4. Le texte doit être adopté dans des termes identiques par les deux assemblées, d'où la navette et la commi«sion mixte paritaire.

— Normalement le texte est transmis d'une assemblée à l'autre jusqu'à ce que les deux assemblées se soient mises d'accord. Si le Sénat est opposé au texte, cette navette peut durer indéfiniment puisque le Gouvernement ne dispose pas à l'égard du Sénat de l'arme de l'article 49, alinéa 3.

— Aussi l'article 45 de la Constitution permet-il au Gouvernement d'interrompre la navette après deux lectures dans chaque assemblée, ou une seule en cas d'urgence, et de convoquer une commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire est composée d'un nombre égal de députés et de sénateurs et a pour mission de trouver un accord sur texte.

Si elle y parvient, le Gouvernement a la faculté de soumettre pour adoption le texte aux deux assemblées. S'il ne le fait pas, la navette reprend. S'il le fait et que le texte n'est pas adopté, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblée nationale qui statuera sur la base du dernier texte adopté par elle modifié le cas échéant d'amendements adoptés par le Sénat, soit sur la base du texte de la commission mixte paritaire. Si le texte de la commission mixte paritaire est adopté en des termes identiques par les deux assemblées, la procédure est terminée.

Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à un accord, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblée nationale après une lecture dans chaque chambre.

Le fait que, lorsque le Parlement examine l'accord établi par la commission mixte paritaire, seuls les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement soient recevables a entraîné des abus et suscité de vives critiques. Le Gouvernement, avec l'approbation du Conseil constitutionnel (décisions des 22 juillet 1980, 31 décembre 1981 et 29 décembre 1989) utilise en effet ce moyen pour faire voter des articles additionnels ou revenir sur des dispositions qui ont été adoptées antérieurement en termes identiques par les deux chambres.

La procédure de l'article 45 a pour objet de permettre au Gouvernement de surmonter l'opposition du Sénat en faisant statuer en dernier ressort une assemblée devant laquelle il peut utiliser l'article 49. alinéa 3. Elle est la traduction du bicaméralisme inégalitaire institué par la Cinquième République.

Après son adoption, le texte est transmis au Président de la République en vue de sa promulgation.

§ 3. — Les procédures spéciales.

A. — Les lois organiques sont les lois relatives à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics. Elles interviennent dans les cas prévus par la Constitution.

La procédure législative normale leur est applicable, mais lorsque l'Assemblée nationale a le droit de dernier mot, elle doit statuer à la majorité absolue. De plus, une loi organique ne peut être examinée que quinze jours après son dépôt et les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées en termes identiques par les deux assemblées, c'est-à-dire que le Sénat dispose. en la matière, d'un droit de veto. Le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi des lois organiques.

B. — Les lois de finances sont adoptées selon la procédure de la loi organique (article 47). Le vote du budget est enfermé dans un délai de 70 jours dont 40 pour l'Assemblée nationale devant laquelle les lois de finances sont toujours déposées. 20 pour le Sénat et 10 pour la navette. A l'expiration de ce délai, le budget est mis en vigueur par ordonnance.

On a fréquemment contesté la brièveté de délais qui ont pour objet de permettre à l'Etat de disposer d'un budget en début d'exercice alors qu'auparavant l'adoption du budget pouvait intervenir avec plusieurs mois de retard.

C. — Les lois de financement de la Sécurité sociale ont été introduites par la révision constitutionnelle du 22 février 1996. Elles déterminent les conditions de l'équilibre de la Sécurité sociale et, « compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (an. 34). Comme les lois de finances, elles sont soumises en premier lieu à l'Assemblée nationale (an. 39). Elles sont votées dans les conditions prévues par une loi organique (art. 41) selon une procédure fort proche de celle des lois de finances.

Section 4. — La fonction de contrôle

Comme l'imposait la loi du 3 juin 1958. le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale. Cependant la fonction de contrôle est exercée par les deux assemblées. En ce qui concerne la Cinquième République, l'innovation réside dans la rationalisation des procédures de mise en œuvre de la responsabilité gouvernementale. A vrai dire. les idées n'étaient pas neuves, car les constituants ont repris les projets déposés par les derniers gouvernements de la Quatrième République. Combinées avec le jeu de la dissolution, ces procédures oni contribué à assurer la stabilité gouvernementale depuis 1958.

§ 1. — Le contrôle sans mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

Le Parlement dispose d'une gamme traditionnelle de moyens pour s'informer sur la politique gouvernementale.

A. — Les questions écrites sont posées aux membres du Gouvernement et au Premier Ministre qui disposent d'un mois pour y répondre, ce délai pouvant être prorogé. Ce moyen, très utilisé (plus de 16 000 questions par an), permet aux parlementaires d'obtenir du Gouvernement des informations très diverses, notamment sur le plan juridique, mais aussi sur l'attitude d'un Gouvernement à l'égard d'une question particulière.

B. — Les questions orales sont posées au Gouvernement lors de la séance hebdomadaire réservée aux questions. Avant la réforme constitutionnelle de 1995, une seule séance par semaine pouvait être consacrée aux questions. Le texte actuel de la Constitution fait référence à une session au moins, ce qui implique qu'il puisse y en avoir plusieurs. Elles peuvent être avec ou sans débat. Elles connaissent peu de succès.

C. — En effet la procédure oes questions au Gouvernement qui, à l'Assemblée nationale, est télévisée, a la préférence des parlementaires. Ces derniers peuvent poser des questions d'actualité au Gouvernement. Les questions sont posées à bref délai, r.eux heures au plus tard avant la séance, et triées par le bureau de l'assemblée. Le temps de parole est réparti à la proportionnelle des groupes. Depuis avril 1993, les questions ne sont plus communiquées au préalable au Gouvernement.

Enfin, les questions orales traditionnelles sont déposées à l'avance. Elles peuvent être avec débat ou sans uébat. On note un net déclin de la pratique des questions orales avec débat.

D. — Le Gouvernement peut faire des déclarations suivies d'un débat devant l'Assemblée nationale sans engager sa responsabilité. Depuis 1993, le Gouvernement a accepté de faire une déclaration hebdomadaire devant l'Assemblée sur un thème de son choix. Cette déclaration est suivie d'un débat.

E. — Pour les commissions d'enquête, voir supra, p. 181.

§ 2. — Le contrôle avec mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

A. — La responsabilité devant l'Assemblée nationale.

La responsabilité du Gouvernement ne peut être mise en jeu que devant l'Assemblée nationale. Deux raisons militent en faveur de cette solution.

Tout d'abord, l'Assemblée est élue au suffrage universel direct. Elle est donc seule à disposer de la légitimité suffisante pour renverser un Gouvernement nommé par un Président élu également au suffrage universel direct.

Ensuite le Sénat ne peut être dissous. Aussi lui accorder le droit de mettre en jeu la responsabilité gouvernementale créerait-il un risque d'instabilité ministérielle puisque le Sénat pourrait à loisir renverser les gouvernements sans craindre d'être renvoyé devant les électeurs.

L'article 49. alinéa 4, permet cependant au Gouvernement de demander au Sénat d'approuver une déclaration de politique générale. Dans un tel cas, un vote négatif n'entraîne pas, pour le Gouvernement, l'obligation juridique de démissionner.

B. — Les procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

L'article 49 de la Constitution prévoit trois formes d'engagement de la responsabilité gouvernementale.

1. Le Gouvernement peut, après délibération du Conseil des ministres, engager sa responsabilité sur son programme ou sur une déclaration de politique générale. Dans ce cas, il doit démissionner si l'Assemblée nationale ne lui donne pas son approbation à la majorité des suffrages exprimés.

Cette disposition constitutionnelle imposait au Gouvernement nouvellement nommé de solliciter l'investiture de l'Assemblée en lui présentant son programme. Mais la pratique est allée dans un sens différent (supra). Récemment on en est revenu à la pratique de l'investiture. mais sans grand mérite, puisque le Gouvernement dispose d'une large majorité parlementaire.

2. L'alinéa 2 de l'article 49 concerne la motion de censure.

Une telle motion peut être déposée par un dixième des parlementaires. Avant 1995, il y avait deux sessions par an et un parlementaire ne pouvait signer qu'une motion par session. Depuis la révision constitutionnelle de 1995, un parlementaire peut signer trois motions de censure durant la session unique. Cette limitation empêche le dépôt répétitif de motions de censure pendant une même session tout en préservant l'opportunité pour l'opposition de mettre en jeu à plusieurs reprises la responsabilité du Gouvernement.

Pour permettre la réflexion, le vote ne peut avoir lieu qu'après un délai de 48 heures. Lors du scrutin, seules sont décomptées les voix favorables à la censure. Comme la motion doit être adoptée à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée, cette règle de décompte des votes signifie que les abstentions comptent en fait comme des voix favorables au Gouvernement.

Cette disposition est importante. En effet, sous la Quatrième République, le résultat d'un vote sur la confiance aurait dû être annoncé de la manière suivante :

— nombre de membres composant l'Assemblée ..... 627

— majorité absolue .................................................... 314

— votes favorables au Gouvernement ..................... 100

— votes défavorables au Gouvernement .................. 300

— abstentions ............................................................. 227

Le Gouvernement n'était pas renversé puisque la majorité absolue n'était atteinte, mais la faiblesse de sa position devenait tellement évidente qu'il perdait toute autorité.

Sous la Cinquième République, le résultat du même vote ne te-ran apparaître que les 300 voix défavorables au Gouvernement. Les autres membres seraient présumés être favorables au Gouvernement.

Ainsi le résultat du scrutin permet donc de savoir si le Gouvernement a une majorité absolue contre lui. il ne permet pas, par contre, de savoir s'il dispose d'une majorité en sa faveur.

La procédure de la motion de censure est utilisée par l'opposition qui y voit plus, compte tenu de l'existence d'une majorité parlementaire stable, le moyen de provoquer un débat général sur la politique gouvernementale que celui de renverser le Gouvernement. Une seule motion de censure a abouti. Elle a entraîné, en 1962, la chute du Gouvernement Pompidou.

3. Enfin, conformément, à l'alinéa 3 de l'article 49. le Gouvernement peut engager sa responsabilité sur un texte. La suite dépend, comme on l'a vu plus haut, du dépôt ou non d'une motion de censure. En cas de dépôt, le fait de signer la motion de censure, sur la base de l'article 49, alinéa 3. n'est pas soumis à la règle selon laquelle un parlementaire ne peut signer qu'une motion de censure par session. Le dépôt d'une motion de censure en réponse à l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte est donc toujours possible pour un parlementaire. Les conditions de voie de la censure sont identiques à celles qui s'appliquent dans le contexte de l'article 49, alinéa 2.

Le texte, sur lequel la responsabilité gouvernementale est engagée, est adopté dès lors qu'aucune motion de censure n'est soit déposée, soit adoptée.

Aucun Gouvernement n'a jusqu'à présent été renversé sur la base d'une motion de censure votée dans les conditions de l'article 49, alinéa 3.

C. — Les conséquences de la mise en œuvre de la responsabilité gouvernementale.

L'article 50 de la Constitution impose au Gouvernement qui a fait l'objet d'un vote de censure ou dont le programme ou une déclaration de politique générale n'ont pas été approuvés par l'Assemblée nationale, de remettre au Président de la République sa démission.

Le Gouvernement démissionnaire continuera, dans l'attente de la nomination d'un autre Gouvernement, à expédier les affaires courantes.

Dans la logique de la Cinquième République, la survenance d'une crise ministérielle peut inciter le Président de la République a user de son droit de dissolution afin de faire trancher par les électeurs le conflit entre le Gouvernement et l'Assemblée. C'est ce qui s'est passé lors de la seule crise ministérielle du régime, en 1962. La possibilité du recours à la dissolution vient donc tempérer les risques de crise provoquées par la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.