Тема 2. Виды основ местного самоуправления

Говоря о видах основ местного самоуправления, необходимо в первую очередь выделить правовые основы местного самоуправления.

Под правовыми основами местного самоуправления однозначно понимают всю совокупность нормативных и иных актов, а также других источников муниципального права, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, как определяющие правила поведения субъектов в местном самоуправлении, регулирующие и охраняющие общественные отношения в этой сфере.

Внутри правовых основ местного самоуправления, используя в качестве критерия вид и значение нормативного акта, особое внимание уделяют конституционным основам местного самоуправления, к которым мы уже обращались в предыдущей теме и будем обращаться в дальнейшем.

Под территориальными основами местного самоуправления как сложного института муниципального права понимают совокупность правовых норм, определяющих пределы, виды, признаки, порядок установления границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление в РФ, а также права и обязанности уполномоченных субъектов по этим вопросам.

Глава 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995г. (далее - "Об общих принципах…") посвящена территориальным основам местного самоуправления и содержит две статьи: ст. 12 - "Территории местного самоуправления" и ст.13 - "Установление и изменение границ муниципальных образований").

Местное самоуправление в РФ осуществляется на всей территории РФ в пределах муниципальных образований. Определение муниципального образования дается в ст. 1 вышеупомянутого Федерального закона. На основании этого определения можно выделить следующие признаки муниципального образования:

8. Населенная территория - естественное (город, село) или искусственное (район в области) поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

9. Наличие закрепленной за этим муниципальным образованием муниципальной собственности.

10. Наличие собственного местного бюджета.

11. Наличие собственных выборных органов местного самоуправления.

Конкретные виды муниципальных образований определяются законами субъектов РФ. Например, в Нижегородской области соответствующим законом закреплены муниципальные образования в виде города, района области, поселка, сельсовета, а по закону Кировской области возможны муниципальные образования только в виде городов областного значения и районов области.

Специальными федеральными законами регулируется местное самоуправление в закрытых территориальных образованиях и в субъектах Федерации - городах Москве и Санкт-Петербурге.

Право выдвигать инициативу по установлению и изменению границ муниципальных образований имеют три уполномоченных субъекта - население муниципальных образований, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ. При этом законом субъекта РФ должны определяться порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Во многих субъектах РФ эти вопросы урегулированы в законах об административно-территориальном устройстве субъекта РФ.

Границы и состав территории муниципального образования, а также вопросы местного значения, относящиеся к его ведению, указываются в Уставе муниципального образования.

Под организационными основами местного самоуправления как института муниципального права понимают совокупность муниципально-правовых норм, которые закрепляют структуру органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают порядок их организации, пределы их ведения и полномочия, порядок взаимодействия между собой.

В Конституции РФ (ст.131) сказано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Глава 3 Федерального закона "Об общих принципах", которая называется "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления", определяет организационную структуру местного самоуправления и уполномоченных на это субъектов.

Конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ) дополняется нормой Федерального закона (нормой-запретом): "Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются".

Из определения муниципального образования следует, что выборный (представительный) орган местного самоуправления обязательно должен быть в каждом муниципальном образовании. Предметы, находящиеся в исключительном ведении этого органа, содержатся в ст. 15 этого Федерального закона. Сразу же можно отметить, что уставы муниципальных образований содержат гораздо более расширенный список исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления.

Кроме выборного органа, в соответствии с уставами муниципальных образований, к органам местного самоуправления относятся, "иные" (в редакции Федерального закона) органы местного самоуправления. В законах субъектов РФ о местном самоуправлении они чаще всего называются исполнительными органами местного самоуправления или местными администрациями. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что органы этого вида по Федеральному закону "Об общих принципах..." факультативные, то есть они не являются обязательными для каждого муниципального образования; предметы их ведения не закреплены нормами Федерального закона. Из ст. 17, которая называется "Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления", видно, что правовой статус исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Сравнительный анализ уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод, что местная администрация функционирует во всех муниципальных образованиях и наделяется очень широкими исполнительно-распорядительными полномочиями по предметам ведения местного самоуправления.

Кроме органов местного самоуправления существенную роль в организационной структуре занимают выборные должностные лица местного самоуправления и в первую очередь - главы муниципальных образований. Ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах..." также не называет эту должность обязательной для муниципального образования: "Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления".

Далее в ст. 16 определяются два пути избрания главы муниципального образования: либо путем проведения местных выборов, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Конечный выбор остается за населением муниципального образования, которое, принимая Устав муниципального образования, закрепляет в нем избранную организационную структуру местного самоуправления конкретного муниципального образования. При этом сам Устав может приниматься населением непосредственно, путем проведения местного референдума, или на заседании выборного органа местного самоуправления (ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах...").