Уголовно-исполнительное право России.
.pdfГлава 26. Направления и проблемы реализации |
673 |
Таким образом, Конституция, а вслед за ней Федеральный закон от 16 июня 1995 г. разделяют "международные договоры" и "общепризнанные принципы и нормы международного права". Под международным договором Закон от 16 июня 1995 г. понимает "международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме... независимо от его конкретного наименования" (ст. 2).
В1994 г. Государственная Дума подтвердила готовность России стать полноправным членом Совета Европы, заявила о намерении и далее совершенствовать российское законодательство в области прав человека в духе Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания1.
Вотличие от упомянутых выше международных пактов и конвенций, специализированные международные документы об обращении с осужденными (Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, Пекинские правила, Токийские правила, Европейские тюремные правила и т. п.) представляют собой не международные соглашения, а акты международных правительственных организаций. Они не нуждаются в ратификации, не обладают столь обязательной юридической силой и тем более "самоисполнимостью".
Вкакой мере их можно отнести к разряду общепризнанных принципов и норм! В теории международного права справедливо отмечается, что без явно выраженного или молчаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства. В международно-правовой практике ссылки на резолюции международных организаций, включая резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, не рассматриваются как достаточные для обоснования признания мировым сообществом и голосующими за резолюцию государствами той или иной нормы как юридически обязательной. Резолюции-рекомендации международных организаций едва ли могут быть самоисполняющимися. Программный, направленный на будущее, неконкретный или "мягкий" характер принимаемых международных обязательств, а также отсылка к национальному законодательству как способу осуществления исключает самоисполнимость содержащихся в документе норм.
1 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 июня 1994 г.
674 Раздел V. Международные стандарты обращения с осужденными
Специализированные международные стандарты обращения с осужденными в целом носят рекомендательный характер, что отражено в их содержании. Так, например, в Европейских тюремных правилах указано, что "Комитет министров в соответствии со статьей 15 — в статусе Европейского Совета... рекомендует, чтобы правительства государств-членов руководствовались в их внутреннем законодательстве и в практике принципами, изложенными в тексте Европейских тюремных правил, прилагаемых к настоящим рекомендациям с целью их постепенного внедрения, обращая при этом особое внимание на цели, выдвинутые в преамбуле и в положениях основных принципов, изложенных в части I". Рекомендательный характер Европейских тюремных правил отмечен и в Докладе Парламентской Ассамблеи Совета Европы о заявке России на вступление в Совет Европы'.
Вместе с тем юридическое значение специализированных международных стандартов не следует недооценивать. Хотя они и не имеют обязательного законного статуса в международном праве, они широко признаны международным сообществом в качестве правил, отражающих фактически существующее положение
внаиболее прогрессивных системах обращения с осужденными. Как
врезолюциях ООН, так и в резолюциях Европейского Совета предусмотрен контроль за реализацией международных стандартов с тем, чтобы сохранить в международном масштабе их высокий моральный политический статус.
Общее признание рекомендательных международных стандартов не означает, что каждое из предусмотренных ими правил обладает обязательной юридической силой. Как показано выше, сами акты исключают такую интерпретацию. Однако некоторые положения специализированных международных стандартов обращения с осужденными воспроизводят нормы других, юридически обязательных и ратифицированных международно-правовых актов (например, Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции МОТ 1930 г. о принудительном или обязательном труде, Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.). Тем самым юриди-
1 См.: Доклад о заявке России на вступление в Совет Европы. Заключение по докладу о заявке России на вступление в Совет Европы. Пер. с англ. Страсбург, 1996.
Глава 26. Направления и проблемы реализации |
675 |
ческая значимость соответствующих конкретных положений существенно возрастает. Это прежде всего относится к основным принципам, являющимся основополагающими для функционирования уголовно-исполнительной системы на началах гуманизма, законности, морали, справедливости и уважения человеческого достоинства'. Так, в Комментарии к Европейским тюремным правилам подчеркивается, что назначение принципов "состоит в том, чтобы придать всем остальным правилам силу доминирующих стандартов, которые приемлемы для любой тюремной администрации, принимающей Европейские тюремные правила, без каких-либо оговорок"; ни при каких обстоятельствах недопустим отход от упомянутых принципов или компромисс при их интерпретации.
Главным способом юридической реализации специализированных международных стандартов обращения с осужденными все же остается реформирование правовых основ исполнения и отбывания наказания, подкрепляемое необходимыми организационными и социально-экономическими мерами.
Сложившаяся в последние годы практика законотворчества и правоприменительной деятельности позволяет выделить несколько путей влияния международных стандартов на отечественное уголовно-исполнительное законодательство.
Обеспечение максимальной открытости правовых основ исполнения уголовных наказаний. Начало этому было положено Указом Президента РФ от 23 июня 1992 г. "О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека"2. Этим Указом было предписано, в частности, рассекретить законодательные акты, решения правительственных, партийных органов и ведомственные акты по вопросам организации и деятельности исправительно-трудовых учреждений, администрации мест поселения, режима отбывания различных видов наказаний, кроме нормативных и методических материалов, относящихся к опера- тивно-розыскной деятельности.
В ходе реализации данного Указа значительное число ведомственных нормативных актов в области исполнения наказания (и прежде всего — лишения свободы) утратило ограничительные грифы. В целях осуществления независимой юридической экспер-
1В этой связи в отечественной литературе разделяют нормы-принципы, обязательные для соблюдения всеми государствами, и нормы-рекомендации (Шмаров И. В. Указ. соч. С. 40).
2См.: Ведомости РФ. 1992. № 26. Ст. 1510.
676 Раздел V. Международные стандарты обращения с осужденными
тизы такого рода документов устанавливалось, что они должны проходить обязательную регистрацию в Министерстве юстиции1. В результате, например, Правила внутреннего распорядка ИТУ, имевшие ранее гриф "Для служебного пользования", в их новом варианте, утвержденном МВД 23 ноября 1992 г., такого грифа не имеют. Они зарегистрированы в Министерстве юстиции и доводятся до сведения всех осужденных, поступающих в исправительнотрудовые учреждения. Это касается также новых ведомственных нормативных актов о порядке оплаты труда осужденных, о порядке предоставления им краткосрочных выездов за пределы мест лишения свободы, об исчислении трудового стажа осужденных и т. д.
Современное российское уголовно-исполнительное законодательство в целом исходит из конституционного положения, что "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" (ст. 15 Конституции РФ). Нельзя, однако, сказать, что работа в этом направлении полностью завершена. Принятие нового УИК РФ, несомненно, потребует дополнительной независимой юридической экспертизы ведомственных актов МВД России в области исполнения наказания.
Юридическое определение соотношения международных стандартов и уголовно-исполнительного законодательства. Основы ис- правительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик 1969 г. и МТК РСФСР 1970 г. не содержали какого-либо упоминания о международных стандартах обращения с осужденными. Не было этого сделано и при последующих изменениях и дополнениях упомянутых законодательных актов. Показательна эволюция, происшедшая в этом направлении в процессе разработки нового уголовно-исполнительного законодательства.
Опубликованная в 1988 г. Доктринальная модель Основ уго- ловно-исполнительного законодательства Союза ССР и союзных республик также еще не упоминала о каких-либо международных нормах обращения с осужденными. В более поздних вариантах Основ, разработанных разными авторскими коллективами, указывалось, что уголовно-исполнительное законодательство Союза ССР
1 См.: Указ Президента РСФСР от 5 декабря 1991 г. "О Министерстве юстиции РСФСР" // Ведомости РФ. 1991. № 50. Ст. 1790; Указ Президента РФ от 21 января 1993 г. "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" // САПП. 1993. № 4. Ст. 301.
Глава 26. Направления и проблемы реализации |
677 |
подлежит приведению в соответствие с положениями международных договоров СССР, а уголовно-исполнительное законодательство союзных республик — в соответствие с положениями международных договоров СССР и союзных республик, либо учитывает ратифицированные ими международные договоры в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными. Эти нормы не имели самостоятельного значения и относились только к одному виду международных стандартов — ратифицированным международным договорам СССР и союзных республик. Аналогичное решение (хотя еще в более "мягком" варианте) предлагалось и в более поздних проектах Основ и Уголовно-исполнительного кодекса РСФСР, где указывалось, что уголовно-исполнительное законодательство РСФСР учитывает положения ратифицированных международных правовых актов в области исполнения наказаний и обращения с осужденными.
Врезультате длительной совместной работы представителей различных ведомств, организаций и авторских коллективов в новом варианте проекта Уголовно-исполнительного кодекса (1992 г.) появилась самостоятельная статья "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и международно-правовые акты", в которой говорилось: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает принципы международных актов, относящихся к исполнению наказаний и обращению
сосужденными.
Вслучае противоречия между уголовно-исполнительным законодательством и ратифицированными международными договорами уголовно-исполнительное законодательство должно быть приведено в соответствие с указанными международными договорами.
Уголовно-исполнительное законодательство и практика его применения не могут противоречить международным актам о защите от пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения с осужденными.
Рекомендации иных международных актов, относящихся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве при наличии необходимых экономических и социальных условий".
Данные положения проекта с незначительными редакционными уточнениями и легли в основу ст. 3 нового УИК РФ, регламентирующую указанную сферу отношений.
Влияние международных стандартов на определение задач и принципов уголовно-исполнительного законодательства. В 1991 г.
678 Раздел V. Международные стандарты обращения с осужденными
Советом Национальностей Верховного Совета РСФСР был впервые официально сформулирован социальный заказ на разработку нового Уголовно-исполнительного кодекса. В нем, в частности, указывалось, что "при разработке проекта Уголовно-исполнитель- ного кодекса РСФСР необходимо ориентироваться на приоритет общечеловеческих ценностей, обеспечение системы гарантий, исключающих унижение человеческого достоинства осужденных, а также на максимальное приведение порядка и условий отбывания наказания и обращения с осужденными к существующим международным стандартам. Основной задачей органов, исполняющих наказания, должно стать исправление осужденных в направлении их социальной реабилитации, что будет соответствовать п. 3 ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах". Тем самым международные стандарты обращения с осужденными стали одной из отправных точек определения как задач собственно кодификации, так и приоритетных целей нового Уголовно-испол- нительного кодекса.
Международно-правовые стандарты обращения с осужденными оказали несомненное влияние и на определение принципов нового уголовно-исполнительного законодательства.
Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик и ИТК РСФСР специально не формулировали принципов, хотя в теории исправительно-трудового права они выводились из содержания ряда конкретных законодательных норм (законность, участие общественности, гуманизм и т. п.).
Доктринальная модель Основ уголовно-исполнительного законодательства Союза ССР и союзных республик 1988 г. содержала отдельную статью, посвященную принципам уголовно-исполнитель- ного законодательства. К ним были отнесены законность, демократизм, равенство осужденных перед законом, справедливость, гуманизм, соединение наказаний с воспитательными мерами, дифференциация и индивидуализация мер воздействия на осужденных, участие в воспитательной работе с осужденными общественности и трудовых коллективов.
В проекте Основ уголовно-исполнительного законодательства 1990 г. принципам исполнения наказаний уделялось еще большее внимание. Каждому из них (законность, равенство осужденных перед законом, гуманизм, демократизм, справедливость, индивидуализация, соединение наказания с иными средствами исправления) была посвящена специальная статья проекта, хотя впоследствии в ходе работы над законопроектом все принципы были вновь сведены в одну статью.
Глава 26. Направления и проблемы реализации |
679 |
В октябре 1995 г. в Комитете по безопасности Государственной Думы состоялись парламентские слушания по проекту Уголовноисполнительного кодекса РФ. Их участники констатировали, что представленный проект в своей основе отвечает международным принципам и нормам обращения с осужденными, закрепленным в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными, Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, международных пактах о правах человека и других документах.
§2. Влияние международных стандартов обращения
сосужденными на содержание конкретных норм уголовно-исполнительного законодательства
Любая конкретная норма уголовно-исполнительного законодательства может рассматриваться под углом зрения ее большего или меньшего соответствия требованиям и рекомендациям международных стандартов. Наиболее серьезные практические шаги в этом направлении были сделаны Законом РФ от 12 июня 1992 г. о внесении изменений и дополнений в УК, УПК, ИТК РСФСР. Этим законом было внесено свыше сорока поправок в действующий ИТК РСФСР, которые в совокупности с принятыми впоследствии иными правовыми актами составили юридическую основу дальнейшей гуманизации отбывания лишения свободы и создали предпосылки для большей дифференциации условий исполнения наказания. В дальнейшем правотворчество в этой области было весьма интенсивным.
Законодательные изменения существенно приблизили правовые условия отбывания лишения свободы к международным стандартам. В некоторых конкретных положениях российское исправи- тельно-трудовое (уголовно-исполнительное) законодательство пошло дальше международных норм обращения с заключенными. Так, ст. 35 ИТК РСФСР (в редакции Закона РФ от 12 июня 1992 г.) запретила применение к осужденным в ИТУ такого специального средства, как смирительная рубашка. Европейские тюремные правила такого средства не запрещают, а Минимальные стандартные правила ООН прямо допускают (ст. 33). УИК РФ не предусматривает применения к осужденным этого специфического спецсредства.
Еще в 1988 г. ведомственными нормативными актами была отменена пониженная норма питания для лиц, содержащихся в
680 Раздел V. Международные стандарты обращения с осужденными
штрафных, дисциплинарных изоляторах, помещениях камерного типа. В ИТК РСФСР это изменение внесено Законом от 12 июня 1992 г. Между тем ст. 32 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными допускает применение к осужденным взысканий, сопровождающихся сокращением питания. Важно лишь, чтобы возможность осужденного перенести такое взыскание была официально удостоверена врачом. УИК РФ к решению данного вопроса подошел дифференцированно. По пониженным нормам питание осуществляется лишь в отношении неработающих осужденных, содержащихся в штрафных изоляторах, помещениях камерного типа, единых помещениях камерного типа и одиночных камерах. Однако с учетом медицинских показателей питание этих лиц может осуществляться по обычным нормам.
В Кодексе имеется достаточно много норм, направленных на позитивное стимулирование поведения осужденных, на обеспечение законности, на улучшение бытового обеспечения осужденных, поддержание их здоровья, облегчение адаптации после освобождения.
Использование международных стандартов обращения с осужденными при толковании уголовно-исполнительного законодатель-
ства. Как основные принципы, так и конкретные положения международных стандартов обращения с осужденными могут быть использованы при толковании норм уголовно-исполнительного права
ипрактики их применения. В свете поставленной УИК РФ задачи охраны прав и законных интересов осужденных в будущем необходимость такого толкования несомненно вплотную встанет перед органами, исполняющими наказания, судебными инстанциями.
Для практики исполнения лишения свободы и иных аналогичных принудительных мер весьма характерным в этом смысле является пример, связанный с интерпретацией термина "пытка". На протяжении многих лет руководители, должностные лица и рядовые сотрудники уголовно-исполнительной системы считали неуместной и даже кощунственной саму постановку вопроса о возможности существования пыток в местах лишения свободы. Во многом
ипотому, что пытка в обыденном российском сознании обычно ассоциируется с изощренным преднамеренным применением жестокого физического страдания. Между тем, как отмечалось выше,
вмеждународно-правовых актах данное определение трактуется более широко. Когда же все "стороны" приняли эту терминологию, их позиции существенно сблизились. "Условия в наших следственных изоляторах, — признал бывший начальник ГУИН МВД РФ Ю. И. Калинин в интервью американской газете "Лос-Андже-
Глава 26. Направления и проблемы реализации |
|
681 |
лес Тайме" от 11 мая 1994 г., — по международным нормам можно квалифицировать как пытки. Это лишение сна, воздуха, пространства". В данном случае оценка начальника ГУИН полностью совпала с мнением международных экспертов и правозащитных организаций1.
Некоторые из специализированных международных стандартов обращения с осужденными получили юридическое признание региональных судов. Например, Европейский суд по правам человека использует Европейские тюремные правила при интерпретации ст. 13 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод. Национальные суды ряда европейских стран применяют Европейские тюремные правила аналогичным образом. Вполне возможно, что по такому пути пойдут и российские судебные органы, если они будут рассматривать обращения осужденных в связи с нарушениями их прав и свобод в процессе исполнения уголовных наказаний.
Известно, что принципиальная возможность таких обращений предусмотрена ст. 46 Конституции РФ и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Так, осужденные имеют право обжаловать в суд решение комиссии исправительного учреждения о переводе их на строгие условия отбывания наказания. Часть 4 ст. 12 УИК РФ предусматривает право осужденных обращаться с жалобами в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты осужденных.
До принятия Конституции 1993 г., в сущности, не было практики непосредственного применения норм международного права судами общей юрисдикции. Теперь впервые в истории нашего государства в Основной закон включено положение, объявляющее общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы. Учитывая это, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" приведен примерный перечень актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, и даны разъяснения, касающиеся применения судами международных договоров Российской Федерации2. Кроме того, в названном поста-
' См.: Белая книга России. Международное общество прав человека. Франк- фурт-на-Майне, 1994. С. 129—131.
2 См.: ВВС РФ. 1996. № 1. С. 4.
682 Раздел V. Международные стандарты обращения с осужденными
новлении приведен примерный перечень актов, которые подлежат оценке судом с точки зрения соответствия закону. К ним, в частности, относятся приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т. д. В случае применения вместо закона не соответствующего ему акта государственного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание соответствующего органа или должностного лица на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. Таким образом, международные стандарты обращения с осужденными в принципе косвенно могут использоваться и в юридической оценке судами законности ведомственных нормативных актов в области исполнения наказания.
§3. Проблемы реализации международных стандартов обращения с осужденными
вуголовно-исполнительной системе России
Очевидно, что прогрессивное изменение уголовно-исполни- тельного законодательства необходимо, но еще недостаточно для последовательной реализации международно-правовых стандартов обращения с осужденными. Отсутствие или недостатки ресурсного обеспечения, кропотливой организационной и воспитательной работы способны превратить упомянутые международные стандарты в простую декларацию, девальвировать сами законодательные нормы.
При вступлении России в Совет Европы вопросам практической реализации международных стандартов обращения с осужденными в ее уголовно-исполнительной системе уделялось самое серьезное внимание. В Заключении по докладу о заявке России на вступление в Совет Европы высказано пожелание, что в Российской Федерации "в соответствии со стандартами, установленными Рекомендацией Совета Европы А (87)3, будут улучшены условия содержания заключенных..."1.
Конечно, неправильно считать, что российская уголовно-ис- полнительная система ни по каким параметрам не отвечает международным стандартам. К тому же едва ли какая-нибудь страна сможет провозгласить полное фактическое соответствие тем тре-
1 См.: Доклад о заявке России на вступление в Совет Европы. Заключение по докладу о заявке России на вступление в Совет Европы. С. 4.