Section 2. — l'organisation des assemblées

Traditionnellement, en dehors du régime des sessions, l'organisation des assemblées relevait entièrement de leur compétence. Sous la Cinquième République, la Constitution prévoit certaines règles et, surtout, soumet au contrôle du Conseil constitutionnel, les règlements des assemblées.

§ 1. — Le règlement.

Le règlement de chaque assemblée est la charte qui régit son organisation et ses travaux. Il est adopté librement par les assemblées dans le respect de la Constitution. Cette liberté est la marque de l'autonomie de l'assemblée par rapport au Gouvernement.

Cependant, sous les Républiques précédentes, l'autonomie des assemblées avait été utilisée pour instaurer des règles qui n'étaient pas conformes à la Constitution. comme celles qui avaient permis, sous la Quatrième République, le retour à la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale par la voie de l'interpellation au Conseil de la République.

Dorénavant, cette pratique est rendue impossible puisque les règlements des assemblées sont obligatoirement soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution (article 6l, §1). A de nombreuses reprises, le Conseil a d'ailleurs constaté la non-conformité de dispositions des règlements des assemblées non seulement avec la Constitution, mais aussi avec les lois organiques.

§ 2. — Les organes des assemblées.

La gestion des assemblées et la direction de leurs travaux est assurée par des organes propres à celles-ci (Président, bureau, conférence des présidents). Les commissions parlementaires et les groupes politiques constituent les formations de travail des assemblées.

A. — Les organes de direction.

1. — Les présidents sont élus par les assemblées, le Président de l'Assemblée nationale pour la durée de la législature et le Président du Sénat après chaque renouvellement partiel. Ils conduisent les travaux parlemen (aires. Ils disposent de certains pouvoirs propres : consultation en cas de dissolution ou de recours à l'article 16, nomination de trois membres du Conseil constitutionnel et saisine de celui-ci. En outre le Président du Sénat assure l'intérim de la présidence de la République.

2. — Le bureau est composé du président, des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires. Les vice-présidents suppléent le Président dans la présidence des séances. Les questeurs sont chargés de l'administration de l'assemblée et les secrétaires de la surveillance de la rédaction des procès-verbaux et du déroulement des scrutins.

Le bureau est élu à la proportionnelle des groupes politiques. Il préside aux délibérations de l'assemblée et est chargé de l'organisation et de la direction des services de celle-ci. Il exerce des fonctions spécifiques telles que la vérification des incompatibilités ou de la recevabilité des propositions ou amendements.

3. — La conférence des présidents comprend outre le président et les vice-présidents, les présidents des commissions et les présidents des groupes. Elle est chargée notamment de faire des propositions d'ordre du jour (cf. infra).

B. — Les formations internes.

1. — Les commissions parlementaires sont les organes de travail des assemblées.

— Les commissions permanentes sont chargées de l'examen des projets et propositions de loi. Les constituants se sont méfiés des commissions permanentes qui, sous les Troisième et Quatrième Républiques, se comportaient comme de petites assemblées contrôlant en permanence l'activité des ministres. Le nombre de commissions permanentes ne peut excéder six dans chaque assemblée ce qui a comme conséquence de donner naissance à des commissions à fort effectif et large champ de compétences. Chaque parlementaire ne peut siéger que dans une seule commission. La répartition des parlementaires entre les commissions est effectuée à la proportionnelle des groupes. Les Commissions ne siègent en public que lorsqu'elles procèdent à des auditions.

— Les commissions spéciales sont constituées pour examiner un projet ou une proposition spécifique. La Constitution fait de la commission spéciale, la règle et de la commission permanente, l'exception. Mais, dans la pratique, le recours à une commission spéciale est rare.

— Les commissions d'enquête sont créées par l'Assemblée nationale ou le Sénat « en vue de recueillir des éléments d'information, soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales ». Elles sont composées au scrutin majoritaire. Elles doivent rendre leur rapport dans un délai de six mois et ne peuvent faire porter leur examen sur des faits ayant donné lieu à enquête judiciaire aussi longtemps que les poursuites sont en cours. Elles peuvent convoquer toute personne dont elles jugent la comparution utile, le refus de comparaître et le faux témoignage étant pénalement sanctionnés. Les auditions et le rapport sont publics sauf s'il en est décidé autrement.

Le projet de révision constitutionnelle déposé par le Président Mitterrand envisageait notamment de faciliter la constitution des commissions d'enquête en permettant à une minorité de membres d une assemblée d'obtenir la création d'une commission d'enquête.

Compte tenu de la limitation du nombre de Commissions permanentes. ont été créées plusieurs délégations parlementaires. La plus importante est la délégation aux communautés européennes, qui. dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, étudie, dans chaque assemblée, les propositions d'actes communautaires.

2. — Les groupes politiques.

Les groupes politiques rassemblent les élus par affinités politiques. La constitution des groupes est libre moyennant le dépôt d'une déclaration sur le bureau de l'assemblée. Pour constituer un groupe, le nombre minimum de parlementaires requis est de 14 au Sénat et de 20 à l'Assemblée nationale. Nul n'est obligé de faire partie d'un groupe. Il est possible à un élu qui ne désire pas faire partie d'un groupe de s'apparenter administrativement à celui-ci.

Les groupes jouent un rôle essentiel dans les travaux parlementaires dont ils assurent l'animation politique. Ils assistent leurs membres dans la préparation des débats et déterminent la position qu'ils adopteront sur les textes à l'examen. Par leurs attributions dans la composition des commissions, la fixation de l'ordre du jour. la répartition du temps de parole et par la possibilité qui leur est donnée de provoquer certains incidents de procédure, ils contrôlent le déroulement des travaux.

De ce fait, il est très difficile à un parlementaire non inscrit; à un groupe d'exercer avec efficacité son mandat. Mais ;7 serait impossible à une assemblée de se passer de l'élément structurant que constituent les groupes, sauf à vouloir perdre toute efficacité.

§ 3. — Le régime des réunions.

Le régime des sessions parlementaires est fixé par l'article 28. alinéa 1. de la Constitution et celui des séances à l'article 33.

A. — Les sessions parlementaires.

La Cinquième République a mis fin à la tradition qui laissait aux assemblées une large maîtrise sur la durée des sessions parlementaires, ce qui permettait. en fait. au Parlement de siéger en permanence. En limitant la durée des sessions, la Constitution met le Gouvernement à l'abri du contrôle parlementaire pendant une partie de l'année. Les deux assemblées siègent simultanément.

1. Avant 1995, le Parlement se réunissait en session ordinaire deux fois par an. La session d'automne qui ne pouvait excéder 80 jours, s'ouvrait le 2 octobre tandis que la session de printemps qui ne pouvait excéder 90 jours, s'ouvrait le 2 avril.

Cette limitation de la durée des sessions aboutissait à une surcharge de l'ordre du jour. Aussi, à la suggestion du Comité consultatif présidé par le Doyen Vedel. le projet de révision constitutionnelle déposé par le Président de la République, restituait une certaine marge de liberté au Parlement en prévoyant que : « le Parlement se réunit de plein droit en session ordinaire du premier mardi d'octobre au dernier vendredi de juin pour cent cinquante jours de séance au plus... ». Le texte de révision constitutionnelle adopté en 1995 dispose que « le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de Juin ». Pendant cette période, le nombre de jours de séance ne peut excéder cent vingt. Il appartient à chaque assemblée de fixer les semaines de séance ainsi que les jours et les horaires des séances. Les jours de séance supplémentaire peuvent être décidés par l'Assemblée à la majorité des membres ou par le Premier Ministre après consultation de l'Assemblée concernée.

2. Des sessions extraordinaires peuvent être convoquées par le Président de la République à la demande du Premier Ministre ou de la majorité des membres composant l'Assemblée nationale sur un ordre du jour déterminé. Les contraintes qui pèsent sur les sessions ordinaires conduisaient à un recours de plus en plus fréquent aux sessions extraordinaires avant 1995. Par contre, depuis la révision de 1995, la situation semble s'être stabilisée.

3. Le Parlement est réuni en session de plein droit dans certaines circonstances prévues par la Constitution. Il en va ainsi après des élections consécutives à une dissolution (article 12. al. 3) et pendant la durée d'application de l'article 16.

B. — Les séances.

La Constitution laisse les assemblées libres de fixer le régime de leurs séances. Elle prévoit simplement que les séances sont publiques et qu'une séance par semaine au moins est consacrée aux questions.

1. Les assemblées ont perdu la maîtrise de l'ordre du jour des séances.

L'article 48 de la Constitution prévoit que l'ordre du jour comporte par priorité. et dans l'ordre fixé par le Gouvernement, la discussion des projets de lois déposés par le Gouvernement et des propositions de lois acceptées par lui. Les assemblées ne conservent la maîtrise de leur ordre de jour que dans la mesure où cet ordre du jour prioritaire est épuisé.

Cette situation permet au Gouvernement de contrôler les travaux parlementaires et d'être assure que ses projets viendront en discussion en temps utile.

Le projet de révision constitutionnelle déposé par le Président Mitterrand en 1993 prévoyait de restituer une certaine liberté au Parlement en laissant aux assemblées la maîtrise de leur ordre du jour une séance par semaine. La révision de 1995 dispose qu'une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée, ce qui restitue au Parlement une certaine marge de liberté et pourrait permettre l'examen de certaines propositions parlementaires. On doit cependant constater que les effets de cette réforme ont été très limités quant à l'accroissement du nombre de lois d'origine parlementaire.

2. La Constitution impose le vote personnel des parlementaires. Malgré cène règle, on a vu se maintenir la pratique selon laquelle les parlementaires laissent à des collègues la clé qui permet d'actionner le système de vote électronique, ce qui permet à des lois d'être votées par des majorités squelettiques tout en donnant l'impression que l'ensemble des parlementaires a participé au scrutin. Le Conseil constitutionnel s'est refusé ù sanctionner cette pratique dans sa décision du 23 janvier 1987. Lorsque M. Seeuin était Président de l'Assemblée Nationale, il avait imposé, suivant en cela une idée de M. Fabius, que les dispositions de la Constitution sur le vote personnel (article 27, § 2) soient strictement appliquées lors des scrutins publics.

Le vote a lieu en général à main levée et. en cas de doute, par assis et levé. Lorsqu'un vote public est exigé, il a lieu au scrutin électronique sauf lorsqu'un vote public à la tribune est requis.

Section 3. — La fonction législative

Si. selon l'article 34, le Parlement vote la loi. la manière dont il exerce cette fonction a été profondément transformée par la Constitution de 1958.

En effet, en délimitant dans l'article 34, le domaine dans lequel intervient le législateur, la Constitution a réduit le champ d'intervention du Parlement. De plus. l'article 37 reconnaît l'existence d'un pouvoir réglementaire autonome au profit du Gouvernement.

En outre, les modifications introduites dans le déroulement de la procédure législative ont pour effet de permettre au Gouvernement de préserver l'intégrité de ses projets et de les soumettre sans modification au vote final de l'Assemblée nationale. Alors que, sous la Quatrième République, le Gouvernement pouvait être conduit à poser la question de confiance à chaque étape de la procédure. le Gouvernement peut actuellement n'utiliser ce droit qu'au stade final et faire franchir au projet, sans grandes difficultés, toutes les étapes antérieures de la procédure. A la limite, un Gouvernement minoritaire a la faculté de faire adopter sans modifications ses projets tant qu'une majorité absolue ne se forme pas contre lui.

§ 1. — Le domaine de la loi.

Jusqu'en 1958. la loi se définissait comme l'acte voté par le législateur. La Constitution de 1958 paraît ajouter un critère matériel dans la mesure où elle définit les matières soumises à intervention du législateur.

A. — La définition du domaine de la loi.

L'article 34 de la Constitution énumère limitativement les domaines d'intervention du législateur. L'article 37 précise que les matières qui ne relèvent pas de l'article 34, sont soumises au pouvoir réglementaire. En apparence. la compétence du législateur est l'exception et celle du pouvoir réglementaire, la règle.

La loi fixe les règles en matière de libertés publiques, d'état des personnes. de droit pénal, de finances publiques, d'élection, de création de catégories d'établissements publics, de fonction publique, de nationalisations et dénationalisations. Elle détermine les principes fondamentaux en matière de défense, de collectivités locales, d'enseignement, de propriété, de droit du travail et de droit social. Cène liste peut être précisée et complétée par une loi organique.

La Constitution semble établir une distinction entre les domaines dans lesquels la loi fixe les règles et ceux où elle détermine les principes fondamentaux. Mais le Conseil constitutionnel a considérablement assoupli la distinction entre les deux titres de compétence (décision du 27 novembre 1959).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel est d'ailleurs allée plus loin en définissant le domaine de la loi non seulement par référence à l'article 34, mais aussi par référence à la Déclaration de 1789 ou à d'autres articles de la Constitution enlevant ainsi beaucoup de sa portée à l'innovation de 1958.

Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 30 juillet 1982 qu'une loi contenant des dispositions relevant du domaine réglementaire n'était pas inconstitutionnelle de ce fait. Dès lors qu'une majorité parlementaire adopte un texte selon la procédure législative, celui-ci est une loi nonobstant le domaine sur lequel il porte et il n'est pas possible par la voie de l'article 61 de le faire déclarer inconstitutionnel au motif qu'il empiéterait sur le domaine du pouvoir réglementaire.

Dans ces conditions, il ne reste plus grand chose de la volonté de donner une définition matérielle de la loi.

B. — Le contrôle du respect de la délimitation.