Система местного управления лекция 1 Опыт становления местного самоуправления в России

Первичные формы местного самоуправления у древнерусских славян не просматриваются достаточно четко. Однако отрывочные сведения из летописей свидетельствуют, что были распространены начальные формы участия в управлении простого народа, решавшего голосом (по схеме "любо" - "не любо") избрание князей и "старших" людей, а также согласие или несогласие с предлагавшимися решениями (например, в Великом Новгороде нередко вече решало, быть или не быть очередному походу). К концу IX в. складываются славянские политические организации, о которых можно говорить с некоторой определенностью. Во главе управления княжеством стоял князь, но он приходил со своей дружиной только на временное пребывание.

Наряду с князьями, во главе управления стояло вече стольного града. Вече было непосредственным сходом всех свободных граждан. Вечевые решения обычно имели полновластную законодательную силу. Однако приниматься должны были не большинством голосов, а единогласно. Поэтому только в совершенно исключительных случаях - например, в условиях подъема патриотического духа - разнородная масса горожан становилась способной принять общее решение.

Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Традиции вечевого самоуправления отмечают первые русские летописи в древнейших городах - избрание (приглашение на княжение) головного должностного лица города.

В IX веке в России управление городом было сосредоточено в руках выборных военных начальников города: тысяцких, сотских и др. Военное управление городом, бывшее выборным и местным по происхождению, впоследствии стало приказно-служивым, перешло в руки “княжных мужей”, назначаемых по велению князя.

По мере упадка авторитета князей (из-за затяжных междоусобиц) стало расти значение главных областных городов; вместе с тем, ведущей политической силой в этих городах становились сами городские жители, собиравшиеся на вече.

По летописи, вече зародилось в Новгороде Великом еще в начале XI века. Можно сказать, что управление городом осуществлялось через целую систему вечевых органов: существовало общегородское вече, отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания. Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы из экономической, политической, военной, судебной и административных сфер местной жизни. Общегородское вече избирало князя.

В вечевых собраниях в Новгороде участвовали все свободные люди города. К собраниям заранее подготавливалась повестка дня, кандидатуры избираемых на вече должностных лиц. Решения на собрании должны были приниматься единогласно. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, делопроизводство осуществлялось вечевыми дьяками. Организационным и подготовительным органом (подготовка законопроектов, вечевых решений, контрольная деятельность, созыв веча) являлся боярский совет, включавший наиболее влиятельных лиц (представителей городской администрации, знатных бояр) и работавший под председательством архиепископа.

Высшими должностными лицами “Господина Великого Новгорода” были тысяцкий, посадник, архиепископ, князь.

Посадник фактически представлял исполнительный орган веча, избираемый на один-два года. Он руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил работой вечевого собрания и боярского совета, представительствовал во внешних сношениях.

Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение.

Архмепископ был хранителем казны города, контролером торговых мер и весов, но главная его роль заключалась в духовном главенстве в церковной иерархии.

В раннем средневековье происходило становление новых институтов городского самоуправления. В Новгороде и Пскове - это система вечевых собраний, посадник, тысяцкий, сотские, старосты.

В таких условиях местное управление на Руси не могло в X-XII вв. достигнуть высокого уровня развития. Но княжества разрастались - для управления отдельными их частями были нужны местные органы "правительственной", т.е. центральной власти. Поэтому князь, занимая престол, рассылал по княжеству своих"мужей", т.е. членов своей дружины, "сажал" их на "местах" - они, соответственно, стали называться посадниками.

В XYI веке становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам. Губные и земские избы можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального самоуправления. Уставные грамоты регламентировали порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей.

Важную эпоху в истории отечественного местного самоуправления составляет XVI в. - век Ивана Грозного, впервые разделившего Русь на земщину и опричнину. Таким образом, он заложил действенную систему самоуправления, которая соответствовала складывавшейся общественной идеологии. Несмотря на все социальные и политические потрясения, в XVI в. продолжала развиваться и материализовываться идея укрепления страны как единого, централизованного Русского государства.

Реформация середины XVI в. охватила все сферы жизни общества, чему способствовали и создание новых форм центрального управления отдельными отраслями государственной жизни (система приказов), и реформирование армии, церкви, местного управления. Проведение земской реформы коренным образом меняло управление на местах. Эта реформа осуществлялась с начала 50-х годов XVI в. постепенно и поуездно. На первоначальном этапе так называемые губные дела передавались земским излюбленным головам (позднее - излюбленные старосты). С 1555 г. подобные дела стали направляться в ведение губных дворянских органов, которые представлялись более надежными защитниками интересов дворянского сословия.

Исторический опыт свидетельствует, что у истоков местного самоуправления в России всегда стояло, прежде всего, государство. Тем самым оно решало ряд важных задач, основной среди которых было овладение нарождавшейся энергией гражданственности в обществе и направление ее в русло государственных интересов.

Наиболее ярким проявлением такого подхода может служить преобразовательная деятельность Петра I, первого императора России: он сформировал систему местного самоуправления в городах и добился усиления сословного дворянского элемента в различных органах местной власти.

Сам по себе принцип самоуправления в России был провозглашен Петром в 1698 г. для того, чтобы защитить граждан "от великих убытков, какие терпелись обывателями от приказных и от разных чинов людей". Год спустя он предоставил тем же "обывателям" право самим выбирать, "кого и поскольку они захотят" в Москве - в бурмистерскую палату, а в прочих городах - в земские избы, "меж себя людей добрых и правдивых".

Сами же идеи городского самоуправления наиболее полно были реализованы значительно позже - в ходе магистратской реформы 1721 г. В этот период Главному магистрату (он подчинялся непосредственно Сенату) и городовым магистратам (они были учреждены в городах вместо земских изб) были предоставлены самые широкие полномочия по организации жизни населения городов. Магистраты стали реальными органами городского самоуправления. Им принадлежала, в основном, судебная власть, они же практически полностью управляли городским хозяйством, полицией, торговлей, промыслами, ремеслами и нарождавшейся промышленностью, учреждениями образования и т.п.

В итоге, со времени Петра I, в России сложилось положение, при котором существовали три системы местного управления: бюрократическая, земская и сословная. Такой порядок вещей продержался более сорока лет. Лишь Екатерина II, сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой, предприняла практические меры к преобразованию всего местного управления на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была относительно последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775г., жалованной грамотой дворянству (1785) и грамотой на права и выгоды городов (1785). Общее устройство местного управления, установленное этими нормативными документами, во многом сохранилось вплоть до начала XX в. Смысл этого устройства сводился к нескольким позициям. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор. В качестве "государева наместника" он был наделен чрезвычайно широкими полномочиями ("и Бог, и царь, и воинский начальник") по надзору за всем местным управлением и судом. Уездное управление в лице исправников и "нижних земских судов" было выборным.

"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" (1785) четко определила место городского самоуправления в жизни государства. Она подтверждала права, данные городам ранее, предоставляла новые права, обобщала и систематизировала законоположения, относившиеся к городскому устройству и общественному управлению. В этот период впервые вводится в российское законодательство понятие "городское общество", которое состояло из всех жителей тогдашнего города, именовавшихся обывателями, независимо от принадлежности к тому или иному сословию. В Жалованной грамоте говорилось, что "городовым обывателям каждого города дозволяется собираться в том же городе и составлять общество градское", а для общественного городского управления составить общую городскую думу.

Дальнейшее оформление населения в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра 1. В 1699 году была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

Реформой городского самоуправления 1718-1724 гг. были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегали город от пожаров, пристраивали гуляк и нищих, осуществляли государственные сборы и контролировали уплату пошлин, рассматривали незначительные гражданские и уголовные дела. В 1734 году города получили права юридического лица, что создало реальные возможности для горожан добиться финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

Правовую основу развития городского самоуправления определила “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”, изданной Указом Екатерины II в 1785 г. Она определила основным субъектом городского самоуправления “общество градское” (городское собрание), которое составляли городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения его предложений , связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации в ближайшие годы.

Текущие вопросы жизни города решали общая дума и шестигласная дума. Общая дума была представительным органом, а исполнительно-распорядительные функции исполняла шестигласная городская дума, избираемая городской думой.

В 1864г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" - документ, в котором была сделана попытка построить местное управление на основе новых принципов организации экономической и политической жизни. В основу выборов органов местного управления был положен принцип имущественного ценза: "Степень участия в делах должна быть пропорциональна участию в интересах. А для определения большей или меньшей степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда не представлялось другого видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо". К решению вопросов местного значения (прежде всего - хозяйственных) стал привлекаться более широкий и расширявшийся круг жителей. В результате местное управление становилось все более гибким и оперативным, оно все больше способствовало ведению предпринимательства, создавало благоприятные для него условия и тем самым расширяло экономическую и политическую базу для своего собственного развития и упрочения. Городская реформа 1870 г. явилась очередным важным шагом общественного устройства России. В основу Городового положения были положены принципы всесословности представительства, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей, самоуправления городского общества. Развитию местного самоуправления дали толчок земская и городская реформы Александра II. Городовое положение (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова - председатель городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Становление земского и городского самоуправления означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.

Еще одним важным шагом на пути развития и совершенствования местного самоуправления явилось принятие в июле 1903 г. нового Положения об общественном управлении Петербурга, разработанного специально для столицы. Преобразования в той или иной степени коснулись всех сторон петербургского общественного управления: выборной системы, состава гласных, исполнительных органов и органов правительственного контроля. Как видим, управление столь значимым в территориальном отношении государством, как Россия, не могло реализовываться только по модели централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864) и городской (1870) реформах. Проведенная "сверху" реформа местного самоуправления, которая выразилась в создании земских и городских властных структур, в целом удачно сочетала общегосударственные и муниципальные аспекты управления. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда. Ее, в свою очередь, дополняли территориальные органы самоуправления (земства) и органы городского самоуправления. Как известно, к середине 1918г. земства, как и городские органы самоуправления, были заменены Советами, но любопытно, что первоначально такая замена предполагалась как временная - на период гражданской войны и "ломки старого мира". В послереволюционный период административно-территориальное устройство страны также неоднократно реформировалось. Образование крупных административно-территориальных единиц областного (краевого) ранга открывало перспективы достаточно широкомасштабной и относительно самостоятельной от центра хозяйственной деятельности с учетом местных особенностей и ресурсов. Однако во второй половине 30-х годов так серьезно готовившееся и только что введенное разграничение территории страны было пересмотрено. Число административных областей увеличилось втрое, в последующие годы оно продолжало расти.

После 1917 г. судьба земских и городских учреждений была решена, сначала был распущен Земский союз, а затем в 1918 году все завершилось ликвидацией земских и городских органов местного самоуправления.

Наступил период советов - нового института местного управления, основанного на демократическом централизме.

Организация местной власти в советский период

2. Для дореволюционной России было характерно сочетание губернского и уездного государственного управления с губернским и уездным земством и городским самоуправлением.

Органами губернского земства являлись:

а) губернское земское собрание;

б) губернская земская управа;

в) специальные комиссии.

Губернское земское собрание состояло, под председательством губернского предводителя дворянства (если Государь не назначал председателем иное лицо), из гласных (они избирались уездными земскими собраниями из числа гласных этих собраний на три года). Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог продолжить сессию на срок действительной необходимости. Губернатор также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, которые, однако, могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести). Губернская земская управа избиралась губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные собрания, кроме крестьян.

Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.

Комиссии как из гласных, так и вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских избирательных собраниях, избирались земским собранием в помощь управе для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству.

Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управою, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов земских управ и представлял министру внутренних дел ни утверждение председателей губернских земских управ.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из:

а) земских гласных;

б) членов по должности (председателя управления государственных имуществ; депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителя уездного ведомства).

Земские гласные избирались на избирательных собраниях и на съезде кандидатов, избранных волостными сходами. Участие в избирательных собраниях ограничивалось цензами (мужской пол, 25-летний возраст, русское подданство и др.). При этом избирательные собрания и съезды могли избрать только тех лиц, которые входили в состав данного собрания или съезда.

Уездные земские гласные избирались на три года. Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездной земской управы был тот же, что и земской губернской управы.

Города были в свое время выделены в особые единицы управления еще Петром 1, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XV111 в. были полностью дезорганизованы. По сути Екатерина 11 жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской Империи 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник - городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицейском отношении городов и уездов было отменено: города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города подчинялись градоначальникам, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.

Городская дума состояла из городских гласных (от 20 до 160 гласных) под председательством городского головы. В состав городской думы входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии, члены управы и городские головы нуждались в утверждении правительственной администрацией. Лица, служащие по найму, и члены исполнительных комиссий приступали к исполнению своих обязанностей с согласия губернатора.

3. В советский период развития нашей государственности органами власти на местах были местные Советы и их исполнительные комитеты, которые выступали как местные органы государственной власти и управления. Таким образом, местные Советы и их исполкомы являлись структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. Местное же самоуправление, как известно, предполагает известную организационную обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, автономность и самостоятельность ю решении местных вопросов, которыми местные Советы и их исполкомы не обладали. Переход к организации власти на местах на основе принципов самоуправления начался в 90-е годы.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”, согласно которому местными представительными органами власти в районах, городах, районах и городах, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов, а органами управления - местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. Местная администрация заменила бывшие исполнительные комитеты, полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации. В апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию Российской Федерации были внесены изменения, согласно которым местные Советы уже не входили в систему представительных органов государственной власти.

Местные Советы - представительные органы местного самоуправления - избирались населением сроком на пять лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:

• в районный Совет - до 75 депутатов;

• в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения - до 200 депутатов;

• в районный в городе Совет - до 100 депутатов;

• в районные в городах Москве и Ленинграде - до 200 депутатов;

• в поселковый, сельский Совет - до 50 депутатов.

В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов конкретное число избирательных округов для выборов определилось вышестоящим Советом или его президиумом.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.

Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также дли содействия проведению в жизнь его решений и иных нормативных актов государственных органов, осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат.

Состав местных Советов был достаточно многочисленный. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в 2/3 депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении “О порядке введения в действие Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”” от 6 июля 1991 г. установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны были избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме 1/10 от числа депутатов данного Совета.

Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.

Местная администрация являлась органом управления района, города, района в городе, поселке, сельсовете. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципы единоначалия.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. Исполкомы служили, по существу, надежным прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. Исполком в целом, его председатель и члены формально были ответственны перед избравшим их Советом. Реально же они отвечали перед вышестоящим исполнительным органом власти и соответствующими партийными органами. Перед населением же исполком по сути ответственности не нес. Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность единоличного главы местной администрации и закрепив за ним конкретные полномочия, обозначил и его личную ответственность за осуществление данных полномочий и перед населением (право населения отозвать главу администрации - предполагалось, что он будет избираться населением), и перед представительным органом власти - Советом, который был вправе выразить главе администрации недоверие.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных Советов.

Вопросы своей компетентности местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских, образовывали отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать наказы населения избирательного округа и добиваться их реализации. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредотачивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы руководили деятельностью нижестоящих. Решения вышестоящих были для них обязательны. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления и прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов и управлений, постоянных комиссий и других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью Советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному возрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным, что сказывается до сих пор на всех уровнях власти.

В апреле 1990 года был принят закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления. В соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная собственность”. К коммунальной относилось имущество, передаваемое безвозмездно, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

В июле 1991 года в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования новой системы местного самоуправления в Российской Федерации.

ВСТАВКА – 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Уткин Э.А., Денисов А.Ф. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ САМОУПРАЛЕНИЕ В ВЕЛИКОМ НОВГОРОДЕ

В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Великом Новгороде. Основным представительным органом власти в городе было вече — народное собрание. По старым русским понятиям, вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах. В Киевской летописи под 1169-м годом записано, что новгородцы начали веча деяти по дворам тайно на князя своего. В Новгородской летописи вечем назван заговор недовольного кружка черни против архимандрита Есипа. Когда случались разноголосицы в Новгороде и разом возникали противные друг другу собрания народа, каждое из которых называлось вече. При такой неопределенности значения слова вече, после того как единодержавный порядок стал брать верх, понятие о вече переходило в понятие о мятеже, и слово вечники в Москве стало значить то же, что буяны.

Однако при неопределенности общего значения слова вече в Новгороде существовало Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. К сожалению, подробностей, относящихся к его существованию, так мало, что многие важнейшие вопросы остаются пока невыясненными.

Право собрания большого веча принадлежало не только лицам, облеченным властью или правительственной обязанностью. Созвать вече — значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить пред народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол был знаком, что есть требование народного голоса. Случалось, созывал вече князь, поскольку князь, как правитель, имел поводы и необходимость говорить с народом. Вероятно, вече могли собирать и посадники, которые, будучи предводителями, по ряду важных вопросов должны были советоваться с народом.

Неизвестно, существовали ли какие-либо правила, чтобы не допускать неправильных созывов веча. Случалось, однако, что смельчаки созывали вече и, поддерживаемые своими сторонниками — партией, проводили свои планы по низвержению власти и установлению новой.

Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди.

Бояре-землевладельцы являлись представителями всех земель Великого Новгорода, боярин мог жить в своем отдаленном имении, но назывался новгородцем и мог приехать в Новгород, чтобы подать голос на вече. Точно так же и купцы могли проживать не в Новгороде, а в пригороде, и также подавать голос. Житые люди участвовали на вече как жители городских концов, потому что при отправке посольств обыкновенно выбирались житые люди от концов. Что касается до черных людей, то их участие несомненно, но как оно совершалось — неизвестно: участвовали только те кто жил в городе, Или и из волостей присылали выборных.

Неясно, в какой степени, когда и как участвовали в новгородском вече пригороды и волости. Есть указания, что часто вместе с новгородцами в решении дел участвовали и пригородные жители, но данные летописей не позволяют сделать заключения, что пригороды постоянно участвовали на вече корпоративно. Неизвестно, существовал ли способ поверки лиц, приходивших на вече, для недопущения прихода тех, которые не имели на это права. Неизвестно также, существовал ли какой-то способ сбора голосов.

Известно, что на площади, где проводилось вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т.е. канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове Большое вече имело те же права, что и новгородское.

Кроме князя, главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысячский. Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода. Слово посадник известно было во всей Русской Земле, и не составляло исключительного достояния Великого Новгорода. В других землях посадник является лицом, имеющим значение княжеского наместника: князь, принимая город и край под свою власть, сажал там своего посадника. Однако в Новгороде и Пскове посадник был правитель, выбранный народом, в то время как в других землях посадник означал княжеского наместника, а если в городе находился князь, посадника при нем не было.

Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что посадников могли переводить с одного места службы на другое. Назначениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. В псковских пригородах управляли посадники Пскова. Пригороды являлись административными центрами управления приписной к ним территории, называвшейся волостью пригорода. Пригороды имели свое торговое место и свою церковь. В пригородах должны были быть непременно и свои веча.

Учреждение веч было общее не только по пригородам, но и по селам. Чтоб сойтись в Новгороде, надлежало прежде собираться в пригородах. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости, относившейся к пригороду, определенная доля направлялась в Новгородскую казну. В 1347 г. Новгород устанавливает право Пскова управляться самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что Новгород не назначал туда своих посадников и не звал к суду в Новгороде.

Великий Новгород часто отдавал свои пригороды в кормленье призванным князьям. Князь на пригороде был в отношении к пригороду на таком же праве, как князь в Новгороде к Новгороду: не получал пригорода во владение, не был в нем государем, но получал известные доходы и обязывался защищать свой пригород в случае войны. Обычно пригороды, как укрепленные места, строились в таких пунктах, где можно было ожидать неприятеля. Помещение приглашенного князя в пригороде значило, что Новгород считает необходимым усилить защиту пригорода и окружающей его волости. При появлении князя пригород не приобретал особой самостоятельности и князь не получал над ним личного права. Отдачи городов Новгородом в кормленья князьям были довольно часты. Волости могли передаваться князьям и наследственно, но при этом они не уходили из-под власти Новгорода. Власть князя в пригородах, отданных на кормленье, не могла расшириться до того, чтоб сделаться для него правом, независящим от воли Новгорода. Если жители пригорода были очень недовольны деятельностью какого-то князя, то нередки случаи, когда они являлись в Новгород, и Большое вече могло перевести князя в другой город, или совсем изгнать его, если он признавался негодным к охранению вверенной ему территории. Таким образом, Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по управлению и охранению вверенного ему края.

Слово волость означало подвластную кому бы то ни было территорию. Поэтому в обширном смысле вся Новгородская Земля была волостью Великого Новгорода, пригородом, распадавшимся, в свою очередь, на несколько волостей. В общем смысле волостью называлось соединение поселений, принадлежащих к одному владению. В зависимости от того, кому перечислялись доходы, различались волости новгородские, т.е. принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские.

Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

Начало возрождения самоуправления

В XVI столетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. К функциям земских и губных властей относилось в основном выполнение поручений центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Однако уже в XVII столетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В конце XVII века начал определяться правовой статус городов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало издания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятельности. Создание органов городского самоуправления при Петре I и установление определенных льгот для верхушки городского населения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на “купецких и промышленных людях”. Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1718—1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. На магистраты были возложены в основном судебные и административно-финансовые функции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступили в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Реформы не ограничились изменением управления в городах. В 1710 году были проведены значительные преобразования системы территориального управления, в результате которых было создано восемь губерний, а к концу царствования их число увеличилось до двенадцати. Все управление губерниями находилось в руках назначаемых центром губернатора и чиновников без участия местного общества.

Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. При этом решения должны были приниматься большинством голосов совета.

Однако на практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, на практике члены совета ландратов превратились в чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управления. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках которых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления.

Таким образом, Петром был осуществлен тип жестко централизованного, унитарного государства. Однако, в целом, попытки Петра жестко подчинить окраины крепкой центральной власти потерпели неудачу. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками, не удалось, и поэтому Петр обращается к местному самоуправлению.

Так, в 1714 г. учреждается выборная должность земского комиссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на год, нес ответственность перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Уездную администрацию составляли избираемые дворянством земские комиссары, писаря, надзиратели.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты упраздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЕКАТЕРИНЫ II

Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII века при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Необходимость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреблениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления.

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

В большинстве наказов была высказана мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные акты, определившие и закрепившие отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важные реформы нашли свое отражение в “Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи”.

Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. По “Учреждению” империя делилась на крупные территориально-административные единицы — губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие — уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти.

Новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Деление было осуществлено согласно численности населения. На территории каждой из вновь образованных губерний стало проживать около четырехсот тысяч человек, на территории уезда — около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ряда преобразований были ликвидированы.

Управление губерниями возлагалась на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось губернское правление, а по финансовым делам — казенная палата.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления — нижний земский суд, в котором кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчинялись губернаторы и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую обращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

В результате судебных реформ для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года. Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан.

Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривались назначаемыми властями чиновниками. Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа.

Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации и предоставить населению больше прав по самостоятельному решению местных вопросов. Однако в целом попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством, а представители сословий могли избирать только заседателей. Целый ряд дел остался в рассмотрении полицейских органов.

Для управления местным благоустройством был создан всесословный “Приказ общественного призрения”. Дворянство как местное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов стала “Жалованная грамота городам”, при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.

Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления.

Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели— ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год.

Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).

В 1786 г. сперва в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи были созданы городские думы.

К компетенции городских дум относилось: обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы.

Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел, В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост.

В 1785 г. был разработан проект “Сельского положения”, касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.

В 1782 г. был утвержден “Устав о благочинии”, который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками “Устава о благочинии” стали: “Учреждение о губернии”, материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами.

Город делился на “части” и “кварталы” по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.

Главная задача полиции формулировалось как “сохранение порядка, благочиния и добронравия”. Полиция наблюдала за исполнением законов и решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников.

Хотя реформы Екатерины II оказали значительно большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, по мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как “Учреждение о губерниях” предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.

Ослабление местного самоуправления в первой половине ХIХ века

Основные принципы екатерининской реформы: децентрализация, избрание на должности, относительная самостоятельность суда были отменены или значительно изменены при Павле I. После восшествия на престол Александр I немедленно вернулся к децентрализации и самоуправлению, заложенным при Екатерине II. Однако территориальная система управления в период его правления, и в еще большей степени при Николае I подверглась массе частичных переделок, значительно изменивших ее характер.

Так, в связи с тем что надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, во многих губерниях принял в высшей степени личный и самовластный характер, после нескольких попыток реформировать эту должность, в 1837 году она была исключена из числа общих губернских должностей и оставлена, в порядке исключения, лишь на некоторых окраинах. Функции общего надзора за губернскими установлениями были переданы министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений также были несколько изменены.

Дворянские выборы проходили в основном под сильным влиянием губернаторов, в связи с чем выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных. К концу царствования Николая I дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили городские думы, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений государственных крестьян, а главное — значительного роста числящихся за ними недоимок была проведена реформа управления этой категорией населения. Для этого было учреждено министерство государственных имуществ, которое в губернии представляли палаты государственных имуществ, а в уездах — окружные начальники.

В законе 1838 года органы крестьянского самоуправления получили регламентацию. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова — по представлению окружного начальника, а сельский староста — по представлению волостного правления.

В задачу крестьянского общественного управления входила охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской.

Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на “мире” — общем собрании крестьян — хозяев изб.

Что касается помещичьих крестьян, то нужно сказать, что закон 1838 г. никак не повлиял на их положение. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.

Другой категорией населения России, потребность которой в самоуправлении становилась все более очевидной, являлось население городов. Уже в первой половине XIX века оно значительно выросло, одновременно усложнялось и росло городское хозяйство и, соответственно, увеличивалось число задач, связанных с управлением городом. В то же время большая часть владельцев городской недвижимости все еще была устранена от участия в управлении городским хозяйством.

Структура городского управления формально продолжала основываться на “Жалованной грамоте городам”, но в течение первой половины XIX века она претерпела существенные изменения. Так, практически везде отсутствовала общая дума, собрание городских представителей. Распорядительные действия осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. Все чаще функции общественного управления в городах сосредоточивались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1846 году в Петербурге было утверждено новое “Городовое положение”, обеспечивающее преобладание в городском самоуправлении дворянства, почетных граждан и купечества и усиливающее административный контроль за этими учреждениями.

Городское общественное управление подразделялось на общее, для всего городского общества, и частное — по сословиям. Органами общего управления являлись: городской голова, общая городская дума (распорядительный орган) и распорядительная городская дума (исполнительный орган). Общее собрание сословий созывалось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Первым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятельностью распорядительной думы.

По сравнению с предшествующим законодательством, в законе 1846 года функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко. Однако их содержание практически не изменилось. Деятельность городского самоуправления жестко контролировалась государственной администрацией. Распорядительная дума подчинялась в своей деятельности губернатору Санкт-Петербурга. Высший надзор за деятельностью думы осуществлял Правительствующий Сенат.

Реформы 1861 года

Следующим этапом реформ местного самоуправления явилась реформа 1861 Года. Еще в начале XIX века на рассмотрение правительства приходили разные проекты по совершенствованию местного управления для помещичьих крестьян. Очевидно, что при крепостном праве местное самоуправление улучшить было нельзя, сразу же после упразднения крепостного права остро встал вопрос о местном самоуправлении. В ходе реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения реальной власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы.

Сходные проблемы существовали и в функционировании городов. Самостоятельность местного самоуправления несовместима с предоставлением администрации права назначать по своему усмотрению должностных лиц местных органов власти. Специалистам того времени было ясно, что при таком способе управления граждане превращаются в пассивных наблюдателей, а в некоторых случаях в силу, активно противодействующую управлению, что значительно снижает эффективность функционирования государства.

На земские органы предполагалось возложить вопросы, относящиеся исключительно к местному интересу и местному хозяйству. В проекте комиссии отмечалось, что “земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест”. Таким образом, земские учреждения изначально планировались лишь как местные и общественные, не имеющие собственных исполнительных органов и проводящие свои решения через государственный аппарат.

Государство со своей стороны должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств в форме общего надзора за законностью решений и постановлений, принимающихся земскими органами, или в форме наблюдения и утверждения конкретных решений земских учреждений. Губернатор в семидневный срок имел право наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был существенно увеличен. Значительная часть распоряжений земских учреждений должна была реализовываться через полицию, власть которой в результате реорганизации была существенно усилена.

Административно-территориальное устройство в сельской местности по положению 1861 г. представляло из себя волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы.

В целях контроля крестьянского самоуправления “Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях” были учреждены должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должности мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, отвечающие определенным имущественным условиям. Мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

В таких условиях волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Основным препятствием было сохранение сословного принципа формировании местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жестким контролем со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Результатом реформы стало массовое недовольство крестьян своим положением, привело к всплеску политической и общественной активности, открытой борьбе на всех уровнях государственной власти, включая правительство и императорский двор. В результате Александр II был вынужден в 1864 г. утвердить компромиссное “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, которое к 1867 г. было распространено на тридцать четыре губернии Европейский России.

Все ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (многочисленные комиссии народного продовольствия, квартирные комитеты, больничные советы, дорожные комиссии и т.п.), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления были изъяты все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

Вновь формируемая система земских учреждений включила в себя:

— земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания;

— земские собрания;

— земские управы.

Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных земских съездах от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных.

Избирательные съезды один раз в три года формировали состав земских собраний. Земское собрание заседало раз в год, или чаще при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания самостоятельно решали следующие вопросы:

— раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

— составление предварительных планов для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, в губернское земское собрание;

— разрешение на открытие торгов и базаров;

— предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

— отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

— местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;

— представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях и др.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

— разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

— решения об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

— решения об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

— представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

— раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или распоряжению правительства;

— рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

— дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

— рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 г. не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. К возможным, но не всегда обязательным, занятиям земств по положению относилось:

— заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

— попечение “о развитии народного продовольствия”, местной торговли и промышленности;

— управление взаимным земским страхованием имущества;

— участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

— раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

— взимание и расходование местных сборов.

Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:

— устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;

— наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;

— содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;

— содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;

— содержание местных по крестьянским делам учреждений;

— содержание статистических комитетов.

Участие земств в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, то есть земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права.

Однако даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений, закон 1864 г. значительно ограничил возможности исполнительной власти земств. Так, для взыскания принадлежавших земству сборов было необходимо обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

Следует отметить, что земства распоряжались весьма незначительными средствами. Основным источником доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников приходилось прибегать к повышению налогов. В этой сфере компетенция земств была также ограничена. Финансовые средства земства были значительно урезаны при составлении “Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством”. В 1866 г. было запрещено облагать налогами торговые и промышленные предприятия. В качестве объектов обложения для введения новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на некоторых крестьянских участках превышали доходы. На основании “Временных правил” все государственные повинности из компетенции земств были изъяты.

Земские управы являлись исполнительными органами земств. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва.

Губернская управа выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух членов. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

— составление губернских смет, раскладок и отчетов;

— подготовку нужных собранию сведений и заключений;

— надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

— представление в суде интересов земства по имущественным делам;

— распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило также рассмотрение жалоб на уездные управы и образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ предусматривалась гласность — публичный контроль. Положение 1864 г. предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий должны были печататься для всеобщего сведения в “Губернских ведомостях”.

Однако уже в 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора. В результате местное население в значительной степени утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений, что оказывало негативное влияние на эффективность их деятельности. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли даже ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность была поставлена под весьма строгий контроль министра внутренних дел и губернаторов на предмет соответствия действующему законодательству. Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и другими органами государственного управления — с другой, вскоре возникли споры и столкновения. В значительной степени пищу для них давала неопределенность земского и городового положений: пределы деятельности и функции ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно.

Логическим завершением земской реформы должен был стать Общероссийский орган народного представительства. Но он так и не был сформирован. В результате земской реформа стройной и Централизованной системы территориального управления не получилось. Не было органа, возглавляющего и координирующего работу земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было закрыто правительством. Реформа не создала также и низшего звена самоуправления, которое могло бы дополнить систему земских учреждений — волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством. Отсутствие достаточных материальных средств, которые формировались преимущественно за счет обложения местного населения, и отсутствие остро необходимого собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Несмотря на эти недостатки, земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.

Результаты реформы городского управления были более эффективными, чем в сельской местности. В ходе реформы 1870 г. была установлена довольно рациональная структура городского управления. Распорядительные функции были предоставлены городской думе; исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Работа управы и подчиненных ей органов регулировалась инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в дополнительном утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но в зависимости от ранга города утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. Обычно городской голова занимал руководящее место не только в управе, но и одновременно являлся также председателем думы.

В целом, органам городского самоуправления была предоставлена довольно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрацией, а в некоторых случаях министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые. Подавляющее большинство дел, в том числе и составление годовых смет, решались думою самостоятельно и не нуждались в дополнительном согласовании. На губернатора возлагались функции общего надзора за законностью действий органов городского самоуправления.

При Александре III земское и городовое положения были частично пересмотрены. Причиной реформы послужил кризис земских учреждений. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные формы, отдаленные от задач решения реальных проблем населения.

В 1890 г. было опубликовано новое “Положение о земских учреждениях”, в результате которого было увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена. Значительные слои населения были лишены избирательных прав. Принцип выборности управ был практически повсеместно нарушен. Утверждению стали подлежать не только председатели управ, но и все остальные члены управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Губернатору было предоставлено право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и с точки зрения их целесообразности.

Самым существенным нововведением было подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление было поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, были поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства.

В качестве положительных изменений, внесенных положением 1890 г., можно отметить увеличение компетенции земств, круга вопросов, по которым земства могли издавать обязательные постановления.

В 1892 г. вышло новое “Городовое Положение”, согласно которому были произведены существенные изменения во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в положение более независимое от думы, права городского головы, как председателя думы, были значительно расширены за счет прав гласных, дума была лишена права отдачи под суд членов управы. Фактически, положение усилило исполнительные органы власти местного самоуправления и ослабило значение представительных органов. Выборные должности лиц городского управления были приравнены к Правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе и губернатор получил право давать им предписания и указания.

Несмотря на отдельные недостатки” к 1917 г. в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Особого внимания заслуживает опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сельское общество, со своим собранием — сходом — и выборным управлением.

На сходах демократическим путем обсуждались дела по общинному владению землей, раскладу податей, приселению новых членов общины, проведению выборов, вопросы пользования лесом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественных запасов на случай стихийных бедствий и неурожаев.

На сходах демократически регулировались все стороны жизни села — сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов и сторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинных запретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие расходы селения.

Несколько сельских общин образовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. На сход могли свободно приходить все крестьяне, желавшие участвовать в собрании. Волостное правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Выборный сотский выполнял полицейские функции: наблюдал за чистотой в селениях, за чистотой воды в речках, за пожарной безопасностью, за порядком во время торгов, базаров, за продажей доброкачественных продуктов, за проведением торговли с надлежащими свидетельствами.

Кроме руководителей на крестьянских сходах, по мере необходимости, выбирали ходатаев по общественным делам, челобитчиков в губернский город или столицу.

В каждой волости на крестьянском сходе избирался волостной суд из четырех судей — крестьян-домохозяев, достигших 35 лет, грамотных, пользующихся уважением среди односельчан.

Конечно, права волостного суда ограничивались мелкими спорами и тяжбами, хотя могли разбираться дела по мелким кражам, о мотовстве, дела, связанные с наказанием пьяниц и других нарушителей общественной нравственности. Волостные суды имели право приговаривать виновных к денежным взысканиям до 30 руб. и к аресту на хлебе и воде до 30 дней.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Можно было бы долго перечислять особые формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России: самоуправление казачьих земель, самоуправление университетов, самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

К сожалению, у русского общественного строя был органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

Высокая бюрократизация государственного аппарата определялась не его излишней численностью, а именно многозвенностью инстанций, могущих задушить любую местную инициативу, и широким распространением взяточничества. Что же касается численного состава, то русский госаппарат по сравнению с западноевропейскими странами отличался малочисленностью. Число чиновников на тысячу жителей было в два-три раза ниже, чем в западноевропейских странах. Еще малочисленней были органы охраны порядка и армия. Во многих сельских местностях вообще не было полицейских, а их функции выполняли выборные от общины сотские. Порядок держался не на полицейском принуждении, а на устоявшихся традициях.

Из истории развития территориального управления в России видно, что становление местного самоуправления происходило в борьбе двух сил: центростремительной — объединения на основе сильной центральной власти и центробежной — разобщения, суверенизации территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание региональных элит быть всевластными хозяевами в своих пределах. При усилении центральной власти самоуправление являлось, в значительной мере, компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинций.

С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Вместе с тем, история местного самоуправления в нашей стране содержит обширный практический опыт, учитывающий национальные и географические особенности, который, безусловно, заслуживает пристального внимания.

Лекция 2 Сравнительный анализ зарубежного опыта становления местного самоуправления.

. Зарубежный муниципальный опыт свидетельствует о многообразии организационных форм местного самоуправления. Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом надо иметь в виду, что далеко не во всех странах статус органов местного самоуправления устанавливается в основном законе. Например, конституции Дании, Норвегии не содержат таких положений: в этих странах, имеющих сильные традиции местного самоуправления, не сочли необходимым подтвердить их на конституционном уровне.

Как правило, вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном управлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном управлении, а в других - законы об отдельных видах органов самоуправления. Федеративные государства (США, ФРГ и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям, и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

Многие государства имеют достаточно высокую степень унификации построения системы местного самоуправления, что находит свое отражение и в законодательстве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.). В других странах организация местного самоуправления предполагает многообразие его форм. Например, существенные различия в организации местного самоуправления в субъектах федерации имеются в США, ФРГ. При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата. Особенности организации местного самоуправления имеются также в городских и сельских поселениях (коммунах). Городское самоуправление, его администрация, аппарат более развиты по сравнению с сельским самоуправлением.

Для Российской Федерации наибольший интерес представляет опыт федеративных государаств, в частности США и ФРГ. В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы управления.

“Система мэр – совет”, которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о “сильном” мэре и “слабом” мэре, ибо реальная власть мэра далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как: процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др. К полномочиям "сильного" мэра относится право назначать и освобождать от должности руководителей муниципального аппарата (согласие совета требуется далеко не всегда), право составлять проект бюджета и предпринимать необходимые действия для его исполнения и др.

"Слабый" мэр находится под строгим контролем создаваемого советом правления. Общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, да и оперативное управление по многим вопросам в этом случае сосредоточены по сути в руках совета. Мэр назначает лишь второстепенных чиновников муниципального аппарата и осуществляет контроль и координацию деятельности этого аппарата.

Муниципальные советы, как правило, незначительны по размерам. Совет обычно состоит из небольшого числа советников (50, 15, а чаще всего - 9). В большинстве случаев труд советников либо не оплачивается, либо они получают символическое вознаграждение.

Система “совет-менеджер” или “городской управляющий”. Эта форма городского управления используется почти в 40% случаев. В городе имеются мэр и муниципальный совет, но они нанимают профессионального чиновника - менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Он подбирает работников на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию. Они принимают городские постановления и бюджет. Мэр при этом сохраняет лишь представительские функции.

Третья форма городского управления США - "комиссия" -встречается достаточно редко. Существует она в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

В ФРГ сложилось четыре основных типа организационного устройства коммунального управления.

Магистратная форма организации местного самоуправления. Так, согласно положению о магистрате земли Гессен, высшим органом общины является орган представительной власти общины, избираемый гражданами сроком на четыре года. Его члены выполняют свои обязанности на общественных началах. Представительный орган общины отвечает за все вопросы, не отнесенные законом к компетенции органа исполнительной власти. Исполнительная власть осуществляется магистратом, который состоит из бургомистра (председателя), заместителей бургомистра, работающих как на общественных началах, так и на штатных должностях. Магистрат действует как коллегиальный орган. Решения принимаются большинством голосов. Бургомистр в магистрате занимает положение "первого среди равных". Голос бургомистра имеет, однако, решающее значение в ситуациях, когда голоса членов магистрата разделяются поровну. Кроме того, бургомистр имеет право опротестовывать противоправные решения магистрата или решения, противоречащие интересам общины. Если магистрат настаивает на своем решении, то бургомистр вправе обратиться для принятия окончательного решения в представительный орган общины.

Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма организации местного самоуправления. Высшим органом также является представительный орган общины (совет общины или совет города). Он избирается членами общины сроком на пять лет (земля Рейнланд-Пфальц). В компетенцию органа представительной власти общины входят все вопросы, которые по закону не поручены бургомистру. Бургомистр является председателем совета с правом голоса. Он осуществляет текущее управление, созывает заседание совета общины, руководит заседаниями совета и т.д. Наряду с советом общины (города) и бургомистром существует еще один орган власти - городская управа. ' В нее входят бургомистр, его заместители.

Организация местного самоуправления земли Северный Рейн -Вестфалия (северогерманский вариант организации местного самоуправления). Представительный орган власти (совет общины, города) - основной орган власти, избираемый населением сроком на пять лет. К компетенции совета общины (города) отнесены все вопросы, если положение об общине не устанавливает иное. Совет общины вправе отменять решение городского головы - главы администрации. Городской голова избирается сроком на семь лет (он именуется либо главный городской директор, либо городской директор). К его полномочиям отнесено решение текущих вопросов местного управления, которые считаются делегированными ему советом общины (города). В совете общины председательствует бургомистр, который избирается советом общины (города) сроком на пять лет. Он представляет совет во внешних сношениях. Кроме того, бургомистр совместно с городским головой определяет повестку дня заседаний, обладает правом созыва совета.

Организация местного самоуправления земли Бавария (южногерманский вариант организации местного самоуправления). Согласно Баварскому положению о местном самоуправлении, наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается первый бургомистр (обербургомистр). Представительный орган власти избирается населением сроком на шесть лет. Бургомистр также избирается гражданами на срок в шесть лет. Бургомистр отвечает за решение текущих вопросов, которые не носят принципиального характера и не предполагают значительных финансовых обязательств, а также за реализацию государственных полномочий, делегированных общине федеральным законом или на основе федерального закона. Кроме того, бургомистр председательствует в совете с правом голоса, осуществляет подготовку вопросов, рассматриваемых советом общины.

Лекция 3 Конституционно – правовые основы местного самоуправления. Его сущностные признаки.

СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Слово “муниципалитет” произошло от латинского municipium, так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет — это избираемое городское или сельское самоуправление.

Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права, хотя и не относиться к числу его основных отраслей. Поэтому муниципальное право можно определить как право местного самоуправления. В частности к муниципальному праву относится:

— выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

— управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

— осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

— реализация органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная обособленность органов муниципальной власти, признается и защищается муниципальная собственность. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации перечислены важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децентрализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

“О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”;

“Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”;

“Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления”;

“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления (“О милиции”, “О пожарной безопасности”, “О Государственной границе”, “Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях”). Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Основные региональные законы, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически всей страны, за исключением районов бывшей Чечено-Ингушской АССР. В большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах Федерации приняты законы о финансово-экономических основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении. Подавляющее большинство муниципальных образований имеет принятые и зарегистрированные уставы.

Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешенных проблем. Отсутствует государственная концепция или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, несогласованы между собой. Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Действующий Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий.

Для эффективной работы каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о круге своих полномочий и соответствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве. Вместе с тем, жестко закреплять за органами местного самоуправления определенный фиксированный объем полномочий нецелесообразно. Муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО УРОВНЯМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции федерального законодательства, включает ряд предметов, непосредственно затрагивающих местное самоуправление: вопросы государственной собственности; утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения.

Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и органы местного самоуправления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в регулировании тех или иных предметов ведения Федерации, но такое регулирование по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

По Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

— регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

— наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

— установление государственных минимальных социальных стандартов;

— регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

— принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

— регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

— регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

— осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

— регулирование основ муниципальной службы.

Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территорий, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в федеральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству.

В Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

— наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприятий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.