Глава 4. Природопользование: управление, контроль, мониторинг

Три вида деятельности, вынесенные в название главы, тесным образом связаны друг с другом и сосуществуют в рамках отдельного блока исследований, назовем его «управленческим», наряду с блоками изучения, оценки и рационализации природопользования, о которых шла речь выше.

По определению Советского Энциклопедического Словаря, управление – «элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей». (Природопользование и является одной из таких систем.) В приведенном определении подчеркивается необходимость именно сохранения, поддержания, но не изменения. И это, на наш взгляд, абсолютно верно! Н.Ф. Реймерс [23] в понятие «управление природопользованием» включает мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные явления и процессы в желательном для человека направлении. Это представляется верным по отношению к рационализации природопользования, но не к управлению им. А.Г. Емельянов [9] понимает управление геосистемами в природопользовании, как деятельность, направленную на изменение или поддержание заданного состояния их согласно поставленным целям. Но ведь это опять же совершенно разные виды деятельности! Поэтому все же «целевая трансформация и модификация природных объектов» [9, с. 93] не входят в систему управления природопользованием.

Контроль и мониторинг включают в себя комплекс способов, приемов, методов и являются важнейшими частями именно «управленческого блока»! Однако следует заметить, что основа термина мониторинг, как слежение за какими-то объектами или явлениями, в дословном переводе с английского обозначал «контроль – monitor» - видеоконтрольное устройство, чисто технический термин. Поэтому в схеме на рис. 4 было сочтено правоверным термин контроль упустить, включив его в понятие мониторинг, деятельность в рамках которого позволяет следить за изменениями определенных характеристик, давать необходимую информацию органам управления, но не изменять какие-либо явления или процессы, пусть даже и негативные для жизнедеятельности людей. – Это принципиально другая задача!

На наш взгляд, для управления важно именно обеспечение сохранения, поддержание стабильности, обеспечение выполнения норм, правил, требований и т. д. Безусловно, объяснение содержания, методов и приемов управления природопользованием – предмет особого рассмотрения, тем более что эта система должна базироваться на прочной правовой и юридической основе, которая сейчас в России еще слаба. Свидетельство тому отсутствие до сих пор важнейшего документа, регламентирующего по существу главные положения природопользования – Земельного кодекса. Есть мнение некоторых ученых, что создание такой системы является одним из «мифов» и трудноосуществимо в реальных условиях. Несмотря на это, выделим те принципы управления природопользованием, основы которых вытекают из положений предыдущих глав.

В научной и учебной литературе задачи, связанные с управлением природопользованием в целом и его формами, антропогенными системами, отдельными природно-антропогенными комплексами и хозяйственными объектами, довольно детально рассматриваются для разных организационных уровней. – Работы А.П. Вергунова, М.Ф. Денисова, А.Г. Емельянова, Б.И. Кочурова, Л.И. Мухиной, Н.М. Петрова, В.С. Преображенского и др. В последнее время это направление развивается и практиками на региональном уровне, особенно для интенсивно освоенных районов, например, Московской области. Однако большая часть таких исследований и разработок имеет очень слабую географическую направленность, опираясь на юридические, правовые и организационные основы. Даже в «узаконенном» разделении территории России на семь категорий земель – сельскохозяйственного назначения; поселений; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения; особо охраняемых территорий; лесного фонда; водного фонда; запаса, по существу, присутствует только правовой режим, но никак не целевое назначение. Ведь в состав, например, земель сельскохозяйственного назначения включаются и площади, занятые коммуникациями, лесами, водоемами и т. п.; в земли поселений – площади, занятые объектами промышленности, транспорта, связи, даже обрабатываемые участки.

Строгое же разделение земель по характеру использования и природоохранному значению позволит определять реальную стоимость и ценность конкретных площадей, возможность их трансформаций, степень интенсивности и распространенности антропогенных процессов и т. д. – выявлять именно внутренние различия «управляемой территории» по конкретным характеристикам, параметрам, показателям. – Это информативная база управления, позволяющая «понять, чем надо управлять».

Вторая важнейшая основа – установление разделительных функций между органами управления различных уровней, т. е. их «степени компетентности». Поясним это. В Советском Союзе управление любыми территориальными объектами (антропогенными геосистемами или формами природопользования) было жестко централизовано, превалировал «вертикальный» принцип, при котором большие права имели или различные ведомства (часто в зависимости от их «веса» среди властных структур), или вышестоящие административно-территориальные органы управления. В этом были и положительные стороны – единство подхода, возможность привлечения к разработкам прогнозов, рекомендаций, проведению экспертиз высококвалифицированных научных кадров; и явно отрицательные – «ведомственность» принятия решений, незнание локальных условий, игнорирование интересов местного населения и т. п.

В настоящее время это положение изменилось (хотя и не совсем так, как хотелось бы и федеральным, и региональным властям). – Право частичного (иногда и полного) распоряжения своей территорией переходит на места. Принцип управления становится «горизонтальным», что также имеет как положительный (лучшее знание «своей территории и своих проблем»), так и отрицательный смысл (низкая квалификация научных разработок, бесконтрольность принятия многих решений).

Во всех развитых странах мира существуют законодательства, ограничивающие права пользователя той или иной территории (но не препятствующие самостоятельности его действий), обеспечивающие приоритет государственного регулирования, особенно при принятии решений, затрагивающих интересы всего региона, а тем более страны в целом. Такое законодательство в России ждет еще своего часа. Применительно к земельным ресурсам, как базы практически любого природопользования, наиболее логичной представляется основа системы управления ими и мониторинга за их состоянием в следующем виде.

1. Должны быть четко определены и узаконены права и обязанности органов управления разного уровня, основывающиеся на соблюдении принципа «соподчиненности». – Законы, прописанные в Земельном Кодексе РФ, не могут нарушаться при составлении кодексов субъектов федерации – областей, краев, республик, гг. Москвы и Санкт-Петербурга. В свою очередь, компетенция районных и местных (муниципальных) органов управления не должна превышать компетенцию региональных (субъектных органов).

2. В систему органов управления на местном уровне должны обязательно включаться специалисты по территориальной организации землепользования (географы, геоэкологи, землеустроители, архитекторы и др.). Обычно на этом уровне (например, в административных районах) они есть далеко не везде.

3. «Низовые» органы управления могут налагать обоснованные ограничения и допущения в пользовании земельными ресурсами в интересах местного населения, вносить свои предложения по организации земельных отношений, но только не противоречащие законодательству «вышестоящих» территориальных образований. Распространенное мнение о «самоуправлении» на муниципальном уровне представляется неверным. – Следует четко различать понятия «самостоятельность» и «независимость». – Управление независимым не может быть в принципе!

4. Должна быть четкая, кадастровая, документально зафиксированная классификация земельных (территориальных) ресурсов на государственные, региональные, районные и местные земли с соответствующими правами управления ими. Вторжение в сферу «не своей компетентности» недопустимо.

5. Контроль над состоянием, эффективностью использования, соблюдением природоохранных и экологических принципов, правовых и юридических норм также должен осуществляться соответственно на разных уровнях. Земельные отношения, при всей широте этого понятия, как никакие другие должны быть четко оформлены в жесткую конструкцию на определенный период времени (5-10 лет). Только заметное изменение в стране социальных, экономических и политических условий может служить весомым аргументом для их изменения. Иначе очень многие крайне негативные явления в землепользовании устранить будет очень сложно, а в некоторых регионах просто невозможно.

Мониторинг земель – составная часть мониторинга окружающей (человека) природной среды, как системы контроля, наблюдения, оценки и прогноза ее изменений, вызванных хозяйственной деятельностью [21], выполняется с целью своевременного выявления изменений состояния ПАК и характера ПХК; последующего предупреждения и устранения их негативных последствий. Признана необходимость проведения мониторинга земель в разных масштабах для разных уровней управления: 1:2 500 000 – 1:1 500 000 (федерального); 1:1 000 000 (регионального); 1:500 000 – 1:200 000 (областного); 1:100 000 – 1:50 000 (районного); 1:10 000 – 1:5 000 (местного).

В качестве территориальных объектов такого мониторинга представляется наиболее целесообразным и объективным использование таксономических и морфологических единиц ландшафта. В отличие от единиц почвенного картографирования – типов и подтипов почв, почвенных разностей или агропроизводственных групп почв – основных пространственных выделов при получении информации для важнейшей «сельскохозяйственной» части мониторинга земель, они дают, во-первых, комплексную характеристику территорий (в отношении геологии, литологии, рельефа, условий увлажнения, почвенно-растительного покрова); во-вторых, характеризуют всю сухопутную часть России; в-третьих, опираются на достаточно четкую, научно-обоснованную и практически разработанную методическую базу. Последняя включает конкретные способы и приемы ландшафтного картографирования в разных масштабах. Такой подход прослеживается и в региональных исследованиях по работам А.А. Видиной, И.С. Гудилина, В.К. Жучковой, А.Г. Исаченко, И.И. Мамай, Ф.Н. Милькова, В.А. Николаева, К.В. Пашканга и многих других. В последние годы преимущество ландшафтного подхода именно для целей организации земельного кадастра и мониторинга земель доказывается исследованиями В.Г. Атрохина, А.Н. Каштанова, В.М. Кирюшина, В.Я. Курамшина, В.М. Чупахина, Г.И. Швебса и других. Основные методологические положения составления ландшафтных карт для мониторинга земель рассмотрены в работе И.С. Гудилина, С.Г. Покровского [5].

Выделим некоторые особенности и преимущества ландшафтного обоснования выделения территориальных объектов для этих целей.

На федеральном уровне возможно использование Ландшафтной карты СССР масштаба 1:2 500 000, объяснительной записки и легенды к ней, изданных в 1987 г. Эти материалы, при всем критическом к ним отношении, обладают и решающими достоинствами, которые обеспечивают именно комплексный, единообразный подход к характеристике и выделению территориальных объектов – таксономических единиц ландшафта:

• охватывают всю территорию России (и сопредельных государств);

• имеют содержательную нагрузку по отдельным регионам, близкую к требованиям масштаба 1:1 000 000;

• базируются на результатах многолетних ландшафтно-индикационных исследований, проведенных с широким использованием аэрокосмических методов;

• дают сведения о внутриландшафтной структуре морфологических единиц – местностей, урочищ по выделяемым таксономическим единицам – типам ландшафтов;

• каждый из территориальных выделов может быть охарактеризован и структурными особенностями использования земель – по категориям, угодьям, типам.

На областном уровне ландшафтное обеспечение мониторинга земель может осуществляться в масштабах 1:500 000 – 1:200 000. По материалам дистанционных (аэрокосмических) наблюдений выделяются морфологические единицы ландшафтов – типы местностей и комплексов урочищ. Категории лесных и сельскохозяйственных земель подразделяются по типам использования – лесохозяйственные и лесопарковые территории; пашни, сенокосы и пастбища; выделяются другие наиболее крупные формы природопользования, хозяйственные объекты и т. п.

На районном уровне (масштаб 1:100 000 - 1:50 000) среди морфологических единиц ландшафтов могут быть выделены типы урочищ и подурочищ – в пределах ландшафтных единиц более высокого ранга – типов комплексов урочищ, местностей. Выделяются виды использования (модификации отдельных форм природопользования), например, на лесных землях – вырубки, лесопосадки, рекреационные леса и т. п.; на природных кормовых угодьях – сенокосы – естественные, улучшенные, осушенные; пастбища – неорошаемые, орошаемые, долголетние культурные; пашни с различными севооборотами; дороги с различным покрытием и т. п.

На местном уровне (масштаб 1:10 000 – 1:5 000) в пределах ландшафтных единиц более высокого ранга выделяются виды урочищ и фоновых фаций. Модификации форм природопользования детализируются на конкретные виды, например, лесные вырубки - по способам рубок; лесонасаждения – по составу пород; сенокосы – по числу укосов, способам сенокошения; пастбища – по сезонности, составу и количеству выпасаемого скота; дороги – по интенсивности движения; населенные пункты – по характеру, плотности застройки и т. п.

При организации такой системы ландшафтного обеспечения мониторинга земель наиболее сложным представляется переход от одного масштаба к другому, сохранение принципа «географической иерархии», «соподчиненности» территориальных выделов. Если эта задача будет решена, именно ландшафтные материалы вполне могут заменить набор информационных сведений (картографических, текстовых, табличных) о компонентной характеристике территории – почвенной, геоботанической, литологической, геоморфологической, геологической для любого уровня управления.

Безусловно, выделение территориальных объектов мониторинга окружающей среды и земель в частности одна часть проблемы. Не менее важным представляется определение и предмета наблюдений. Если следовать структурному подразделению службы Национального мониторинга России, то можно выделить ее следующие основные подсистемы [26]:

• мониторинг загрязнения атмосферного воздуха;

• мониторинг загрязнения вод суши;

• мониторинг загрязнения моря;

• мониторинг загрязнения почв;

• мониторинг источников загрязнения;

• фоновый мониторинг.

Очевидно, что только наблюдения за загрязнением являются основой такой структурной организации. Этого явно недостаточно. Содержательным предметом наблюдений в системе мониторинга являются и группы экзогенных процессов:

• природные – карстовые, солифлюкционные, физического и химического выветривания, заболачивания, суффозионные, вулканические и т. п.;

• природно-хозяйственные – эрозионные, дефляционные, подтопления, эвтрофикации водоемов и т. п.;

• хозяйственные – разрушение почвенной структуры, дегумификация пахотного горизонта, изменение его кислотности, агрохимических свойств; деградация и уничтожение естественной растительности, закочкаривание лугов, сбитость пастбищ; изменение характера использования рабочих участков, границ угодий и т. п.

Большинство этих процессов, изменения их интенсивности и распространенности целесообразно наблюдать именно по ландшафтным выделам в системе мониторинга земель, аналогично тому, как предлагается ведение наблюдений за изменениями геологической среды в рамках «геоэкологического мониторинга» – «системы наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния литосферы, осуществляемой в различных масштабах» [26, с. 76].

На наш взгляд, именно такой подход может обеспечить органы управления природопользованием объективной, сопоставимой информацией не только об изменении степени загрязнения окружающей (человека) среды, но и об изменении состояния территории, очень часто и не связанным с загрязнением.

Еще одним перспективным путем совершенствования управления природопользованием представляется создание системы функционального зонирования территории – выделение районов, зон, ареалов различного назначения, с разными приоритетами и ограничениями в хозяйственной деятельности. Так, в Московской области еще в 1997 году был принят и утвержден закон об организации и функциональном зонировании ее территории, в соответствии с которым выделены городские (урбанизированные) и природные части. При более дробном подразделении в пределах этих частей были юридически оформлены и пространственно ограничены следующие зоны:

• градостроительного назначения;

• сельскохозяйственного назначения;

• лесохозяйственного назначения;

• рекреационного назначения;

• природоохранного и историко-культурного назначения;

• общего назначения.

Кроме этого подразделения получили свое выражение и две важнейших для рационализации природопользования особенности, связанные, во-первых, с выделением земель особого правового режима использования – зона Московской агломерации, зоны других городских агломераций, пригородные зеленые зоны городов и агломераций, зоны охраны историко-культурного наследия, зоны областного фонда (резерва), особо ценные и ценные земли сельскохозяйственного назначения; во-вторых, с выделением земель специального регулирования использования – санитарно-защитных, шумовых и других «дискомфортных», природоохранных, охранных земель горных отводов, охранных зон водозаборов, зон возможных чрезвычайных ситуаций. Следует добавить, что функциональное зонирование Московской области осуществляется на областном и местном уровнях: вся область в масштабе 1:100 000; административные районы в масштабах 1:25 000 – 1:10 000; муниципальные образования в масштабах 1:10 000 – 1:1 000. Обеспечивается (или должно обеспечиваться) и осуществление конкретных действий по выполнению закона и его основных положений, например, ведение градостроительного мониторинга и организация территориального градостроительного кадастра; сервитут – ограничения, налагаемые органами власти на использование конкретных участков, соблюдение территориальных строительных норм, запрет на трансформации особо ценных сельскохозяйственных земель, предупреждение, контроль и пресечение экологических правонарушений и т. д.

Не случайно, и в Московской области, и в других субъектах федерации среди принимаемых нормативно-правовых документов, касающихся управления природопользованием, подавляющее число относится к регулированию именно земельных отношений. Правовой «вакуум» в федеральном законодательстве привел к варварскому использованию территории, ухудшению экологической ситуации. Но даже и принятие многих законов, по своей сути абсолютно правильных, не сможет привести к быстрому улучшению состояния природопользования. Главное, чтобы эти законы выполнялись, а для этого и необходимо четкое выделение территориальных объектов управления.

А.Г. Емельянов [9] в качестве таких объектов считает наиболее целесообразным принимать природно-антропогенные и антропогенные геосистемы разного масштаба и уровня, о которых, по существу, и шла речь во всех предыдущих главах пособия. Очевидно, что в качестве субъекта управления выступают организации и конкретные лица, имеющие право принимать и реализовывать решения. Отсюда вытекает оптимальный вариант «улучшения» системы управления природопользования, который может быть осуществлен только при соблюдении двух условий.

Первое – распространение и углубление информационного обеспечения о состоянии и функционировании всех форм регионального природопользования, облегчение доступности к информации, повышение уровня ее объективности и достоверности, увеличение степени ее обобщения и анализа, возможности сопоставления исходных данных и в пространственном, и во временном аспектах. – Основа для выполнения этого условия есть.

Второе – отказ от бесконечного реформирования различных структур управления природопользованием в сферах охраны окружающей среды, ресурсопользования, лесных и водных служб, экологической экспертизы и экологической безопасности и т. д. Смена названий, передача полномочий от одних организаций другим, объединение и разъединение отделов, «перетасовка» кадров и т. д. не может дать результата. Нужны стабилизация управленческих структур, четкое определение предмета их деятельности, установление «жесткого порядка возможности принятия решений и контроля над их использованием», увеличение бюджетного финансирования «низовых органов», а главное, повышение уровней профессиональной компетенции, экологического и экономического образования специалистов, связанных в своей деятельности с природопользованием. – Предпосылки для выполнения этого условия начинают появляться.

86