. il perd les élections, comme ce fut le cas de M. Giscard d'Estaing en 1981 et de M. Chirac en 1988. L'élection présidentielle est un instrument majeur de composition et de recomposition du champ politique.

B. — Le mandat.

1. La durée du mandat est de sept ans. Il s'agit de la reconduite de la règle républicaine initiée sous la Troisième République. Inventée pour des raisons conjoncturelles, attendre la réunification des monarchistes, elle s'est imposée aux républiques suivantes. Il est vrai qu'une durée plus longue que celle d'une législature, permettait au Président, monarque républicain, d'apparaître comme le garant de la continuité. Le Président Chirac, dans sa déclaration du 14 juillet 1997, illustrait cette thèse en distinguant le temps court, celui de la gestion des affaires quotidiennes, qui relevait du Gouvernement et le temps long, « nécessaire à une certaine vision et à une certaine réflexion sur l'évolution du monde » qui était celui du Président.

Le Président est indéfiniment rééligible. Comme il peut, sauf sanction populaire, légitimement espérer deux mandats, il dispose alors d'une durée de quatorze ans qui n'a d'équivalent dans aucun régime occidental.

Tous les Présidents ont, généralement au début de leur septennat, exprimé leur souhait de réduire la durée du mandat. Seul Georges Pompidou a tenté sans succès d'y donner suite pour des raisons qui ne sont, sans doute, pas sans rapport avec la maladie qui devait l'emporter pendant son mandat. Il avait fait voter par les deux assemblées un projet de révision ramenant la durée du mandat à cinq ans, sans aucune coïncidence avec le mandat parlementaire. La faiblesse des majorités obtenues dans les assemblées laissant augurer d'un rejet par le Congrès et le Président n'ayant pas l'intention de recourir au référendum, la procédure fut suspendue jusqu'à des jours meilleurs.

En faveur d'une réduction du mandat, on invoque souvent la nécessaire coïncidence entre le mandat présidentiel et le mandat parlementaire, mais cène coïncidence ne pourrait être réalisée de manière absolue qu'en interdisant la dissolution ou en mettant le mandat présidentiel en jeu lors d'une dissolution. ce que nul ne souhaite. Dès lors. on voit mal quelle est la pertinence de l'argument.

Les solutions envisagées sont. soit un mandat de cinq ans renouvelable. soit un mandat de sept ans non renouvelable. Cette dernière hypothèse présente le grand inconvénient de rendre le Président, déjà irresponsable politiquement, irresponsable devant le peuple puisqu'il ne pourra plus se représenter.

Le Comité consultatif présidé par le Doyen Vedel a examiné la. question sans pouvoir proposer une solution. Le projet de révision déposé en 1993 par le Président Mitterrand devant le Sénat ne contient aucune disposition sur ce point.

2. En cas d'interruption définitive du mandat avant son terme, une élection est organisée dans un délai de vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus après la constatation de la vacance. Pendant ce délai, l'intérim est exercé par le Président du Sénat. Le Président du Sénat assure également l'intérim en cas d'empêchement provisoire.

— La vacance est toujours définitive. Elle résulte du décès, de la démission ou de la destitution du Président pour haute trahison. Elle est constatée par le Conseil constitutionnel.

L'empêchement résulte de l'incapacité du Président à exercer ses fonctions. Il peut être définitif ou temporaire. L'empêchement est constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement statuant à la majorité de ses membres.

L'intérimaire exerce la plénitude des pouvoirs du Président de la République, à l'exception de ceux qui pourraient entraîner une modification des rapports entre institutions à la veille d'une élection présidentielle : référendum, dissolution, révision constitutionnelle. De son côté. le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale.

L'intérim a été exercé à deux reprises par M. Poher, Président du Sénat, après la démission du Général de Gaulle en 1969 et après le décès du Président Pompidou en 1974. Dans le premier cas. il était lui-même candidat à la Présidence de la République.

§ 2. — Les pouvoirs propres du Président.

L'une des innovations de la Constitution réside dans l'article 19 qui dispense certains actes du Président du contreseing. Il s'agit d'une profonde rupture avec la tradition des républiques précédentes qui voulait que tous les actes du Président soient contresignés par les ministres responsables. Dans la mesure où le Président était irresponsable politiquement, le contreseing avait pour effet de soumettre l'action présidentielle au contrôle d'une autorité politique responsable devant le Parlement. Il signifiait aussi que, pour agir, le Président devait obtenir le consentement du Gouvernement.

Dans ces conditions dispenser du contreseing certains actes du Président signifie, dans la mesure où l'irresponsabilité politique est maintenue, que le Président dispose de pouvoirs qu "il exerce sans aucun contrôle.

Ces pouvoirs sont destinés à permettre au Président d'exercer la fonction d'arbitrage que lui attribue l'article 5 de la Constitution.

A. — Les pouvoirs à l'égard du Gouvernement.

L'article 8, alinéa l", dispose : « Le président de la République nomme le Premier Ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement ».

— La nomination du Premier Ministre procède du Président seul. Cènes, ce dernier ne peut ignorer totalement l'existence de l'assemblée qui. au cas où le Premier Ministre ne correspondait pas à la majorité parlementaire, pourrait renverser celui-ci par le vote d'une motion de censure. Mais, malgré tout, le choix ouvert au Président est d'autant plus large que le Premier Ministre ne doit pas nécessairement être parlementaire. Si la majorité parlementaire et la majorité présidentielle ne coïncident pas. la marge de liberté présidentielle est très faible. En fait, il a toujours choisi jusqu'à présent l'homme proposé par la nouvelle majorité parlementaire (MM. Chirac, Balladur, Jospin).

Toute référence expresse à une procédure d'investiture a disparu de la Constitution. Cependant il semble bien que la procédure de l'article 49, alinéa I", qui prévoit que « le Gouvernement... engage sa responsabilité sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale », devait, dans l'esprit des constituants, faire fonction d'investiture. La nomination opérée par le Président était juridiquement suffisante, mais le Premier Ministre devait, dans un délai raisonnable, présenter son programme devant l'Assemblée. L'obligation peut se déduire d'ailleurs du fait que la Constitution indique que l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale n'est qu'éventuel, ce qui implique a contrario que le Gouvernement a l'obligation d'engager sa responsabilité sur son programme. Cependant la pratique depuis 1962 ne va pas dans le sens de l'automaticité et dépend de l'appréciation de chaque Gouvernement.

Le Comité consultatif présidé par le Doyen Vedel a proposé de revenir aux intentions initiales des constituants et d'obliger le Gouvernement à soumettre son programme à l'approbation parlementaire dans les quinze jours qui suivent sa nomination. L'idée a été reprise dans le projet de révision déposé en 1993 devant le Sénat. Le retour à la procédure d'investiture signifie que lors de sa nomination le Gouvernement devra établir qu'il dispose du soutien de la majorité des suffrages exprimés à l'Assemblée nationale alors qu'en l'absence d'investiture, c'est à l'Assemblée nationale de démontrer, par le vote d'une motion de censure, que la majorité absolue de ses membres s'opposent au Gouvernement. La seconde position est plus confortable pour le Gouvernement. Acceptera-t-on de perdre cet avantage au profit d'un renforcement du rôle du Parlement et de l'autorité du Premier Ministre investi par rapport au Président qui voit le choix qu'il a opéré soumis au contrôle de l'Assemblée ?

— Le Président de la République ne détient pas le pouvoir de révoquer le Premier Ministre puisque le départ de ce dernier est lié à une démission volontaire.

Cependant, dès lors que la majorité présidentielle et la majorité parlementaire coïncident, il est difficile au Premier Ministre de résister à une demande présidentielle de démission, car il ne peut s'appuyer sur le Parlement pour résister au Président, puisque la majorité parlementaire soutient le Président. La pratique s'est donc établie d'un pouvoir de révocation présidentielle. Le Premier Ministre présente sa démission à la demande du Président de la République. Le seul cas de démission volontaire d'un premier ministre est celui de M. Chirac, en 1976. sous la présidence de M. Giscard d'Estaing.

Bien entendu, dans les hypothèses de cohabitation entre un Président et une majorité parlementaire qui lui est opposée, le Président ne dispose d'aucun moyen de révoquer le Premier Ministre. Celui-ci est. selon la formule de M. Giscard d'Estaing « indéboulonnable ».

B. — Les pouvoirs à l'égard du Parlement.

Le Président dispose de deux pouvoirs à l'égard du Parlement : le droit de message (article 18) et le droit de dissolution (article 12).

• Le droit de message est le moyen de communication traditionnel du Président avec les chambres. Selon la tradition, le chef de l'État ne peut se rendre dans l'hémicycle. Les messages sont donc lus par les présidents des assemblées. Ils r.s donnent lieu à aucun débat en raison de l'irresponsabilité politique du Président. Cette procédure désuète n'est utilisée que dans des circonstarces protocolaires (après l'élection d'un Président) ou exceptionnelles (guerre du Golfe).

• Par la dissolution, le chef ce l'État met fin au mandat de l'Assemblée nationale et provoque de nouvelles élections. Le Sénat ne peut être dissous conformément à la tradition selon laquelle seule la chambre élue au suffrage universel direct peut faire l'objet d'une dissolution.

La dissolution est un pouvoir discrétionnaire du Président et peut être prononcée à tout moment. La seule prohibition, pour éviter des dissolutions à répétition, est qu'une nouvelle dissolution ne peut avoir lieu dans l'année qui suit une dissolution (« dissolution sur dissolution ne vaut »).

Les conditions de forme sont très simples puisqu'il suffit d'une consultation du Premier Ministre et des présidents des assemblées. Les élections ont lieu dans un délai de vingt à quarante jours après la dissolution.

L'Assemblée nationale vit donc en permanence sous l'épée de Damo-clès de la dissolution. Cette dernière apparaît de ce fait comme une arme de dissuasion de nature à maintenir la stabilité ministérielle. Prendre l'initiative de renverser le Gouvernement, c'est courir le risque de se voir renvoyé devant les électeurs.

De son côté, puisque le Président prend seul l'initiative de la dissolution. un échec électoral met en jeu sa responsabilité. Même s'il ne démissionne pas, son autorité politique sera diminuée et il sera amené à vivre une cohabitation au cours de laquelle ses pouvoirs seront réduits dans la stricte application de la lettre de la Constitution. Le dilemme de Mac Mahon est toujours d'actualité.

Les Présidents ont fait un usage modéré de la dissolution puisqu'on plus de trente-cinq ans, seules cinq assemblées ne sont pas allées jusqu'au terme de leur mandat :

• La dissolution de 1962 sanctionne le vote d'une motion de censure contre le Gouvernement Pompidou.

• La dissolution prononcée à la suite des événements de mai 1968 offre aux électeurs la possibilité d'arbitrer une crise politique nationale.

• La dissolution de 1981 permet au Président Mitterrand, nouvellement élu, de faire coïncider majorité parlementaire et majorité présidentielle.

• La dissolution de 1988 réédite l'opération, mais le Président ayant demandé que la majorité parlementaire ne soit pas trop écrasante, il est entendu et n'obtient qu'une majorité relative.

• La dissolution de 1997 avait, selon le Président de la République, pour objet « de redonner la parole au peuple français afin qu'il se prononce sur l'ampleur et le rythme des changements à conduire dans les prochaines années ». En fait, il s'agissait d'une dissolution tactique qui visait à profiter d'une amélioration supposée de popularité pour conserver une majorité. Les motifs de la dissolution n'ont pas été compris par les électeurs dès lors que le Gouvernement disposait d'une large majorité parlementaire et l'opposition a remporté les élections condamnant le Président à vivre une longue cohabitation. L'échec de la « dissolution tactique » condamne sans doute pour longtemps l'emploi de cette technique.

En fait. la dissolution ne peut être utilisée avec succès qu'en cas de crise, soit parlementaire, soit dans le pays, ou pour mettre en accord majorités parlementaire et présidentielle au lendemain des élections présidentielles. Il n'en demeure pas moins que la dissolution ou plutôt la menace de dissolution est l'un des éléments de la stabilité gouvernementale sous la Cinquième République. Certes, la stabilité doit beaucoup au système électoral qui permet de dégager une majorité de Gouvernement. Mais lorsque la majorité est divisée, comme sous le Gouvernement Barre, ou lorsqu'elle est relative, comme sous le Gouvernement Rocard, la crainte d'une dissolution peut conduire les parlementaires à éviter de mettre en péril la stabilité du Gouvernement, tant la peur de la dissolution est le commencement de la sagesse. On pourrait en faire à nouveau l'expérience si la majorité plurielle de M. Jospin l'était par trop.

C. — Les pouvoirs à l'égard du peuple.

Le recours au référendum est prévu par l'article 11 de la Constitution.

L'initiative du référendum n'appartient pas au Président. Elle est, d'une part. confiée au Premier Ministre qui ne peut l'exercer que pendant la durée des sessions parlementaires. Cette dernière précision indique que l'on a voulu que le Parlement puisse s'exprimer sur une initiative du Premier Ministre, cette faculté pouvant aller, comme en 1962, jusqu'au vote d'une motion de censure. La revision constitutionnelle de 1995 précise la situation en exigeant que, lorsque le référendum est organisé à l'initiative du Premier Ministre, une déclaration suivie d'un débat intervienne devant chaque assemblée. Dans les faits, si le Premier Ministre prend juridiquement l'initiative du référendum, la pratique montre qu'en fait l'impulsion vient du Président qui en a bien souvent fait part publiquement, avant que l'initiative formelle lui soit soumise par le Premier Ministre. Cependant, en cas de cohabitation, la règle constitutionnelle retrouve toute sa rigueur et le Premier Ministre peut résister à la suggestion du Président. Il n'existe pas de cas de référendum en période de cohabitation.

L'initiative appartient également aux deux assemblées qui se prononcent par une proposition conjointe. Il resuite de la rédaction de l'article 11 que l'initiative parlementaire ne peut porter que sur un projet d'origine gouvernementale et non sur une proposition d'origine parlementaire. En effet, la Constitution prévoit que le référendum ne peut porter que sur des projets de lois. Les deux assemblées n'ont jamais usé de la faculté qui leur était offerte.

L'objet du référendum est limité. A l'origine, il ne pouvait porter que sur un projet de loi « ponant sur l'organisation des pouvoirs publics. comportant approbation d'un accord de Communauté ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution. aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

La révision intervenue en 1995 prend acte de la disparition de la Communauté en supprimant les accords de communauté de la liste des matières qui peuvent faire l'objet d'un référendum. Mais elle étend le champ du référendum aux « réformes relatives à la politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent ». Cène extension a une portée considérable, car elle touche à un vaste secteur d'intervention de l'État (fiscalité, emploi, santé, éducation...) bien qu'en ajoutant à la mention des services publics la formule « qui y concourent », le Sénat ait limité le champ d'application du référendum en ce qui concerne les services publics. La formule semble exclure les libertés publiques, mais les droits économiques et sociaux pourraient être concernés. Le Président de la République, suivant en cela l'avis de nombreux juristes, a estimé en 1996 que la suppression du service militaire obligatoire ne rentrait pas dans le champ de l'article 11. Quant aux projets de loi ponant sur l'organisation des pouvoirs publics, on a traité de la controverse sur la possibilité d'utiliser l'article 11 pour réviser la Constitution (supra, p. 144). Pour le reste, dès lors qu'il s'agit de pouvoirs publics « non constitutionnels », il n'est pas contesté que l'initiative puisse être relative à un projet de loi ordinaire ou à un projet de loi organique.

Quant à la possibilité d'organiser un référendum sur un projet de loi de ratification d'un accord international, elle doit son origine à la controverse sur la création en 1954 d'une Communauté européenne de défense. Les constituants ont voulu que dans de telles circonstances le peuple puisse être appelé à se prononcer. II est d'ailleurs significatif que les référendums organisés en ce domaine aient tous deux porté sur des traités relatifs à l'intégration européenne (élargissement de la Communauté Economique Européenne, traité sur l'Union européenne dit de Maastricht).

— La décision de recourir au référendum appartient au seul Président de la République. Le fait d'attribuer à l'élu du suffrage universel le pouvoir de décider d'un référendum a pour conséquence, que le Président le souhaite ou non. de donner à toute opération référendaire, l'allure d'un vote d'approbation ou de désapprobation à l'égard du Président.

Dans le cas du Général de Gaulle qui utilisait le référendum pour faire confirmer par le peuple le soutien accordé à sa politique et qui démissionna en 1969 à la suite d'une réponse négative, une telle utilisation du référendum était naturelle. Dans les autres cas, comme celui du référendum sur l'élargissement de la CEE organisé par le Président Pompidou ou celui sur le traité d'Union européenne organisé par le Président Mitterrand, les problèmes liés au fait qu'une réponse positive aurait pu apparaître comme l'expression d'une approbation de la politique ou de la personne du Président et qu'une réponse négative pourrait mettre en cause le mandat présidentiel, a profondément interféré avec le débat au fond.

— La révision de 1995 met fin à une discussion qui a commencé en 1984 lorsque le Président de la République a proposé, sans succès, de réviser la Constitution pour permettre le recours au référendum en matière de libertés publiques. Le Comité consultatif constitutionnel, présidé par le Doyen Vedel, a étudié la question et le projet de revision déposé en 1993 devant le Sénat reprend l'idée d'une extension de l'objet du référendum aux projets de loi portant sur les garanties fondamentales des libertés publiques. Le projet précisait que tout projet soumis au référendum devrait faire l'objet auparavant d'une constatation par le Conseil constitutionnel de sa conformité avec la Constitution, ce qui devait entraîner l'exclusion de l'utilisation de l'article 11 pour réviser la Constitution (mais en parallèle, l'article 89 serait modifié pour faciliter la révision malgré l'opposition d'une des deux assemblées, cf. supra, p. 145). L'examen a priori par le Conseil constitutionnel aurait comblé une lacune puisque celui-ci se refuse à examiner la loi référendaire après son adoption. Il aurait également évité que des projets, élaborés dans l'émotion du moment, ne portent atteinte aux libertés fondamentales. Le projet de revision envisageait également l'organisation d'un référendum d'initiative populaire à la demande d'un cinquième des électeurs dans chaque département et territoire. L'initiative populaire serait également soumise à l'examen du Conseil constitutionnel. En ce qui concerne le contrôle a priori du projet de loi référendaire par le Conseil constitutionnel, il a été écarté en 1995. Outre l'hostilité de principe à un tel contrôle, on a souvent utilisé l'argument du Doyen Vedel selon lequel un tel contrôle n'était envisageable que dès lors que l'on procéderait à une révision simultanée de l'article 89 pour supprimer le veto que détient le Sénat sur la révision. A défaut, l'article 11 devrait continuer à jouer un rôle de substitut à l'article 89, ce qui exclut tout contrôle de constitutionna-lité.

L'emploi du référendum a été fréquent pendant le mandat du Général de Gaulle. Ceci conr-ipondait à la vision gaullienne des institutions dans laquelle un Président élu par le peuple, devait, sur des problèmes qu'il considérait commi essentiels, engager sa responsabilité devant le peuple. Par la suite, l'usage fut moins fréquent à tel point qu'en proposant le référendum de 1988 sur la Nouvelle Calédonie, Michel Rocard évoquait la nécessité « de réveiller une branche de notre Constitution qui était en train de devenir une branche morte ».

Depuis 1958, sept référendums ont été organisés :

• Deux sur l'Algérie, le premier sur le principe de l'autodétermination en 1961 et le second, en 1962, sur l'approbation des accords d'Evian, qui consacraient l'indépendance de l'Algérie.

• Deux référendums révisant la Constitution, le premier en 1962 sur l'élection du Président de la République au suffrage universel direct et le second, en 1969. qui vit le peuple français refuser la réforme du Sénat et des régions, ce qui entraîna la démission du Général de Gaulle.

• Deux référendums sur l'approbation d'accords internationaux, le premier, en 1972, sur l'élargissement de la CEE et le second, en 1992, sur le traité sur l'Union européenne.

• Un référendum en 1988 sur la Nouvelle-Calédonie.

D. — Les pouvoirs exceptionnels de l'article 16.

L'article 16 trouve sa source dans les événements de juin 1940. Le Général de Gaulle avait été frappé de l'impuissance du Président de la République de l'époque. Albert Lebrun, devant le déroulement des événements qui conduisirent à la mise en place de l'État français. Il en avait conclu a la nécessité de prévoir, lorsque la Nation était en péril, la possibilité de recourir à une dictature républicaine provisoire au cours de laquelle le Président disposerait des pouvoirs nécessaires pour faire face à la situation. L'article 16 répond à cette nécessité.

— Les conditions de mise en œuvre de l'article 16 sont tant des conditions de fond que des conditions de forme.

Les conditions de fond supposent que deux éléments soient réunis. Il faut d'abord une menace grave et immédiate sur les institutions de la République, l'intégrité du territoire, l'indépendance de la Nation ou l'exécution de ses engagements internationaux. On peut penser à une guerre étrangère, à une insurrection, à une guerre civile. Mais cet élément subjectif n'est pas suffisant, il doit s'accompagner d'une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.

Les conditions de forme résident dans la consultation du Premier Ministre, des présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel dont l'avis est publié.

A l'issue de ces consultations, le Président informe la nation de sa décision de recourir à l'article 16 par un message.

— Pendant la période d'application de l'article 16, le Président de la République prend toutes les mesures nécessaires pour assurer aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens d'accomplir leur mission. Le Président peut donc intervenir dans le domaine du législateur et dans celui du Gouvernement. Les mesures sont soumises pour avis au Conseil constitutionnel, mais cet avis n'est pas publié.

Le Parlement est réuni de plein droit durant toute la période d'application de l'article 16, mais il ne peut interférer par ses débats ou ses votes avec les mesures prises par le Président. Il ne peut légiférer dans les autres domaines que pendant la période durant laquelle la réunion de plein droit coïncide avec une session ordinaire. L'Assemblée nationale ne peut être dissoute, et, suite à la décision prise par le Président de l'Assemblée durant la période d'application de l'article 16 en 1961, celle-ci n'a pas le droit de voter une motion de censure. Le Parlement est donc un simple témoin de la mise en œuvre de l'article 16, sa seule possibilité d'action consistant à traduire le Président en Haute Cour de Justice pour haute trahison en cas d'usage abusif de l'article 16.

Le contrôle des mesures prises sur la base de l'article 16 peut être exercé par le Conseil d'Etat dès lors que ces mesures entrent dans le domaine du pouvoir réglementaire (CE, 26 mars 1962, Rubin de Ser-vens}. Pour les mesures qui relèvent du domaine de la loi, le seul contrôle exercé est celui du Conseil constitutionnel dans le cadre de sa compétence consultative.

La Constitution ne contient aucune disposition relative à la fin de l'application de l'article 16. Pour corriger cette lacune, le Comité consultatif présidé par le Doyen Vedel a suggéré que le Conseil constitutionnel constate, à la demande du Président de la République ou des présidents des assemblées, que les conditions d'application de l'article 16 ne sont plus réunies.

— Par contre, il n'a pas jugé opportune l'abrogation de l'article 16. Cependant le projet de révision présenté par le Président Mitterrand. en 1993, prévoyait une telle abrogation. On sait qu'aucune suite n'a été donnée à ce projet.

— L'article 16 a été utilisé par le Général de Gaulle du 23 avril au 29 septembre 1961 à la suite du putsch des généraux en Algérie.

E. — Les pouvoirs à l'égard du Conseil constitutionnel.

Le Président nomme trois des neuf membres du Conseil constitutionnel dont le Président. Il peut également saisir le Conseil de la conformité d'un texte de loi avec la Constitution (art. 61) et de la compatibilité d'un accord international non encore ratifié avec la Constitution (art. 54).

§ 3. — Les pouvoirs du Président soumis à contreseing.

L'obligation de soumettre les actes du Président au contreseing ministériel était la règle sous les Républiques précédentes. La conséquence en était que les pouvoirs présidentiels étaient largement formels en raison de la situation prédominante du chef du Gouvernement. La signature du Président était donc accordée dès lors que le Gouvernement la sollicitait. Sous la Ve République, le Président exerce pleinement ces pouvoirs et, si le Gouvernement peut refuser son contreseing, le Président peut refuser sa signature.

A. — Le pouvoir de nomination.

1. — La nomination du Gouvernement.

Si le pouvoir de nommer le Premier Ministre est un pouvoir sans contreseing, il n'en va pas de même pour la nomination des autres membres du Gouvernement. Il aurait d'ailleurs été étonnant que le Premier Ministre n'intervienne pas dans le choix des membres de l'équipe ministérielle qu'il dirigera.

La nomination des membres du Gouvernement fait donc l'objet d'un accord entre Président et Premier Ministre. Le Président veille particulièrement au choix des titulaires des portefeuilles qui correspondent aux domaines dans lesquels la Constitution lui octroie une responsabilité particulière, les affaires étrangères et la défense. Pour les autres portefeuilles, en période de coïncidence entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire, le Président semble exercer une influence prépondérante. Par contre, en période de cohabitation, le Premier Ministre retrouve ses prérogatives, mais le Président peut s'opposer à certaines nominations. La pratique veut qu'en tout cas, un accord soit trouvé sur les portefeuilles de la défense et des affaires étrangères. Le Président Chirac dans sa déclaration du 14 juillet 1997 indiquait qu'il avait été attentif à la manière dont ces portefeuilles ainsi que celui de la justice avaient été pourvus.

La révocation des ministres suit le même processus. Leur démission doit être acceptée par le chef de l'État.

2. — La nomination aux emplois supérieurs de l'Etat.

L'article 13 de la Constitution confère au Président le soin de nommer aux emplois civils et militaires de l'État. Elle énumère les hauts fonctionnaires qui sont nommés en Conseil des Ministres et prévoit que cène liste peut être complétée par une loi organique.

S'agissant des hauts fonctionnaires dont l'emploi est à la discrétion du Gouvernement, leur nomination est proposée par le Premier Ministre, mais l'accord du Président de la République est indispensable. Le Premier Ministre s'assure de cet accord avant de faire une proposition au Conseil des Ministres. En période de cohabitation, cet accord revêt une grande importance, car. même si le Président accepte le plus souvent les nominations proposées, il veille à éviter ce qui pourrait apparaître comme une « chasse aux sorcières » contre les fonctionnaires nommés par les gouvernements précédents.

B. — La responsabilité de l'armée et de la diplomatie.

1. — Le chef des armées.

Le Président est le chef des armées. Cette compétence doit se concilier avec celle détenue par le Premier Ministre qui. selon l'article 21 de la Constitution, est responsable de la défense nationale. La compétence présidentielle fait du Chef de l'État le titulaire du pouvoir de décider du recours à l'arme nucléaire et de l'engagement d'opérations militaires. Par la présidence des conseils et comités de la défense nationale (article 15), le Président jo.ie un rôle essentiel dans la définition de la stratégie. Le chef du Gouvernement a une mission d'organisation et d'exécution que le Comité consultatif présidé par le Doyen Vedel a proposé. sans succès, de préciser.

2. — Le chef de la diplomatie.

Selon l'article 52, le Président négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation d'un accord international non soumis à ratification. Ces pouvoirs, .iue détenait déjà le Président de la Troisième République, font du Président l'autorité responsable de la politique étrangère. C'est à ce i:;re qu'il siège au Conseil européen et au Conseil de l'Union européenne dans sa composition réservée aux Chefs d'État ou de Gouvernement.

C. — La participation au pouvoir normateur.

1. — En matière législative.

Le Président promulgue les lois. Par la promulgation, il atteste que la loi a été régulièrement votée et donne l'ordre aux autorités publiques de l'observer et de la faire exécuter (C.C. 23 août 1995. Nouvelle Calédonie). Il s'agit d'un pouvoir formel et, dès lors que la régularité formelle de la loi est constatée, le Président ne peut refuser sa signature et doit promulguer dans un délai de quinze jours. Comme le déclarait M. Mitterrand en 1993 : « Lorsque le Parlement vote une loi, je deviens un notaire et quand, dans le délai qui m'est imparti je dois signer, je signe, sans quoi je serais en situation de forfaiture ».

Il a cependant la faculté de demander une seconde délibération, mais doit obtenir à cène fin l'accord du Premier Ministre.

2. — Dans le domaine de l'exécutif.

— Le Président signe les ordonnances, héritières des décrets-lois des Républiques précédentes. Pendant la première cohabitation (1986-1988), le Président a rerusé sa signature à trois reprises. Bien que ce refus ait été contesté, on peut déduire du fait que la Constitution ne fixe aucun délai pour la signature des ordonnances par opposition aux quinze jours prévus pour la promulgation des lois, la faculté pour le Président de reruser sa signature.

— Le Président signe les décrets délibérés en Conseil des

Ministres. Il participe ainsi à l'exercice du pouvoir réglementaire (sur la détermination des décrets délibérés en Conseil des Ministres, voir infra).

0. — Les pouvoirs à l'égard du Parlement.

Le Président peut convoquer le Parlement en session extraordinaire sur un ordre du jour déterminé à la demande du Premier Ministre ou de la majorité des parlementaires. A ce titre, il a la faculté de reruser une demande de session extraordinaire comme l'ont fait le Général de Gaulle en 1960 ou M. Mitterrand en 1983. Il peut également reruser l'inscription d'un point à l'ordre du jour comme l'a fait M. Mitterrand qui a rerusé d'inscrire à l'ordre du jour d'une session extraordinaire l'abrogation de la loi Falloux en 1993. A noter que depuis la révision constitutionnelle de 1995, ce Parlement étant en session ordinaire d'octobre à juin, les sessions extraordinaires ne peuvent être convoquées qu'en juillet, août, septembre. La première session extraordinaire après la révision de 1995 a été convoquée, sur proposition du Gouvernement Jospin, le 15 septembre 1997, anticipant ainsi de quinze jours la session ordinaire.

E. — Les pouvoirs dans le domaine judiciaire.

1. Le Président est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire (article 65). A ce titre, il préside le Conseil supérieur de la magistrature dont, avant 1993, tous les membres étaient nommés par lui. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 1993, il a perdu ce pouvoir de nomination.

Le Conseil supérieur gère la carrière des magistrats. Il donne un avis conforme sur les nominations des magistrats du siège et un avis sur les nominations des magistrats du parquet. Il est composé de deux formations. Celle compétente pour les magistrats du siège est composée de cinq magistrats du siège, d'un du parquet, élus par leurs pairs, d'un Conseiller d'État désigné par le Conseil d'État et de trois personnalités, n'appartenant ni au Parlement, ni à la magistrature, nommées respectivement par le Président de la République. le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat. Celle compétente pour les magistrats du parquet est composée de la même manière si ce n'est que la proportion de magistrats du siège et de magistrats du parquet y est inversée. La réforme accroît ainsi l'indépendance de la magistrature. En Juillet 1996. une controverse est née sur le point de savoir si le Président de la République disposait du droit de vote lors des sessions du Conseil supérieur. Jusqu'à présent, il n'a pas fait usage d'un tel droit. En avril 1998.

le Gouvernement a adopté un projet de réforme du Conseil supérieur de la Magistrature qui touche à la composition de celui-ci ainsi qu'a son rôle en ce qui concerne le Parquet.

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