1. Le contrôle du respect du domaine réglementaire par le législateur est assuré par le Conseil constitutionnel à différents niveaux.

— Au moment du dépôt d'une proposition de loi ou d'amendement parlementaire, le Gouvernement peut soulever l'irrecevabilité pour non-respect de l'article 34 (article 41). Si le Président de l'assemblée devant laquelle l'irrecevabilité est soulevée marque son accord avec le Gouvernement, la proposition ou l'amendement est déclarée irrecevable. En cas de désaccord, le Conseil constitutionnel statue dans les huit jours. Dans la mesure où seul le Gouvernement peut soulever l'irrecevabilité, il peut également fermer les yeux sur celle-ci. La barrière de l'article 34 peut donc être franchie avec l'accord du législateur. De plus, s'il s'agit d'un projet de loi, le Gouvernement peut librement prendre l'initiative de faire légiférer le Parlement hors du domaine de l'article 34. L'emploi de l'irrecevabilité a été rarissime et le recours à cette procédure semble être tombé en désuétude.

— L'article 37, alinéa 2, permet au Gouvernement de demander au Conseil constitutionnel de déclarer qu'une disposition contenue dans une loi est de nature réglementaire. Si la réponse du Conseil constitutionnel est positive, le Gouvernement pourra modifier cette disposition par décret. Cette procédure de récupération de la compétence réglementaire a été, elle aussi, peu utilisée.

2. Le contrôle du respect du domaine législatif par le Gouvernement est assuré par le Conseil d'État qui. saisi dans les conditions du droit commun, peut annuler un acte réglementaire qui porterait sur une matière relevant du législateur.

§ 2. — La procédure législative ordinaire.

La procédure législative est surtout marquée par les prérogatives importantes accordées au Gouvernement pour lui permettre d'obtenir l'examen et le voie de ses projets de loi.

A. — La phase préparatoire.

1. L'initiative des lois appartient aux membres du Parlement (propositions) et au Premier Ministre (projets). Le projet doit être délibéré en Conseil des ministres et soumis à l'avis du Conseil d'État. Il peut cependant arriver que, pour éviter ces obstacles et raccourcir les délais, le Gouvernement fasse déposer par des parlementaires amis une proposition de loi. Les initiatives parlementaires aboutissent rarement et moins de 10 % des lois sont d'origine parlementaire.

Les membres du Parlement et le Premier Ministre ont également le droit de déposer des amendements.

L'initiative parlementaire est limitée de deux manières :

— Elle doit se situer dans le domaine de la loi à peine d'irrecevabilité (article 4l, cf. supra).

— Elle ne doit entraîner ni augmentation des charges publiques, ni diminution des ressources (article 40). L'irrecevabilité de l'article +0 est absolue. La procédure d'examen de cette irrecevabilité est réglée par chaque assemblée. Le Conseil constitutionnel saisi après l'adoption du texte peut déclarer celui-ci inconstitutionnel dès lors que l'irrecevabilité a été invoquée et repoussée à tort au cours des débats (décision du 20 juillet 1977). Dans la pratique, cette irrecevabilité joue davantage à l'égard des amendements que des propositions de lois, ne serait-ce que parce que la quasi-totalité des propositions de lois débattues sont celles qui bénéficient du soutien du Gouvernement.

2. Après dépôt devant l'une des assemblées, le texte est renvoyé en commission. A défaut de la constitution d'une commission spéciale, il sera examiné par l'une des commissions permanentes. La commission ne peut modifier le texte des projets de loi, mais proposer seulement des amendements qui seront examinés en séance (article 42). Cette disposition évite au Gouvernement d'avoir à poser la question de confiance dès l'ouverture du débat afin que l'on discute de son texte et non du texte de la commission. Par contre, les commissions jouissent d'une entière liberté à l'égard des propositions de lois.

3. L'inscription à l'ordre du jour marque la fin de la première phase. L'article 48, alinéa l", permet au Gouvernement de faire inscrire à l'ordre du jour en priorité les projets et les propositions qu'il soutient. Cette arme empêche le Parlement de discuter d'autres textes contre la volonté du Gouvernement dans la mesure où l'ordre du jour prioritaire est généralement si chargé, ou peut l'être si le besoin s'en fait sentir, qu'il ne laisse plus de temps disponible au Parlement pour d'autres travaux.

L'inscription prioritaire à l'ordre du jour évite que certains projets ne soient enterrés en commission et que le Gouvernement ne se trouve dans l'obligation d'engager sa responsabilité pour les faire venir en discussion.

La révision constitutionnelle de 1995, en réservant une séance par mois à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée, ouvre une brèche dans la maîtrise gouvernementale de l'ordre du jour. Cependant, la portée de la réforme est limitée tant que le gouvernement dispose de la majorité parlementaire. Il ne faut d'ailleurs pas méconnaître le fait que certaines initiatives parlementaires trouvent leur origine au sein du Gouvernement.

B. — La discussion.

L'inscription à l'ordre du jour permet la discussion en séance plénière. La discussion générale est suivie d'un vote article par article. Le Parlement peut s'il le désire organiser un vote sans débat sur des textes dont il estime qu'ils ne méritent pas un débat public. Le Gouvernement dispose du droit de déclarer l'urgence pour accélérer les travaux.

L'assemblée saisie a la faculté de voter la question préalable auquel cas le texte n'est pas examiné. L'exception d'irrecevabilité fondée sur l'incons-titutionnalité du texte peut également être invoquée.

1. Proposés par le Gouvernement ou les parlementaires, le principal problème posé par les amendements est celui de leur dépôt massif qui constitue un instrument efficace d'obstruction parlementaire. Aussi le droit d'amendement est-il limité.

Les amendements sont soumis aux limitations des articles 40 et 41 (cf. supra}. Le Gouvernement peut également s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a été soumis antérieurement en commission. Cette disposition permet d'éviter le vote d'amendements de dernière minute qui défigureraient le texte gouvernemental.

L'amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec le texte à l'examen (Conseil constitutionnel. 13 décembre 1985 et 23 janvier 1987). Fréquemment la rédaction des amendements est discutée par le Gouvernement et leur auteur avant le dépôt et certains amendements parlementaires sont, en fait. d'origine gouvernementale.

2. La procédure du vote bloqué permet au Gouvernement de demander à l'assemblée de se prononcer par un vote unique sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Cette procédure peut être utilisée pour mettre fin à l'obstruction, mais elle a un effet limité, car elle ne suspend pas le débat. Elle a pour finalité essentielle de rappeler à l'unité une majorité qui serait tentée de modifier le texte gouvernemental en adoptant des amendements que le Gouvernement n 'accepte pas. Comme le notait le Conseil constitutionnel. elle constitue un substitut de la question de confiance sans obligation pour le Gouvernement d'engager sa responsabilité (décision du 15 janvier 1960).

3. Il peut cependant arriver que le Gouvernement soit amené à engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale pour obtenir l'adoption du texte.

L'article 49. alinéa 3, de la Constitution permet au Gouvernement d'engager sa responsabilité sur un texte devant l'Assemblée nationale. Le texte est alors adopté dès lors qu'une motion de censure n'est pas déposée dans les 48 heures. En cas de dépôt et d'adoption d'une motion de censure à la majorité absolue, le Gouvernement doit donner sa démission. Si la motion de censure ne recueille pas la majorité absolue des voix, le texte est adopté.

L'article 49 alinéa 3 permet ainsi de déplacer l'objet du débat qui ne porte plus sur un texte mais sur la confiance. Le son du texte est alors lié à celui du Gouvernement. II est dès lors adopté lorsque la majorité absolue n'est pas reunie pour prononcer la censure.

Dans la mesure où l'utilisation de l'article 49, alinéa 3, doit être autorisée par le Gouvernement, son ombre pèse sur le débat parlementaire. Cette arme absolue peut être utilisée à des fins diverses : légiférer alors que l'on ne dispose que d'une majorité relative, mais que l'opposition n'est pas unie contre le Gouvernement (cas du Gouvernement Rocard), surmonter les divisions de sa majorité (cas du Gouvernement Barre notamment), mettre fin à l'obstruction.