Уголовно-исполнительное право России.

Раздел IV

Уголовно-исполнительное право суверенной России (1991—1996 гг.)

Глава 20. Формирование уголовно-исполнительной политики суверенной России

в1991—1996 гг.

§1. Необходимость изменения уголовно-исполнительной политики

вусловиях демократизации России

Этот период времени выделен в качестве самостоятельного в силу исключительной важности происходивших в то время исторических событий — умирала одна социально-экономическая формация и зарождалась новая. В 1991—1996 гг. в России потерпел крах социалистический государственный и общественный строй, была разрушена социалистическая система хозяйствования и произошел распад СССР, а на смену пришли самостоятельная и суверенная Российская Федерация, рыночные отношения, частная собственность, демократизация общества и новая система моральнонравственных ценностей. На первый план стала выдвигаться защита интересов личности (а не государства и общества, как было при социализме), что было принципиально новым. Эти годы выделены в качестве относительно самостоятельного периода еще и потому, что он характеризовался интенсивной переработкой нормативноправовой базы государства в целом, принятием многих законодательных новелл, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными.

Прежде всего в 1993 г. была принята Конституция РФ, провозгласившая Россию федеративным, демократическим, светским государством, поставившим во главу угла своих ценностей защиту прав и свобод граждан. Социалистическая система морально-нрав- ственных ценностей, построенная на приоритете интересов коллектива и общества, отрицающая мораль накопительства и стяжа-

564 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

тельства, получения нетрудовых доходов и других составляющих ее содержание, была отброшена как непригодная для нового общества и государства. Им на смену пришли другие морально-нрав- ственные начала (если таковыми их можно назвать): личное обогащение любыми средствами и методами (но главным образом не честным и повседневным трудом), игнорирование общественных интересов, вседозволенность, культивирующие правовой нигилизм, жестокость, насилие, сексуальную распущенность, полную бесконтрольность со стороны государства механизма реализации провозглашенных прав и свобод (как, например, трактуется свобода слова) и аналогичные качества. Все это рассматривается как необходимые условия для достижения успеха в жизни, утверждения личности в обществе.

Такие глобальные процессы проходили в условиях небывалого экономического кризиса и парализации товарно-денежных отношений, когда разрушались не только сложившиеся отрасли народного хозяйства, но и в целом весь хозяйственный механизм государства, который был брошен на произвольное выживание. Все это в конечном итоге обусловило небывалый рост преступности, причем уровень тяжких преступлений вырос практически в четыре раза.

Данные процессы не могли не коснуться и уголовно-исполни- тельной системы, так как она является составным элементом государства и общества. Но помимо общих процессов изменения соци- ально-экономической, политической и общественной обстановки, уголовно-исполнительная система столкнулась и с другими трудностями. Дело в том, что в этот сложный период преобразований Россия вошла с тяжелым грузом наследия прошлых лет — исключительно суровой карательной политикой и ориентацией уголовноисполнительной системы на получение прибыли от масштабного использования дешевого труда осужденных. СССР был объектом постоянной критики со стороны мирового сообщества за суровость своей карательной политики, за слишком резкое несоответствие порядка и условий обращения с заключенными и осужденными международным нормам и стандартам, которые наша страна в принципе обязалась соблюдать. Нужно было срочно пересмотреть уголовную и уголовно-исполнительную политику, с тем чтобы не только уйти от тяжелого наследия прошлых лет, но и наметить перспективы реформирования как законодательной базы, так и практики исполнения уголовных наказаний. Без таких преобразований просто невозможно войти в мировое сообщество в качестве

равноправных субъектов, в том числе и в состав Совета Европы (этот вопрос встал уже в 1992 г.).

Необходимость изменения карательной политики была в определенной мере осознана уж к концу 80-х — началу 90-х гг., когда была ликвидирована излишняя тюремная атрибутика в отношении условий отбывания наказания несовершеннолетних и женщин, а также вся уголовно-исполнительная система стала более прозрачной для средств массовой информации1.

Изменения в уголовном законодательстве произошли прежде всего за счет отмены таких специфических видов наказания, как ссылка и высылка, сокращения числа составов преступлений, за котор>ые предусматривалось наказание в виде смертной казни, отмены институтов условного осуждения и условного освобождения с обязательным привлечением осужденного к труду и др. Взамен сокращения сферы применения наказания в виде смертной казни вводилось наказание в виде лишения свободы сроком в двадцать лет и пожизненное лишение свободы.

В области уголовно-исполнительной политики и уголовно-ис- полнительного законодательства произошла существенная гуманизация условий и порядка отбывания наказаний, особенно наказания в виде лишения свободы. В конце 80-х гг. в местах лишения свободы резко обострилась оперативная обстановка, особенно частыми стали массовые беспорядки и захваты заложников. Либерализация условий и порядка отбывания наказания, с одной стороны, и введение жесткой системы воздействия администрации уго- ловно-исполнительной системы в отношении нарушителей режима

1 Впервые за всю историю существования уголовно-исполнительной системы России в Можайскую воспитательную колонию были допущены представители зарубежных средств массовой информации (свыше 60) не только для ознакомления с условиями отбывания наказания, но и проведения съемок, интервью с осужденными и персоналом. Автору пришлось достаточно сложно взаимодействовать с такой массой журналистов. Это первое масштабное мероприятие закончилось весьма благополучно; позднее подобные посещения журналистов стали регулярными. Опыт работы с представителями средств массовой информации накапливался медленно. Для примера можно вспомнить интервью с западными журналистами по поводу условий отбывания наказания известным немецким летчиком Рустом, посадившим свой самолет на Красной площади в Москве и осужденным за это к лишению свободы. На бланке запроса об интервью стояли порядка десяти резолюций, начиная с шефов КГБ и МВД Союза, в том числе имелось непосредственное руководство для меня с поручением мне и начальнику Оперативного отдела Главка О. Василего встретиться с журналистами и дать такое интервью. Журналисты, как всегда, записывали беседу на диктофон, но и мы на всякий случай делали то же самое. Вот так мы начинали эту новую для нас работу, которая сейчас стала обыденным делом.

566 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

содержания — с другой, ко второй половине 90-х гг. позволили значительно оздоровить обстановку в местах лишения свободы. Появилась так называемая система противовесов, когда осужденный мог выбирать, каким образом себя вести: хорошо — получает достаточно полную и развернутую систему льгот (вплоть до выезда домой в отпуск), плохо — к нему применяется жесткая система мер принуждения в виде водворения в штрафной изолятор, помещение камерного типа, перевода в тюрьму и т. п. Кроме того, нельзя не учитывать при оценке поведения осужденных и то обстоятельство, что условия жизни основной массы населения на свободе в этот период резко ухудшились, уменьшилась привлекательность нахождения в условиях свободы и повысилась приемлемость условий нахождения в местах лишения свободы для большинства осужденных, поэтому в том числе резко пошли на снижение, например, такие преступления, как побеги.

При оценке изменений уголовно-исполнительной политики следует учитывать и состояние правопорядка в целом в данный период развития государства. Как известно, правопорядок в государстве определяется не только и не столько состоянием нормативной базы и интенсивностью деятельности правоохранительных органов, но прежде всего стабильностью экономических отношений, чего в России в рассматриваемый период также не было. Совершенствовать нормативную базу и деятельность правоохранительных органов, конечно, необходимо, однако проводить это нужно одновременно с решением социально-экономических, политических и морально-нравственных проблем переходного периода (хотя сразу следует оговориться, что возможности здесь не слишком большие). Самые совершенные нормативные акты в условиях крайнего упадка законности оказываются неэффективными или просто не выполняются. Привлечь лучшие кадры, оснастить их в соответствии с требованиями времени государство тоже должным образом не может из-за своих ограниченных ресурсных возможностей. С учетом неисполнительности, коррупции и прямого предательства эффективность деятельности правоохранительных органов невысока. А разрушение морально-нравственных устоев общества (старые отбросили, а новые еще не создали) довершает картину состояния правопорядка. Дело в том, что обязательной составляющей устойчивости правопорядка является морально-нрав- ственная поддержка обществом основных его положений и требований. Если же такой поддержки со стороны основной массы населения нет, то оно в своей основе не только не поддерживает требования нормативно установленного правопорядка, но и активно игнорирует их.

В подобных условиях были потеряны ориентиры в борьбе с преступностью. Съезд народных депутатов РСФСР в постановлении "О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией" от 14 декабря 1992 г. указывал: "Правоохранительные органы в определенной степени дезориентированы отсутствием четкой и последовательной уголовно-правовой политики". Хотя позднее была разработана и принята Федеральная программа Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 гг. (такие программы разработаны и приняты и на последующие годы), было издано и введено в действие несколько указов Президента РФ, касающихся усиления борьбы с преступностью, коррупцией и терроризмом, однако по ряду причин все эти нормативные предписания оказались невыполненными и мало повлияли на обстановку в сфере борьбы с преступностью.

Уголовно-исполнительная политика является продолжением политики уголовной, которая и определяет основные параметры первой, что прежде всего осуществляется через принятие конкретных законов. При этом следует подчеркнуть жесткую зависимость уголовно-исполнительной политики от политики уголовной. Например, пока уголовная политика не была четко закреплена в новом Уголовном кодексе РФ, основные новеллы Уголовно-испол- нительного кодекса РФ не могли быть претворены в жизнь, хотя проект такого кодекса был уже подготовлен к лету 1992 г. Лишь после принятия УК РФ в 1996 г. был принят и УИК РФ (но вступил в действие он лишь с 1 июля 1997 г., т. е. на полгода позднее Уголовного кодекса).

В рассматриваемый период Россия проводила активную работу по вступлению в Совет Европы. При рассмотрении заявки о вступлении (от 7 мая 1992 г.) юридические эксперты Совета Европы детально ознакомились с положением дел в нормотворческой сфере и в самой уголовно-исполнительной системе России. В своем заключении от 7 октября 1994 г. они отмечали, что правовая система России все еще страдает рядом недостатков, но вместе с тем наблюдается рост общего осознания необходимости утверждения верховенства закона и прогресс в соблюдении законности. Отмечалось множество серьезных нарушений Европейских тюремных правил, принятых в 1987 г., особенно это касалось перенаселенности следственных изоляторов и тюрем, режима содержания осужденных, их медицинского обслуживания и ряда других вопросов. Предпринимаемые Россией шаги в направлении их решения (в рассматриваемый период по этим вопросам было принято свыше 40 различных нормативных правовых актов) в целом были сочтены дос-

568 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

таточными для принятия России в Совет Европы (хотя война в Чечне все перечеркнула и отодвинула решение о приеме еще на два года).

Таким образом, политика в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными в рассматриваемый период обусловливалась теми противоречивыми процессами, которые происходили и происходят в российской экономике и обществе. Эта политика не выбирается произвольно, а формируется постепенно в процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и общественной жизни. От успехов данных преобразований зависит возможность ускорения реформирования и уголовно-исполнительной системы.

§ 2. Общая характеристика условий функционирования уголовно-исполнительной системы и формирования политики в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения

с осужденными

Болезненно отразился на уголовно-исполнительной системе распад сложившихся хозяйственных связей и переход к рыночным отношениям. Существовавшее длительное время кооперирование с предприятиями других министерств и ведомств распалось, собственное производство системы оказалось мало приспособленным к выпуску конкурентоспособной продукции. В связи со свертыванием объемов производства в народном хозяйстве использование рабочей силы осужденных на основе заключаемых договоров (на контрагентской основе) также фактически прекратилось. В результате каждый четвертый осужденный, отбывающий наказание в местах лишения свободы, оказался без работы. Сложившаяся схема управления производством не вписывалась в рыночные отношения. И надо сказать, что предприятия исправительных учреждений свои проблемы стали решать зачастую самостоятельно, без участия вышестоящих аппаратов управления.

Уголовно-исполнительной системе нужна была принципиально новая схема управления производством. Но для ее разработки и внедрения предварительно нужно было решить один принципиальный вопрос: должна ли вообще входить уголовно-исполнитель- ная система в рыночные отношения? Мировой опыт исключает участие тюремных систем в конкурентной борьбе на рынке производителей продукции, и осужденные за рубежом заняты либо учеб-

ным трудом, либо на вспомогательных производствах или вообще не работают. Предприятия нашей исправительной системы решили войти в рыночные отношения, и, несмотря на все трудности, им удается не только выживать, но даже и расширять свое жизненное пространство за счет введения новых рабочих мест.

В этом направлении предпринимались немалые усилия как Правительства России, Министерства внутренних дел, так и администрации субъектов РФ. В 1992 г. была разработана и принята Концепция перехода промышленности уголовно-исполнительной системы к рыночным отношениям. Еще раньше в аппаратах управления уголовно-исполнительной системы были созданы маркетинговые службы, деятельность которых была направлена на максимальное приспособление производимых на предприятиях исправительных учреждений изделий к требованиям рынка и запросам потребителей, а также на выполнение установленных показателей по прибылям. Данные службы изучают спрос на продукцию, требования потребителей к ее качеству, новизне, технико-эконо- мическим и эстетическим характеристикам, уровню цены и другие ориентиры, включая возможные каналы сбыта. В этих целях в уголовно-исполнительной системе была создана широкая торговая сеть (специальные магазины, торговые дома), предприятия системы стали постоянно участвовать в различного рода региональных и специализированных торговых ярмарках. В МВД России была разработана и создана специальная программа "Информационнокоммерческие сети", позволяющая оперативно выдавать и получать сведения о наличии готовой продукции и ценах на нее, неликвидах, изделиях по бартеру, котировке цен на ведущие товары и другую коммерческую информацию. Одним словом, была поставлена задача — выявить возможности предприятий уголовно-ис- полнительной системы, занять конкурентные позиции на конкретном сегменте рынка.

Для стабилизации промышленной деятельности и финансового состояния учреждений и предприятий уголовно-исполнитель- ной системы рядом нормативных актов они были освобождены от платы за землю, от налога на имущество, им было разрешено консервировать неиспользованное оборудование. Освобождены они были и от налога на суммы превышения расходов на оплату труда над нормируемой величиной, им позволено относить на себестоимость продукции все денежные выплаты аттестованному составу производственного сектора, в том числе пенсионные выплаты и единовременные пособия при уходе на пенсию. Денежное содер-

570 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

жание аттестованного состава уголовно-исполнительной системы было освобождено от отчислений в государственные внебюджетные фонды; разрешено также производить взаимозачет по погашению задолженности между МВД России, федеральным бюджетом и поставщиками материально-технических ресурсов. В 1994 г. было принято специальное постановление Правительства РФ "О размещении на предприятиях учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и на собственном производстве этих учреждений заказов на поставки продукции, выполнение работ и услуг для удовлетворения государственных нужд". Позднее Правительством России были разработаны и приняты Федеральная целевая программа содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на 1995—1996 гг. и аналогичная программа на период до 2000 г. Органы власти субъектов Федерации также включали расположенные на их территории исправительные учреждения в свои региональные программы, освобождали их от местных налогов, предоставляли льготные кредиты, т. е. оказывали им всемерную поддержку. Благодаря всем этим мероприятиям, несмотря на неудовлетворительное финансирование из федерального бюджета, уголовно-исполнительная система продолжала функционировать без особых сбоев и чрезвычайных происшествий массового характера.

Происшедшие в России коренные изменения в общественной, государственной и экономической жизни обусловили и другие особенности функционирования уголовно-исполнительной системы. Отказ от социалистической системы хозяйства и переход к рыночным отношениям явились первопричиной отмены такого уголовноправового института, как условное осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду и условное освобождение из мест лишения свободы с обязательным привлечением освобожденных лиц к труду. Таким образом спецкомендатуры, в которых содержались указанные лица во время обязательных работ, были полностью ликвидированы.

Изменение политики государства в отношении соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина обусловило отказ от принудительного лечения хронических алкоголиков и наркоманов в лечебно-трудовых профилакториях, в результате чего была ликвидирована разветвленная система этих учреждений.

Трудности в комплектовании по призыву российской армии, в том числе и внутренних войск, предопределили передачу функций охраны исправительных учреждений и надзора за осужденны-

ми из войск непосредственно уголовно-исполнительной системе. Теперь уголовно-исполнительная система, исполняющая наказание в виде лишения свободы, полностью сосредоточила все функции, связанные с исполнением наказания. Если учесть, что финансирование уголовно-исполнительной системы в бюджете МВД России проходит отдельной строкой, то, по существу, мы имеем своеобразное министерство в рамках Министерства внутренних дел. Сторонники выделения службы по исполнению уголовных наказаний в самостоятельную структуру в Правительстве России в качестве одного из аргументов как раз и приводят указанное выше обстоятельство.

Изменение условий, в которых существует уголовно-испол- нительная система, да и самих функций этой системы вызвало необходимость изменений как в самой структуре данной системы, так и аппаратов ее управления. Очередной раз произошло слияние двух самостоятельно существовавших систем исполнения наказания в виде лишения свободы управлений — Главного управления исправительно-трудовых учреждений и Главного управления лесных исправительно-трудовых учреждений — в единое Главное управление по исполнению уголовных наказаний (ГУИН) МВД России. Аппараты управления в центре и на местах были реорганизованы в соответствии с изменившимися функциями, появились в их числе и новые структуры, ведающие безопасностью, надзором, охраной, штабной работой, тыловым обеспечением и т. п.

Согласно Закону РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" структура и штаты центральных органов управления уго- ловно-исполнительной системы в пределах численности, установленной Правительством Российской Федерации, а также положения о них утверждаются МВД России. Структура и штаты учреждений, исполняющих наказания, а также положения об этих учреждениях утверждаются территориальными органами управления уголовно-исполнительной системы в соответствии с нормативами, установленными Правительством Российской Федерации, типовыми структурами, штатами и положениями, утвержденными центральными органами управления уголовно-исполнительной системы. Особенно важным для устойчивости функционирования уголовно-исполнительной системы является положение Закона о том, что штатная численность персонала сохраняется неизменной в течение двух лет при уменьшении численности осужденных в случаях проведения амнистии, изменения законодательства Рос-

572 Раздел IV. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

сийской Федерации, условий исполнения наказаний и в других случаях в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Данное обстоятельство является важным для анализа складывающейся практики формирования и функционирования аппаратов управления уголовно-исполнительной системы. В свое время аппараты управления уголовно-исполнительной системы были весьма небольшими, в конце 50-х гг. на областном, краевом уровне они составляли всего лишь несколько десятков человек. Затем они стали расти, и весьма быстрыми темпами, рост в основном шел по линии производственно-финансовых служб; в итоге некоторые из этих аппаратов разрослись до нескольких сотен человек (в зависимости от характеристик региона и численности находящихся там учреждений). При плановом ведении хозяйства такое положение дел еще как-то можно было оправдать, так как приходилось согласовывать практически все с вышестоящими органами управления и осуществлять подробный контроль и проверку исполнения на местах.

Однако в нынешних условиях все коренным образом изменилось, предприятия получили полную самостоятельность, нет никаких фондов по материально-техническому снабжению, отпали всякие согласования по номенклатуре выпускаемой продукции и ее реализации и т. п. Многие функции от центральных органов управления уголовно-исполнительной системы ушли (кадровая, производственная, ресурсная и др.), а численность аппаратов управления практически не уменьшилась. Аналогичное положение складывается и на уровне субъектов Федерации. Здесь в полной мере срабатывает известный в науке управления закон Паркинсона, согласно которому созданная система имеет тенденцию к своему расширению. Действительно, когда работали над Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск до 2005 г., этот закон проявился в полную силу: ни одно подразделение министерства не внесло предложений о сокращении своих структур и сокращении аппарата, наоборот, все предложения предполагали их увеличение.

Таким образом, внутренние возможности уголовно-исполни- тельной системы по реформированию своей структуры и аппаратов управления весьма ограниченны, такое реформирование наиболее радикально можно провести лишь извне.

Важным условием, на фоне которого осуществлялись реорганизация уголовно-исполнительной системы и формирование политики в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных