Уголовно-исполнительное право России

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 573

наказаний, явилась гласность, открытость системы. Дело не только в том, что были в основном сняты весьма жесткие ограничительные грифы на документы и материалы, освещающие деятельность уголовно-исполнительной системы: свои секреты все равно остаются, например, касающиеся материалов оперативно-розыск- ной деятельности. Места лишения свободы стали открыты для широкой публики: представителей средств массовой информации, различных конфессий, правозащитных организаций и общественных формирований.

Деятельность уголовно-исполнительной системы в печати, на телевидении и радио освещается достаточно широко и регулярно. Следует особо подчеркнуть, что в отличие от яростных и нередко необъективных нападок конца 80-х — начала 90-х гг., способных лишь деморализовать систему и работающих в ней людей, в последнее время это освещение стало более взвешенным и конструктивным, выявляющим не только недостатки и безобразия, но и сложности, проблемы этой сферы деятельности.

Как видим, условия функционирования уголовно-исполнитель- ной системы в 1991—1996 гг. существенно отличаются от условий всех предыдущих периодов существования системы. Это, несомненно, не могло не отразиться на характере и содержании уго- ловно-исполнительного законодательства данного периода, к рассмотрению которого мы перейдем в следующей главе.

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства суверенной России

в1991—1996 гг.

§1. Общая характеристика изменений и дополнений действующего исправительно-трудового законодательства

Нормотворческая деятельность, касающаяся реорганизации уголовно-исполнительной системы, условий ее функционирования и обращения с осужденными, была весьма активной: за это время было принято свыше 40 различных нормативных актов (законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ). Это был, пожалуй, самый насыщенный по уровню нормотворческой деятельности период, что обусловливалось потребностями гуманизации и приведения порядка и условий содержания осужденных в соответ-

574 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—199G гг.)

ствие с требованиями международных стандартов, перехода к рыночным отношениям и стабилизации уголовно-исполнительной системы.

Первыми в ряду нормативных актов, направленных на реорганизацию уголовно-исполнительной системы, были указы Президента РФ. Следует отметить указы от 30 ноября 1991 г. "Об изменениях в системе оплаты труда осужденных и лиц, содержащихся в лечебно-трудовых профилакториях МВД РСФСР" и от 12 октября 1992 г. "О приватизации в органах внутренних дел Российской Федерации". Первым Указом были отменены 50-процентные удержания из заработка осужденных в доход государства и устанавливались лишь удержания по фактической стоимости питания и вещевого имущества, предоставленного осужденным. Эта норма коренным образом изменила стимулирование труда осужденных, существенно улучшив их отношение к труду. Вторым Указом предусмотрена норма, запрещающая приватизацию предприятий, учреждений и организаций органов внутренних дел независимо от источниковфинансирования.

В последующие годы Президент России также издал ряд указов, касающихся функционирования уголовно-исполнительной системы. Так, 22 апреля 1994 г. Указом Президента "О сокращении численности внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" функции охраны учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и их объектов от внутренних войск МВД России переданы учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы. Несколько раньше, как уже отмечалось, из войск были переданы уголовно-исполнительной системе функции надзора за осужденными. Указом Президента от 29 сентября 1995 г. "О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" предприятия учреждений, исполняющих наказания, были преобразованы в государственные унитарные предприятия (федеральные казенные предприятия).

Наиболее существенные изменения в нормативной базе функционирования уголовно-исполнительной системы произошли с принятием Закона РФ от 12 июня 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР". Закон прежде всего привел российское исправительно-трудовое законодательство в соответствие с международными нормами права. Он был направлен на повышение эффективности исполнения уголов-

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 575

ного наказания, соблюдение прав человека. Впервые осужденным была гарантирована свобода совести и вероисповедания, разрешено посещать места лишения свободы служителям культа разных конфессий для отправления религиозных обрядов.

Закон обязывал администрацию исправительных учреждений обеспечить разъяснение осужденным их прав и обязанностей, условий труда и отдыха, предоставление возможности знакомиться с различными правовыми актами. Закон ввел специальные нормы, относящиеся к персоналу учреждений и органов, исполняющих наказание и осуществляющих контроль за условно осужденными и условно освобожденными: ст. 116 ИТК РСФСР — требования, предъявляемые к персоналу; ст. 117 — ответственность сотрудников исправительно-трудовых учреждений; ст. 118 — правовое положение персонала; ст. 119 — социальная защищенность персонала. В этих нормах, в частности, закреплялось такое положение, как несовместимость с работой в органах, исполняющих наказания, жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство действий, а также непринятие надлежащих мер по отношению к таким действиям.

По данному Закону все работающие осужденные получали право на отпуск, время их работы в период отбывания наказания в виде лишения свободы стало засчитываться в общий трудовой стаж. Были также сняты ограничения на отправление осужденными писем и телеграмм, отменены такие меры взыскания, как лишение посылок и передач, а также свиданий. Данный Закон предоставил большие льготы осужденным женщинам. Некоторым из них, имеющим детей до трех лет, было предоставлено право проживания за пределами исправительного учреждения. Осужденным женщинам было разрешено носить собственную одежду гражданского образца.

Осужденным было предоставлено право заключать договоры о страховании, приобретать сертификаты и другие ценные бумаги, а также оплачивать из личных сбережений предоставляемые им дополнительные лечебно-профилактические услуги. Более подробно все эти положения будут рассмотрены в § 1 гл. 24 учебника.

Законом РФ от 17 декабря 1992 г. "О внесении изменений в статью 24 Уголовного кодекса РСФСР" было введено положение, согласно которому при замене в порядке помилования смертной казни лишением свободы оно могло быть назначено пожизненно; этим законом было положено начало функционирования учреждений, предназначенных для содержания лиц, отбывающих лишение свободы пожизненно.

576 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

Закон РФ от 18 февраля 1993 г. "О внесении изменений в Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР и Закон РСФСР "О милиции" отменил такие виды наказаний, как ссылка, высылка, условное осуждение (условное освобождение) с обязательным привлечением к труду.

Законом РФ от 18 февраля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР" усилена уголовная ответственность за совершение побегов из учреждений, исполняющих наказание, а действие нормы о захвате заложников распространено на территорию Российской Федерации (ст. 1261 УК РСФСР).

Существенные изменения в деятельность уголовно-исполни- тельной системы были внесены Законом РФ от 6 июля 1993 г. "О внесении изменений в Уголовный кодекс РСФСР и Исправи- тельно-трудовой кодекс РСФСР". Им были ликвидированы испра- вительно-трудовые колонии усиленного режима, а осужденные, в них содержащиеся, были переведены в колонии с более легким режимом — исправительно-трудовые колонии общего режима. Этот закон изменил и саму систему распределения осужденных по видам режима, взяв за основу не количество судимостей и тяжесть преступлений, а реальную общественную опасность конкретной личности.

Особенно значимым для развития уголовно-исполнительной системы в новых условиях функционирования был Закон РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"1.

Он состоит из 7 глав и 38 статей. В первой главе раскрываются принципы, задачи и правовые основы деятельности уголовноисполнительной системы; полномочия органов власти и управления на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Вторая глава посвящена организации уголовно-исполнительной системы и обеспечению ее деятельности. Здесь раскрывается организационная структура уголовно-исполнительной системы и учреждений, исполняющих наказания; определяются территориальные и централь-

1 В разработке этого Закона принимал непосредственное участие и автор данного раздела учебника. Справедливости ради и в качестве самокритики следует отметить юридическое несовершенство указанного правового акта. Он принимался в спешном порядке, важно было как можно быстрее урегулировать жизненно необходимые сферы деятельности уголовноисполнительной системы. Разработчики уже тогда понимали, что действие Закона будет иметь относительно временный характер.

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 577

ные органы управления уголовно-исполнительной системы и их компетенция; указываются источники финансирования системы и порядок предоставления ей льгот; определяется имущество уго- ловно-исполнительной системы и обеспечение безопасности ее объектов. В третьей главе рассматриваются основы организации деятельности учреждений, исполняющих наказания: права и обязанности учреждений, исполняющих наказания; виды производств и предприятий; порядок привлечения осужденных к труду и обучению; регламентируются особенности предпринимательской деятельности осужденных. В четвертой главе раскрываются права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы, определяется, кто может быть отнесен к работникам уголовно-испол- нительной системы и трудовым коллективам этой системы. В пятой главе рассматриваются сугубо специфические вопросы, связанные с общими правилами, требованиями и особенностями применения сотрудниками уголовно-исполнительной системы физической силы, спецсредств и оружия. Глава шестая посвящена правовой и социальной защите работников уголовно-исполнительной системы. И последняя, седьмая глава — контролю за деятельностью уголовно-исполнительной системы.

Столь подробное изложение структуры данного Закона связано с тем, что по своей природе и основным своим качественным характеристикам он носит комплексный характер. Поэтому отдельные его положения, раскрывающие особенности конкретных видов деятельности уголовно-исполнительной системы, будут рассмотрены ниже, при анализе таких ее направлений, как режим, труд, воспитательная работа и др.

Значение этого Закона заключается не только в том, что он определил уголовно-исполнительную систему, ее аппараты управления и место в системе органов государственной исполнительной власти, регламентировал основы деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Он впервые определил порядок финансирования уголовно-исполнительной системы, теперь оно осуществляется целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете. Также впервые осужденным было разрешено заниматься предпринимательской деятельностью путем создания товариществ с ограниченной ответственностью. Существенно были расширены гарантии личной безопасности сотрудников уголовно-исполнительной системы и членов их семей.

В связи с тем, что ст. 5 данного Закона содержит указание на возможность отнесения к уголовно-исполнительной системе след-

578 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

ственных изоляторов (а они структурно всегда входили и входят в аппарат ее управления), следует отметить также и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", который определил правовой статус подозреваемых и обвиняемых, гарантии обеспечения их нрав и обязанностей, регламентировал деятельность администрации следственных изоляторов. Впервые в законодательстве начальнику места содержания под стражей предоставлено право вынесения постановления об освобождении подозреваемого или обвиняемого, если истек установленный законом срок задержания или заключения под стражу.

Следует также упомянуть и Федеральный закон от 25 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на имущество предприятий", которым предприятия учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, освобождаются от уплаты налога на имущество предприятий. Этот Закон, как уже отмечалось, направлен на стабилизацию финансового положения предприятий уголовно-исполнитель- ной системы.

21 декабря 1996 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Исправительно-трудовой кодекс РСФСР в связи с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации". В связи с тем, что новый УК РФ вступал в действие с 1 января 1997 г., для его успешного применения необходимы были соответствующие изменения в сферах процессуальной и уголовно-исполнительной деятельности.

Что касается уголовно-исполнительной сферы, то данный Закон прежде всего привел в соответствие с УК РФ всю терминологию ИТК РСФСР, а также регламентировал исполнение таких видов новых наказаний, как обязательные работы, ограничение свободы и арест. В новой редакции были изложены ст. 5, 6, 8, 12, 13, 74 ИТК РСФСР, частичные изменения внесены в 95 статей. Кроме того, в ИТК РСФСР дополнительно был введен раздел П-А "Порядок и условия исполнения наказаний в виде ареста и ограничения свободы" и раздел III "Порядок и условия исполнения наказания в виде исправительных работ и обязательных работ" за счет включения в него обязательных работ. Кроме того, в Кодекс внесен самостоятельный раздел VII "Исполнение наказания в виде смертной казни". Всего в ИТК РСФСР было введено 26 совершенно новых статей. Все эти новеллы были взяты из проекта нового

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 579

Уголовно-исполнительного кодекса, истории подготовки и принятия которого посвящен следующий параграф главы учебника.

В рассматриваемый период был принят ряд постановлений Верховного Совета Российской Федерации, относящихся к реорганизации уголовно-исполнительной системы. Так, 21 января 1993 г. было принято постановление "О временных следственных изоляторах, расположенных на территории исправительно-трудовых колоний, для содержания осужденных, в отношении которых приговоры не вступили в законную силу". На основании постановления осужденные, в отношении которых приговоры не вступили в законную силу, из переполненных следственных изоляторов могли переводиться во временные следственные изоляторы, созданные на территории исправительно-трудовых колоний.

27 января 1993 г. Верховный Совет РФ принял постановление "Об особенностях управления предприятиями исправительно-тру- довых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации", согласно которому управление предприятиями ИТУ, распоряжение их имуществом, а также создание, реорганизацию и ликвидацию данных предприятий осуществляют МВД России и уполномоченные им территориальные органы управления уголовно-исполнительной системы в порядке, установленном Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ 26 апреля 1994 г. приняла постановление "О комиссии Государственной Думы по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы Министерства внутренних дел Российской Федерации". В соответствии с постановлением образована Комиссия по проверке случаев нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах, и принято Положение об этой Комиссии.

Конституционный Суд РФ также обращался к рассмотрению вопросов, относящихся к защите прав осужденных. Так, 23 июня 1995 г. им было рассмотрено дело о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросами Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан. В итоге нормы Жилищного кодекса РСФСР об утрате гражданином права на жилье при осуждении к наказанию в виде лишения свободы на срок свыше шести месяцев признаны

580 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

неконституционными. Это решение Конституционного Суда является важнейшей гарантией успешности адаптации человека к условиям свободы после его освобождения из мест лишения свободы; по крайней мере бездомными, как это было раньше, эти люди теперь не являются.

Другим важным постановлением Конституционного Суда является постановление от 16 октября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР". Приостановление выплаты трудовых пенсий согласно указанной норме Закона на время лишения пенсионера свободы по приговору суда признано противоречащим Конституции РФ.

Рассматривая законодательство по совершенствованию уго- ловно-исполнительной системы, организации ее функционирования и правового положения осужденных, мы специально не анализируем те или иные нормы Конституции РФ, а подразумеваем, что она выступает, во-первых, правовой основой уголовно-испол- нительного законодательства, и, во-вторых, ее нормы имеют прямое действие, в том числе и в отношении граждан, отбывающих те или иные уголовные наказания, если иное не указано в самой Конституции или ином законе конституционного характера.

Исключительно обширную правовую базу уголовно-исполни- тельной системы составляют постановления и распоряжения Правительства РФ. Как уже отмечалось, именно с помощью этих постановлений и решений осуществлялся переход предприятий уго- ловно-исполнительной системы к рыночным отношениям, стабилизировалось финансово-экономическое положение системы. Применительно к изменению правового положения осужденных выделим постановление Правительства РФ от 1 декабря 1992 г. "Об утверждении норм суточного довольствия осужденных к лишению свободы, а также лиц, находящихся в следственных изоляторах, ле- чебно-трудовых, воспитательно-трудовых и лечебно-воспитатель- ных профилакториях Министерства внутренних дел Российской Федерации". Постановлением определен порядок применения норм суточного довольствия и расчетных норм расхода денежных средств на питание различных категорий осужденных и лиц, находящихся в следственных изоляторах. Постановлением Правительства РФ от 20 сентября 1994 г. "Об обеспечении предметами первой необходимости и питанием осужденных к лишению свободы, не имеющих заработка, содержащихся в исправительно-трудовых и воспита- тельно-трудовых колониях Министерства внутренних дел России-

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 581

ской Федерации" впервые была введена норма обеспечения предметами первой необходимости осужденных к лишению свободы, не имеющих заработка. Дано также было поручение разработать новые нормы питания.

Ряд постановлений Правительства был посвящен вопросам социальной защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы и предоставляемым им льготам (жилье, кредиты, исчисление трудового стажа, пенсии, проезд и многое другое).

Следует отметить постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. "Об утверждении нормативов штатной численности персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, с особыми условиями хозяйственной деятельности, а также следственных изоляторов Министерства внутренних дел Российской Федерации". Этим постановлением определяется, что норматив штатной численности персонала учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, устанавливается в зависимости от среднегодовой численности осужденных (заключенных) в следующем соотношении:

вследственных изоляторах — до 25% к 2000 г.;

вИТК всех видов режима, в том числе ИТК-поселениях —

17,0%;

вВТК — 48%;

вИТК с особыми условиями хозяйственной деятельности —

17,5%.

Особо следует отметить постановления Правительства, касающиеся строительства и реконструкции тюрем и следственных изоляторов. Постановление от 3 ноября 1994 г. "О Федеральной программе строительства и реконструкции следственных изоляторов

итюрем Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также строительства жилья для персонала указанных учреждений до 2000 года" предусматривало, в частности, к указанному сроку увеличить лимит наполнения в следственных изоляторах и тюрьмах на 113,2 тыс. мест. Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. "О мерах по обеспечению условий содержания лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-ис- полнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" предусмотрело широкую систему мер по реализации предыдущего своего решения по данному вопросу, а также конкретные задания по подготовке соответствующих нормативных актов, обеспечивающих нормальное функционирование следствен-

582 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

ных изоляторов и тюрем, участие общественности в контроле за деятельностью следственных изоляторов.

Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1994 г. "Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, входящих в уголовно-исполнительную систему" в состав уголовно-исполнитель- ной системы дополнительно включен ряд предприятий, учреждений и организаций, в том числе: следственные изоляторы, центральные базы и базы материально-технического обеспечения и сбыта, строительно-монтажные управления, жилищно-коммуналь- ные хозяйства и другие объекты.

Представляет интерес и постановление Правительства РФ от 6 мая 1994 г. "Об утверждении размеров увеличения должностных окладов (тарифных ставок) персоналу учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы с особыми условиями хозяйственной деятельности, в зависимости от вида учреждений, характера и сложности выполняемых работ, а также следственных изоляторов Министерства внутренних дел Российской Федерации". В соответствии с постановлением персоналу установлены надбавки к должностным окладам (тарифным ставкам):

на 50% за работу в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, с особыми условиями хозяйственной деятельности, особого режима для лиц, которым исключительная мера наказания заменена лишением свободы;

на 30% за работу в учреждениях, исполняющих наказания, для содержания осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы;

на 25% за работу в учреждениях, исполняющих наказания, предназначенных для содержания и лечения инфекционных больных.

На основании этого же постановления увеличиваются должностные оклады персоналу в случае превышения численности осужденных (заключенных) сверх лимита для данного вида учреждений.

Постановлением Правительства РФ от 22 мая 1996 г. "О нормализации деятельности сельскохозяйственных предприятий Министерства внутренних дел Российской Федерации" сельскохозяйственные предприятия уголовно-исполнительной системы отнесены к разряду государственных сельскохозяйственных предприятий, а продукция, произведенная ими и поставленная для нужд самой системы, учитывается в общем объеме поставок продоволь-