Тема 11 – Законодательная власть

Задача 1

Доводы Правительства:

Утверждение Правительства о том, что вопросы передачи объектов, находящихся в настоящее время в государственной собственности РФ, т.е. вопросы распоряжения государственной собственностью, составляют полномочие органов исполнительной власти и не могут регулироваться законом, является не верным и необоснованным лишь в той части, в какой оно устанавливает невозможность регулирования данных вопросов законом, как актом высшей юридической силы, в принятии которого задействованы все ветви власти, в том числе и исполнительная. Исходя из того, что федеральная государственная собственность и управление ею находится в исключительном ведении РФ, а по вопросам исключительного ведения издаются ФКЗ и ФЗ, можно утверждать, что в соответствии с правовыми позициями КС РФ, выраженными в Постановлении от 20 июля 1999 г. законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности, в том числе возможность его отчуждения, а значит вправе определять и полномочия органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к перемещенным культурным ценностям. Правительство, и федеральные органы исполнительной власти, как органы, конкретно управляющие собственностью, не вправе самостоятельно определять судьбу федеральной собственности. Правовой статус объектов собственности и границы управления ими, как наиболее общий порядок регулирования сферы деятельности Правительства, должны устанавливаться Конституцией, федеральными законами и актами Президента. Это не будет нарушать принцип разделения властей, поскольку такое полномочие Правительства, как управление конкретными объектами федеральной собственности, не подверглось какому-либо ограничению со стороны законодательной власти, последняя лишь очертила и конкретизировала общие пределы такого управления, что подтверждается полномочием Правительства вносить в ГД проект ФЗ о передаче перемещенной культурной ценности, закрепленное в ст.18 п.2 ФЗ О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ.

Доводы ГД:

1. Заявление ГД об отсутствии исчерпывающего перечня полномочий парламента, а также перечня вопросов, которые могут регулироваться путем принятия законов, еще не свидетельствует о том, что законом может быть урегулирован любой вопрос. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в ранее упомянутом Постановлении, законодатель не вправе устанавливать произвольно содержание регулирования таких важных вопросов, как вопросы, касающиеся федеральной собственности и порядка управления ею. Помимо этого следует также отметить, что установить перечень вопросов, которые могут регулироваться путем принятия законов, невозможно, на мой взгляд, поскольку общественные отношения постоянно меняются и требуют их законодательного закрепления, и в первую очередь на федеральном уровне.

2. Что же касается возражения ГД о нарушении принципа разделения властей, то надо сказать, что оно является вполне обоснованным и правомерным. Исходя из природы закона, как акта высшей юридической силы, и особой важности предметов его регулирования, следует, что он не может быть принят какой-либо одной ветвью власти, что и было отражено в закреплении преимущественного/исключительного права законодательной инициативы Правительства по вопросам, касающимся управления конкретными культурными ценностями, как федеральной собственностью, в ФЗ О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ.

Относительно принятия Государственной Думой РФ Федерального закона «О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в г. Франкфурт-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном Эрмитаже», в соответствии с правовой позицией КС РФ, закрепленной в ранее упомянутом Постановлении можно утверждать, что решение законодателем вопросов ненормативного характера, а в данном случае принятие специального федерального закона в отношении каждой конкретной отчуждаемой и передаваемой культурной ценности, означает неоправданное вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом. Следовательно, если законодательная инициатива была выражена не Правительством, то это можно расценивать как вторжение в компетенцию исполнительной власти.

Белов: Полномочия ГД закреплены. А содержательно перечень вопросов, по которым издаются законы – нет. Можно ли это рассматривать как ограничение полномочий ГД? У парламента нет четкого предела осуществления его деятельности. Можно ли сказать, что ГД, издав законы, превысила полномочия? Нет, нельзя. Только определенные полномочия закреплены за правительством – действовать на основании закона. Можно ли говорить о четко проведенной границе, пределах осуществления полномочий ГД или Правительства? Нет такого, чтобы из КРФ четко следовал ответ – по каким вопросам можно издавать закона, а по каким – нет. Как тогда соотносится реализация полномочий и реализация законодательной деятельности? Можно ли считать, что издание законов – это реализация полномочий ФС? Нет, потому что закон издается от имени РФ в целом. Нельзя говорить, что ФС, принимая закон, реализует свои собственные полномочия. Признак конкретного органа – наличие полномочий. Полномочия СФ и ГД нельзя объединить как орган с одними и теми же полномочиями только лишь потому, что это две палаты Парламента. По общему правилу ГД может издать любой закон. Никаких границ для этого КРФ не устанавливает. Нет полномочий законодателя как общего органа. У всех же остальных органов: Правительства, Президента, судов – полномочия более или менее определены. Для закона же нет никаких ограничений. Таким образом, можно издать закон по любому вопросу. Ст.114 КРФ закрепляет полномочия Правительства – управление федеральной собственностью. То есть, никакой другой орган не может посягать на это полномочие Правительства, однако закрепить в законе общий порядок реализации исполнительно-распорядительных полномочий можно. Таким образом, получается что ГД, реализуя свои полномочия по участию в законодательном процессе, может нарушить компетенцию исполнительных органов, но тогда нарушать будет не она конкретно как орган, а закон может вторгаться в компетенцию Правительства.

Задача 2

По смыслу правовых позиций, выраженных в Определении от 27сентября 1995 г. вытекает, что Постановление ГД не устанавливает новых норм права, не изменяет и не отменяет действующие правовые нормы, хотя и связано с процессом законотворчества; как и любое другое правоприменительное решение, оно является актом однократного действия, которое распространяется на отдельный конкретный случай. Таким образом, Постановление ГД носит правоприменительный характер и не является нормативным актом. А потому оно не может быть предметом обжалования в силу подпункта "а" пункта 1 части первой статьи 3 ФКЗ о КС КС разрешает дела о соответствии Конституции только нормативных актов ГД. Исходя из этого содержательно обжаловать Постановление ГД нельзя, поскольку оно не является нормативным актом, однако обжаловать данное Постановление по процедуре его принятия можно.

Задача 5

Согласно ст.13 ФЗ о статусе депутата ГД и члена СФ РФ, можно утверждать, что первое основание отказа Правительства противоречит положениям данной статьи, поскольку запрос может быть адресован Председателю Правительства РФ лично. Что касается второго довода Правительства, то парламентские запросы должны касаться не вопросов исполнения ФЗ, а предметов ведения органов и компетенции должностных лиц, которым они адресуются. Относительно третьего аргумента Правительства, следует сказать, что он также не обоснован, поскольку парламентский запрос может быть принят большинством от общего числа депутатов и направлен органу или должностному лицу только в целом от ГД. Поэтому, в данном случае не правы обе стороны. ГД нарушила положения ст.13, а Правительство не верно обосновало отказ по этому основанию. Отдельные депутаты могли направить депутатский запрос, но не парламентский.

Задача 7

Как формально и юридически отличается одна палата парламента от другой? Порядок, механизм формирования ГД (прямые и пропорциональная система) отражает влияние на ее деятельность политических партий, структура ГД. В СФ же назначают от законодательного и исполнительного органа субъекта РФ, а не выбирают. В ГД создаются фракции, в СФ нет. Что еще позволяет нам судить о политическом характере ГД и отрицать его у СФ?

Кто сейчас по факту выполняет функции Государственного секретаря? Минюст, Прокурор. Минюст входит в систему исполнительной власти. А влиять на систему исполнительной власти может ГД, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства. А Генерального прокурора назначает СФ. Получается, что мы частично функции забираем у исполнительной власти, частично у прокурора, совмещаем их вместе. Что должно перевешивать? Чего будет больше в его деятельности? Нейтральности, которая требуется при оценке нормативных актов. Оценивать политически содержание нпа нельзя. Для деятельности, связанной с контролем принятия нпа и за их регистрацией гораздо больше скрывается деятельности политически нейтральной. При такой нейтральности лучше все отдать СФ.

Если две партии начинают конфликтовать. Если правительство начинает вступать в противоречие с парламентским большинством, то возникает политический кризис и решить его можно только распустив парламент. Поэтому возможность президента распускать именно нижнюю палату связано не с тем, что она менее значима и поэтому можно ее разогнать в любой момент, а с тем, что она имеет политический механизм формирования, политические полномочия, структуру и поэтому может распускаться.

Есть также различия между ГД и СФ в механизме формирования в той части, которая предполагает более стабильной состав верхней палаты. Более стабильный состав делает СФ менее связанным колебаниями каких-то политических взглядов в обществе.

ГД меняется вся, а СФ меняется очень медленно, постепенно, по мере того, как заканчиваются соответствующие полномочия органов, их избравших.

В КРФ нигде нельзя найти кроме того, что парламент это две палаты, указания на то, что это две части одного органа. Наоборот, есть много свидетельств тому, что каждая палата это особый орган со своими полномочиями. В законодательном процессе необходимо участие обеих палат. Но президент тоже участвует в законодательном процессе, это ему не мешает продолжать оставаться отдельным органом.

Задача 8

Исходя из правовых позиций, выраженных в Постановлении КС от 12 апреля 1995 г., можно утверждать, что возможная неполнота состава палаты ГД не должна быть значительной, ибо в противном случае ее представительный характер может быть поставлен под сомнение.

Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие статью 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

Что касается личного участия депутата, то данная проблема рассматривалась в Постановлении от 20 июля 1999 г., где было указано на то, что принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера в Регламенте Государственной Думы была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании.

Голосование депутатов за отсутствующих коллег с помощью их карточек для электронного голосования не является единичным случаем, не составляет исключения, а превратилось в сложившуюся, устойчивую практику при принятии законов Государственной Думой. Такая практика не рассматривалась как нарушение вытекающих из Конституции Российской Федерации требований к порядку принятия законов. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что голосование за отсутствующих депутатов признавалось всеми участниками законодательного процесса, в том числе Президентом Российской Федерации (которым ранее в Конституционном Суде Российской Федерации не оспаривались по порядку принятия какие-либо другие законы).

Результаты голосования не были оспорены и кем-либо из депутатов Государственной Думы, в том числе фактически отсутствовавшими, но зарегистрированными как голосовавшие. Это означает, что выраженная посредством состоявшегося в Государственной Думе голосования действительная воля необходимого большинства по существу данного вопроса не поставлена депутатами под сомнение.

А потому КС должен принять решение о том, что принцип голосования по доверенности не нарушает положения КРФ, кворум из 9/10 депутатов не соответствует требования КРФ, поскольку в ней прямо указано на большинство, а под общим числом депутатов нельзя понимать фактически исполняющих свои полномочия.

Задача 9

Согласно Постановлению КС РФ от 23 апреля 2004 г., можно сказать, что ФЗ о федеральном бюджете является особым ФЗ и существенно отличается от других ФЗ. Федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального закона о нем, согласно статье 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации, тогда как проекты остальных федеральных законов помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в статье 104 (части 1 и 2) КРФ органы. Таким образом, в правовой системе Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода.

Из чего-нибудь следует, что проект бюджета должен быть только один? Нет. Для правительства разработка бюджета это полномочие, т.е. и право, и обязанность. Для других субъектов законодательной инициативы это только право. Федеральный бюджет это не ФЗ. Он не устанавливает никаких правовых норм, поэтому не может считаться законом. Там содержится сводный план доходов и расходов государства. Никакие расходные или доходные обязательства непосредственно из бюджета не возникают. КС толкует в данном случае толкует действующее законодательство, нежели КРФ. КРФ не ограничивает субъектов права законодательной инициативы. У нас нет исключительного права законодательной инициативы в принципе. Есть заключения правительства как форма реагирования. Заключения правительства даются на проекты, которые связаны с расходами бюджета. А бюджет не предусматривает расходы, он их просто систематизирует. В КРФ нет непосредственно ограничений, они проистекает из логики бюджетного процесса, БК, из полномочий правительства, но с точки зрения субъектов права законодательной инициативы никакого ограничения нет. Формально по КРФ можно, фактически по действующему законодательству – нет.

Право законодательной инициативы. Это полномочие? Если орган обнаруживает какой-то пробел, обязан ли он внести соответствующий и разработать проект закона? Получается, что у органа государственной власти наряду с полномочиями есть еще права. Полномочие должно находиться в руках одного органа. А право законодательной инициативы принадлежит целому ряду субъектов.

Задача 10

Комитеты готовят отдельные проекты законов. Каждый комитет представляет отдельную сферу отрасли. Нельзя говорить о том, что там не будет соблюдаться политическая пропорциональность. Они наоборот будут более качественно подготавливать решения, чем вся ГД в целом. Комитеты не имеют права законодательной инициативы. Существует определенная специализация комитета. За комитетами есть контроль ГД со стороны общего числа депутатов, кроме того не будет соблюдаться единство депутатов как законных представителей народа, поскольку в комитеты входит небольшое число депутатов. Если же все решения будут приниматься в комитетах, то не будет обеспечен контроль за их решениями. Чисто формально такое предложение депутатов не правильно.