Уголовно-исполнительное право России.

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 583

ствия Министерству внутренних дел РФ из федерального продовольственного фонда.

Рассмотренные правовые акты составляют правовую основу функционирования системы органов, исполняющих наказания, в рассматриваемый период. Ведомственные нормативные акты будут рассмотрены при анализе конкретных институтов и направлений деятельности.

§ 2. Основные этапы подготовки и принятия Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации

Интенсивная разработка вариантов нового уголовно-исполни- тельного законодательства сопровождалась глубокими теоретическими исследованиями, имевшими форму различных концепций. Эти концепции касались реформирования законодательства, самой уго- ловно-исполнительной системы и ее ресурсного обеспечения. Они разрабатывались как МВД, так и отдельными авторами.

Инициатором разработки нового российского уголовно-испол- нительного законодательства в 1991 г. выступил Верховный Совет РСФСР. К этой работе был подключен широкий круг научных и практических работников, коллектив разработчиков поручено было возглавить автору данного раздела учебника.

При этом были поставлены определенные задачи. Прежде всего предлагалось изменить название данной отрасли законодательства, определив ее как уголовно-исполнительную. Это необходимо было сделать, чтобы в определении основной задачи органов, исполняющих наказания, сместить акцент с исправления осужденных трудом в сторону их социальной реабилитации. Предлагалось также исключить политико-идеологическую окраску, присущую действовавшему тогда Исправительно-трудовому кодексу РСФСР. Предписывалось в максимальной форме учесть требования международных стандартов обращения с осужденными. Оговаривалось, что права осужденного как гражданина и человека не должны ограничиваться иначе как по закону. Следовало предусмотреть меры социальной защиты осужденных, возможность более углубленной дифференциации мер воздействия на их поведение и учесть ряд других требований. Это был, по существу, социальный заказ новой ориентации. Причем в связи с тем, что ряд государственных формирований, входящих в состав РСФСР, пожелали иметь соб-

584 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

ственное уголовно-исполнительное законодательство, требовалось разработать основы законодательства, а не кодекс.

В декабре 1990 г. подготовленный проект Основ уголовно-ис- полнительного законодательства был направлен в комитеты Верховного Совета РСФСР. Проект получил одобрение на заседании Комитета по законодательству, но к тому времени стала меняться политическая обстановка и уже было принято решение о подготовке Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Поэтому было рекомендовано на базе проекта Основ разработать проект Кодекса, который должен отвечать социальному заказу (см. выше), предложенному Советом Национальностей Верховного Совета РСФСР. При этом коллективу разработчиков из Томского университета предложено было подготовить альтернативный проект Кодекса.

К работе над первым проектом Кодекса кроме видных ученых были привлечены практические работники органов внутренних дел, суда, прокуратуры, министерства обороны. Реализуя социальный заказ, авторский коллектив исходил из принципиального положения о том, что данный Кодекс должен быть рассчитан на переходный период и отражать все особенности многоцветной палитры экономической, политической, государственно-правовой, национальной и общественной жизни; только в этом случае он мог быть жизнеспособным во всех своих основных институтах. Данное обстоятельство необходимо подчеркнуть в связи с тем, что разработчики альтернативного проекта Кодекса исходили из противоположной посылки: как можно больше гуманизировать, демократизировать, максимально внедрить международные стандарты обращения с осужденными с тем, чтобы основное содержание Кодекса стало "работать" в будущем, а пока главное — "застолбить" все эти нововведения. Ясно, что подобная позиция оторвана от жизни, не учитывает ее реалий. Государство не способно было обеспечить реорганизацию уголовно-исполнительной системы в полном соответствии с мировыми стандартами.

В начале 1992 г. проект Кодекса был представлен в Верховный Совет, где был рассмотрен в пяти комитетах и комиссиях и получил в целом одобрение. Представлен был и альтернативный проект. Было принято решение об образовании депутатской комиссии с привлечением широкого круга ученых и специалистов, которой поручалось доработать проект Кодекса с учетом альтернативного варианта. В марте 1992 г. доработанный проект Кодекса был передан в Верховный Совет РФ.

Однако в связи с тем, что затягивалась разработка Уголовного кодекса Российской Федерации, рассмотрение проекта Уголов- но-исполнительного кодекса откладывалось. Практика требовала

Глава 21. Формирование уголовно-исполнительного законодательства 585

немедленного принятия норм, отражающих происходящие в уго- ловно-исполнительной системе изменения. Поэтому было принято решение внести необходимые изменения и дополнения в действующий Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, что и было сделано 12 июня 1992 г. При этом следует отметить, что все новеллы Закона РФ от 12 июня 1992 г. были взяты из проекта Уголовноисполнительного кодекса. Таким образом многие нормы будущего Кодекса прошли апробацию и проверку временем, доказав свою жизнеспособность. Позднее также приходилось прибегать к подобной практике, и большая часть новелл, внедренных в деятельность уголовно-исполнительной системы в рассматриваемый период, взята из указанного проекта Кодекса.

Однако, когда в конце 1994 г. было решено вернуться к работе над проектом Кодекса, разработчикам пришлось в нем многое менять, так как жизнь в стране существенно изменилась (была принята Конституция России, отменены многие виды наказаний, существенно обновилось законодательство и др.). Работу над проектом Кодекса возобновили депутаты Государственной Думы В. И. Илюхин и В. Д. Филимонов. В 1995 г. состоялись рассмотрение данного проекта на заседании Госдумы в первом чтении и парламентские слушания. Затем в течение года шла работа над замечаниями и предложениями депутатов, и в конце декабря 1996 г. Кодекс был принят и Советом Федерации. Таким образом была завершена исключительно объемная и кропотливая работа над новым уголовноисполнительным законодательством суверенной России.

Этот Закон — плод коллективного разума, активной и длительной работы многих ученых, практических работников и депутатов1. Следует отметить заинтересованность и активную роль в

' В связи с этим весьма странно звучат притязания некоторых представителей правозащитных организаций, присваивающих себе авторство. Так, например, В. Ф. Абрамкин, руководитель центра "Содействие", в ряде публикаций прямо заявлял, что данный Закон разработан в его центре. Такие притязания обусловливаются, по всей вероятности, тем, что различные зарубежные фонды и правозащитные организации финансируют свои филиалы в России под конкретные проекты, в том числе и в сфере законодательных работ. Такой солидный проект, как Уголовноисполнительный кодекс, естественно, привлек внимание многих правозащитных организаций. Однако, как видно из вышеизложенного, основные проекты будущего Кодекса были не только разработаны, но и опубликованы до 1990 г. Авторы их известны. По рекомендации Комитета по правам человека Верховного Совета РСФСР В. Ф. Абрамкин был включен в комиссию по доработке проекта указанного Кодекса. Он был в принципе согласен с концепцией закона и основными параметрами его содержательной части и вносил отдельные частные замечания. На заключительных стадиях ни он, ни его сотрудники в работе над проектом Кодекса участия не принимали.

586 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

этой работе бывшего Комитета по правам человека Верховного Совета РСФСР во главе с С. А. Ковалевым. Представители различных правозащитных организаций давали свои замечания и предложения по обсуждаемым проектам Кодекса, которые в основном касались улучшения положения тех или иных категорий осужденных (например, лиц, осужденных за так называемые хозяйственные преступления), введения самоуправления осужденных и т. п. Все эти замечания и предложения авторским коллективом детально рассматривались, оценивались, многие из них учитывались наряду с сотнями замечаний и предложений других лиц, учреждений и ведомств.

Важно подчеркнуть, что уже сейчас звучат голоса критиков о недостаточной прогрессивности и даже определенной консервативности принятого Кодекса. Кодекс оформил реформирование уголовно-исполнительной системы суверенной России и дал определенные ориентиры ее функционирования не только на ближайшее будущее, но и на перспективу. При этом следует иметь в виду, что стремительный прогресс здесь просто невозможен, так как само "тюремное дело" является исключительно консервативным, сильно тяготеющим к традициям и обычаям (зачастую далеко не позитивного характера). Изменения здесь лучше всего приживаются постепенно и поэтапно, с учетом существующих в обществе и государстве объективных и субъективных факторов.

Глава 22. Научное обеспечение совершенствования законодательства и функционирования уголовноисполнительной системы

§1. Задачи уголовно-исполнительной науки

иее развитие в 1991—1996 гг.

Деятельность по исполнению уголовных наказаний обслуживается не только наукой уголовно-исполнительного права. Она нуждается в многообразных научных знаниях: педагогики, психологии, экономической науки, военной, управленческой и др. Интенсивность и полнота привлечения уголовно-исполнительной системой достижений различных наук зависит от объема и разнообразия функций и задач, решаемых системой на том или ином этапе ее функционирования. Например, расширение функций уголовно-

исполнительной системы за счет передачи ей охраны осужденных и надзора за ними потребовало не только взять на вооружение рекомендации военной науки, касающиеся данной сферы деятельности, но и включить эти проблемы в круг разработок определенных научных коллективов, обслуживающих потребности уголовноисполнительной системы.

Фундаментальные основы различных отраслей знаний, обслуживающих уголовно-исполнительную систему, используются в нормотворческой деятельности, при создании научной продукции и учебно-методической литературы, при подготовке и переподготовке специалистов для данной сферы деятельности, однако главное их предназначение — обеспечить достаточно высокий уровень функционирования этой системы. Поэтому основным заказчиком и заинтересованной стороной выступает МВД России. Согласно п. 3 ст. 13 Федерального закона от 23 августа 1996 г. "О науке и государственной научно-технической политике" государственная науч- но-техническая политика в отношении отраслей разрабатывается и реализуется соответствующими органами исполнительной власти, которые определяют основные направления государственной научно-технической политики в соответствующей отрасли, науч- но-техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработку рекомендаций и предложений о реализации научных и научно-технических программ и проектов и использовании достижений науки и техники.

Таким образом, МВД России становится как бы монополистом в сфере исследований уголовно-исполнительного цикла, и прежде всего науки уголовно-исполнительного права (правда, как отмечается в данном Законе, совместно с другими органами исполнительной власти, с привлечением хозяйствующих субъектов и их объединений, с учетом единой государственной научно-технической политики). В связи с тем, что основной потенциал научно-исследова- тельских центров в данной сфере деятельности сосредоточен в МВД России, можно с полным правом говорить о существовании ведомственной науки. Это не означает, что такие научные центры не могут существовать вне рамок МВД, они есть и достаточно активно функционируют, но их количество невелико.

Уголовно-исполнительная проблематика успешно развивается в рамках так называемой томской школы пенитенциаристов, основателем которой был известный в научном мире профессор А. Л. Ременсон. Многие питомцы этой школы продолжают исследования уголовно-исполнительной проблематики в ряде университе-

588 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

тов Сибири и Дальнего Востока. Отдельные специалисты по данной проблематике работают в цивильных учебных и научных центрах Москвы, Санкт-Петербурга, Казани, Екатеринбурга, Краснодара, Коломны и ряда других городов. Но их исследования в значительной своей части не являются систематическими и не носят комплексного характера, в основном обслуживают учебный процесс, написание диссертационных работ и т. п. Поэтому влияние этих исследований на практику уголовно-исполнительной системы довольно ограниченно и носит преимущественно локальный характер. Однако положение цивильной науки по сравнению с ведомственной в определенной мере является более выгодным, так как она не связана положением служебной субординации по отношению к руководящим структурам, определяющим политику развития как самого Министерства внутренних дел, так и всей уго- ловно-исполнительной системы. Она свободно может делать выводы и предложения самого радикального порядка, не совпадающие с официальной доктриной ведомства (по частным вопросам таких выводов и предложений было достаточно много).

Положение ведомственной науки весьма специфично, так как она призвана служить прежде всего интересам того министерства, в рамках которого создаются те или иные научные коллективы. Кроме того, ее принято считать прикладной наукой, не претендующей на разработку фундаментальных теоретико-философс- ких, правовых, политологических основ знаний. В сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными прикладной характер ведомственной науки проявляется в полной мере.

Наиболее интенсивно уголовно-исполнительная проблематика в рассматриваемые годы разрабатывалась во ВНИИ МВД России, Академии МВД, Рязанском институте права и экономики МВД, Уфимском юридическом институте МВД, Республиканском институте повышения квалификации руководящих работников МВД и в ряде других научных и учебных заведений министерства. Следует подчеркнуть, что любой коллектив вуза, института, лаборатории, кафедры тогда является признанным центром в какой-либо отрасли знаний, когда он способен не только генерировать накопленный научный материал, но и выдавать свежие идеи, развивать их и проводить в практику. Количественный состав коллектива, в том числе и численный рост докторов наук, еще далеко не обеспечивает подобного высокого признания, примеров этому, к сожалению, достаточно.

Основной задачей науки уголовно-исполнительного права в рассматриваемый период являлась разработка методологических

основ и вариантов нового уголовно-исполнительного законодательства, и прежде всего Уголовно-исполнительного кодекса, о чем уже достаточно много было сказано выше. Продолжением этой работы явились подготовка и публикация комментариев к новому уголовно-исполнительному законодательству. Здесь можно прежде всего назвать "Комментарий к Исправительно-трудовому кодексу РСФСР и Положению о порядке и условиях исполнения в РСФСР уголовных наказаний, не связанных с мерами исправи- тельно-трудового воздействия на осужденных", опубликованный в 1994 г. в Москве под редакцией П. Г. Мищенкова, и "Комментарий к Федеральному закону "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", опубликованный также под редакцией П. Г. Мищенкова (Москва, 1996). Под его же руководством был подготовлен и опубликован "Комментарий к Минимальным стандартным правилам обращения с осужденными" (Рязань, 1996).

Важной задачей науки является подготовка наиболее фундаментальных изданий учебно-методического характера: учебников, учебных пособий, заменяющих учебники, и полных курсов лекций. Здесь можно отметить учебник по исправительной (пенитенциарной) педагогике, опубликованный под редакцией А. И. Зубкова и М. П. Стуровой (Рязань, 1993); учебник по уголовно-исполнитель- ному праву, опубликованный под редакцией И. В. Шмарова (Москва, 1996). Среди курсов лекций можно выделить "Курс лекций по уголовно-исполнительному праву" (Общая часть и Особенная часть) под редакцией В. А. Уткина (Томск, 1995). По более частному вопросу (учебному курсу) Уфимской высшей школой МВД России был подготовлен и опубликован курс лекций "Обеспечение безопасности, порядка исполнения и отбывания наказания в исправи- тельно-трудовых учреждениях" под редакцией А. Г. Перегудова (Уфа, 1996).

За рассматриваемый период был подготовлен и опубликован ряд научных монографий. К наиболее известным относятся работы: Селиверстов В. И. Теоретические проблемы правового положения лиц, отбывающих наказания. М., 1992; Сизый А. Ф. Поощрительные нормы уголовно-исполнительного права. Рязань, 1994; Рябинин А. А. Основы исправительно-трудового (уголовно-испол- нительного) права. Вопросы дифференциации и индивидуализации наказания. М., 1995; Аксенов А. А. Проблемы государственного управления в уголовно-исполнительной системе России (Организа- ционно-правовой аспект). Рязань, 1996; Горобцов В. И. Теоретичес-

590 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

кие проблемы реализации мер постпенитенциарного воздействия. Орел, 1995; Шажис А. В. Основные средства воздействия на осужденных и механизм их реализации. Домодедово, 1996. Ряд монографических работ опубликован М. Г. Детковым: Содержание карательной политики советского государства и ее реализации при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы в 30— 50-е гг. (Домодедово, 1992); Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в период 1917— 1930 годов (Домодедово, 1992); Наказание в царской России. Система его исполнения (Москва, 1994) и др.

Достаточно высокая активность в разработке отдельных направлений в науке уголовно-исполнительного (исправительно-тру- дового) права в этот период была проявлена на уровне подготовки кандидатских и докторских диссертаций. К известным центрам, проводящим научную аттестацию на уровне кандидатских диссертаций, добавился еще и Рязанский институт права и экономики МВД России, где интенсивно работает совет по специальности 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполни- тельное право. За эти годы докторские диссертации защитили: О. В. Филимонов, П. Г. Пономарев (1991 г.), В. И. Селиверстов (1992 г.), М. Г. Детков (1994 г.), А. Ф. Сизый (1995 г.), В. Е. Южанин (1996 г.). По совокупности опубликованных работ ученая степень доктора юридических наук присуждена С. И. Кузьмину (1992 г.), А. А. Рябинину (1995 г.), А. В. Шамису (1996 г.).

Уголовно-исполнительная проблематика активно разрабатывалась учеными смежных отраслей научных знаний. Так, по специальности 13.00.01 — теория и история педагогики — за данный период были защищены докторские диссертации: И. И. Башкатовым (1991 г.), Г. М. Потаниным (1992 г.), А. В. Пищелко (1993 г.), В. М. Литвишковым (1995 г.). По специальности 12.00.13 — управление в социально-экономических системах (юридические аспекты) — докторские диссертации защитили В. М. Анисимков (1994 г.) и А. А. Аксенов (1995 г.). По проблемам трудовой занятости осужденных докторскую диссертацию защитил Л. А. Жук (1992 г.). По проблемам государственного управления уголовно-исполнительной системой докторская диссертация защищена С. М. Петровым (1996 г.).

Представители науки уголовно-исполнительного права и других отраслей знаний активное участие принимали в подготовке законодательства, ведомственных нормативных актов, различного рода методических рекомендаций по повышению эффективное-

592 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991 —1996 гг.)

дискутировались проблемы новых подходов к формированию уго- ловно-исполнительной политики и законодательства, и прежде всего вопрос — насколько они должны быть ориентированы на реалии сегодняшнего дня и насколько — на длительную перспективу. Выявились два подхода. Первый — законодательство должно отражать реальную жизнь и в полную силу работать уже сегодня, иначе это будет мертвое законодательство. Второй — работа на перспективу: нужно законодательно закрепить все новое, прогрессивное и реализовывать его постепенно, по мере появления соответствующих социально-политических, экономических, правовых и ресурсных возможностей. Эту позицию отстаивали не только некоторые ученые, но и законодатели из числа народных депутатов. Томская конференция 1991 г. была исключительно важной, так как она определяла концептуальные позиции двух авторских коллективов, активно тогда работавших над альтернативными проектами нового Уголовно-исполнительного кодекса России.

Следует отметить, что в Томске ежегодно проходят научные конференции в рамках проводимых госуниверситетом Сибирских научных конференций по проблемам правоведения, где постоянно заседает секция уголовно-исполнительного права. С образованием в Томске филиала Республиканского института повышения квалификации руководящих работников МВД заседания этой секции стали проходить под эгидой ученых данного филиала. Эти конференции всегда привлекают широкий круг ученых и практических работников из многих регионов России. В частности, в 1994 г. там была проведена научно-практическая конференция по проблемам применения нового законодательства в области борьбы с преступностью. Материалы всех конференций публикуются.

В1991 г. в Москве была проведена научно-практическая конференция "Актуальные проблемы морально-психологической подготовки личного состава органов внутренних дел", в результате работы которой были выработаны соответствующие рекомендации.

Врамках этой конференции рассматривались и проблемы мораль- но-психологической подготовки сотрудников уголовно-исполнитель- ной системы.

ВКемеровском государственном университете в 1992 г. прошла межреспубликанская научная конференция "Проблемы наказания и исполнения приговора в уголовном, уголовно-исполнитель- ном и уголовно-процессуальном законодательстве", на которой достаточно широко обсуждались основные направления реформирования уголовно-исполнительной политики, законодательства и совершенствования деятельности уголовно-исполнительной системы.