2.5. Компетенция, права и обязанности самоуправления

Компетенция, права и обязанности самоуправления составляют содержание его деятельности, тогда как муниципальное избирательное право предопределяет лишь общую направленность действий местных органов власти. Объем компетенции, прав и обязанностей обусловлены законодательством и варьируются от страны к стране и от одной эпохе к другой. Наша задача – дать общее представление об этих категориях, с тем, чтобы в дальнейшем более подробно рассмотреть состав компетенции, прав и обязанностей самоуправления в разных странах.

1. Понятие компетенции

Компетенция – круг деятельности (круг “дел”), определенный законом для местного самоуправления данного вида (городского, сельского и т.п.).

Под “делом” в российской практике подразумевался весь комплекс вопросов, связанных с решением какой-либо местной проблемы.

К примеру, “жилищное дело” включало в себя:

• строительство, ремонт, эксплуатацию жилья (в т.ч. вопросы управления муниципальным жильем и регулирование частной застройки);

• жилищную политику (строительство доходного жилья (“доходных домов”), ночлежных домов, гостиниц, меблированных комнат и т.п.);

• формирование рынка жилищных услуг (ипотека; производство мебели; стирка белья и уборка квартир; питание на дому и т.п.);

• техническую инфраструктуру (отопление, водопровод, газ, свет, телефон; к этому списку сегодня, учитывая западный опыт, можно добавить информационные услуги).

Каждое “дело”, в свою очередь, делилось на “части” (для жилищного дела можно выделить строительную часть, административную часть и т.п.).

Резюме. Такой подход не случаен и отличается от советского, когда за органом местной власти закрепляется функция – часть “дела”. Причина проста: для каждого населенного места (скажем, города) набор проблем строго индивидуален (ограничен границами и обусловлен возрастным, половым, национальным, социальным составом населения, географическими условиями). Поэтому проблемы Рязани, Москвы, Комсомольска-на-Амуре разные и решать их должно само население, за свой счет и исходя из своего (рязанского, московского…) представления о том, что такое благоустройство их города.

Обычно компетенцию стараются определить так, чтобы для каждого уровня самоуправления (город, село, район области) был дан непересекающийся набор “дел”, т.е. четко выделены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции данного вида самоуправления, поскольку чем больше объем “совместной компетенции”, тем большая неразбериха и беспорядок. Наряду с четкой росписью компетенции, как правило, оговариваются и отношения с государственной властью: какие, когда и кому представлять решения, возможность и механизм отмены решения и основания для этого, возможность опротестовать деятельность государственных представителей.

ПРОБЛЕМА РАЗДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ между уровнями власти тесно связана с проблемой обеспечения свободы рыночного развития места. Если построить компетенцию всех мест по одному и тому же принципу – упадет взаимный интерес мест друг к другу, не будет взаимного обмена, рынок не сложится (сохранится натурализация хозяйства). Если, наоборот, дать местам полную автономию – это будет чревато угрозой распада экономики государства и национального рынка.

Поэтому выделение компетенции имеет двоякую цель. С одной стороны, обеспечить высокую степень самостоятельности места в вопросах “внутренней” жизни. Этим достигается возможность учета многообразия условий, складывающихся на местах, и основа для взаимного обмена продуктами между ними. С другой стороны, – добиться “включения” места и местного рынка в единую национально-государственную систему хозяйственных отношений и создать условия для взаимной координации компетенции властей всех уровней.

Проблема выделения компетенции в каждой стране решается по-своему в зависимости от исторических особенностей ситуации, сложившейся в конкретный период времени.

Конкретный набор дел составляет структуру компетенции, следовательно, и содержание хозяйственной деятельности местного сообщества, или, говоря иначе, обусловливает структуру коммунального хозяйства.

Анализируя опыт разных стран, в т.ч. дореволюционной России, можно представить достаточно полную МОДЕЛЬ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ, выделив пять крупных блоков “дел”: политико-административные, общее управление, формирование среды жизнедеятельности людей, социально-экономические “дела” и прочие вопросы (таблица 1).

Политико-административные дела включают в себя:

• ответственность перед внешним миром (или право юридического лица), право выступать от имени населения и представлять его интересы во взаимоотношениях с другими уровнями власти;

• руководство внутренними частями населенного места (города, к примеру) и право установления и корректировки границ этих частей, делегирования отдельных вопросов компетенции, прав, имущества и средств создаваемым на “внутренних территориях самоуправления” органам;

• ответственность за безопасность жизни и право создания местной полиции;

• рассмотрение жалоб населения.

Дела общего управления подразумевают:

• сбор и ведение банка данных о жизнедеятельности и условиях развития населенного (территориального) места;

• управление и эксплуатацию недвижимого имущества местного сообщества (коммунального или муниципального);

• управление земельным хозяйством;

• налоговую политику местного самоуправления: отчисления и надбавки к государственным налогам, регулирование и сбор местных налогов;

• банковское дело; организацию кредитной, ссудной деятельности, ломбардов;

• планирование хозяйственного развития города на различные сроки прогноза (годичные, пятилетние, пятнадцатилетние и двадцатипятилетние);

• составление проекта планировки, рационального территориального развития, соответствующего плану развития хозяйства;

• составление, исполнение и отчет городского бюджета.

Словом, все вопросы, решение которых обеспечивает целостность и поступательный характер развития территории местного сообщества (города, поселка, района области).

Дела, связанные с формированием среды жизнедеятельности предполагают, что местное сообщество имеет возможность развивать пути сообщения и каналы связи, средства сообщения и сношения; очистку и переработку отходов; кладбища и крематории; муниципальный жилой фонд; строить и содержать общественные здания и сооружения.

Социально-экономические дела подразумевают вопросы труда, социальной защиты, здравоохранения, образования, культуры.

Наконец, прочие вопросы включают общественное питание; регулирование биржевой деятельности и другие.