Цели муниципального управления
Следует отличать цели науки муниципального управления от целей муниципального управления. Цель теории муниципального управления – исследование и выявление объективных законов, объясняющих процессы муниципального управления и позволяющих предвидеть их развитие.
Формирование “древа” целей муниципального управления
Цель в управлении вообще и в муниципальном управлении в частности, принадлежит к числу важных элементов теории и практики муниципального управления.
Выдвижение целей перед муниципальным управлением, с одной стороны, касающихся всего муниципального образования, а с другой – опирающихся на муниципальную власть, - сравнительно сложный интеллектуальный процесс. В нем важны следующие моменты.
Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования целей муниципального управления. Можно твердо утверждать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым “сверху”, мол виднее, объективно цели муниципального управления рождаются “внизу” – идут от потребностей и интересов населения, объединенных в муниципальное образование (рис.13 ).
Миссия
Цели
Интересы
Потребности
Рис. 13. Возникновение миссии и целей муниципального управления
Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей муниципального управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг муниципального образования и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала муниципального управления для управленческих действий, способных привести в итоге к объективной практической целенаправленности муниципального управления. Целеполагание в муниципальном управлении должно быть объективизированным.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею, относительность и открытость сформулированных целей муниципального управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем – логического продвижения от более абстрактного общего предвидения к конкретному прогнозированию, от него – к программированию, а далее к планированию – принятию решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать (рис.14 ). Планирование – это мост между нынешним и желаемым
Прогнозиро-вание
Програм-мирование
Планиро-ваниеПредвидение
Рис. 14 Механизм целеполагания
будущим положением. Поэтому игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в муниципальном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, так как в этом случае начинают проявлять себя стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.
Социальные
Культурные
Экономические
Производственные
Организационные
Рис. 15 Иерархия целей муниципального управления
В-третьих, иерархия целей муниципального управления, которая строится на приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей муниципального управления образуют следующую структуру (рис. 16 ):
социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, уровень и качество жизни населения муниципального образования;
культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей;
экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных целей муниципального управления;
производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их осуществлению;
организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение функциональных и организационных структур.
В-четвертых, построение, самого “древа” целей муниципального управления. Определяющим “древа” целей муниципального управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и качества жизни населения муниципального образования. Стратегические цели развертываются в тактические, фиксирующие направления действий по достижению первых, а тактические – в оперативные, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Стратегические цели являются - главными, а цели, способствующие их достижению – обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального управления) и частные (для отдельных сфер, органов и структурных подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени - долгосрочные, среднесрочые и краткосрочные, официальные (цели-декларации о намерениях, направлениях деятельности) и побочные (могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные (могущие увести систему и ее отдельные элементы в сторону).
Стратегические
Тактические
Оперативные
Главные
Производные
Побочные
Обеспечивающие
По объему
Общие
и частные
По результатам
Конечные и
промежуточные
По времени
Долго-, средне-,
краткосрочные
Официальные
Рис. 16. Виды целей муниципального управления
Построение “древа” целей муниципального управления на базе и с учетом их иерархии является непростой процедурой, причем применительно как муниципальному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Необходимо четкое выделение главной (стратегической) цели, ради достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем произвести “разветвление” этих целей по всем другим их видам (рис. 16. ). Важное значение имеет согласование целей так, чтобы он поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы “работали” друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в муниципальном управлении.
И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей муниципального управления потребностям и интересам населения, а также тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами.
К целям муниципального управления, как и ко всем прочим, предъявляются определенные требования:
“достижимость и реалистичность;
понятность исполнителям;
качественную и (возможно) количественную описанность;
мотивирующую силу;
взаимную совместимость;
возможность проверки достижения и корректировки”9
“объективную обусловленность и обоснованность;
социальную мотивированность;
обеспеченность в ресурсном отношении;
системную организованность.”10
Наличие стратегических, тактических и оперативных, главных и обеспечивающих, общих и частных, конечных и промежуточных, долго-, средне-, краткосрочных, официальных и побочных потенциально содержит в себе возможность конфликта. Особенно это касается тактических и оперативных целей, поскольку:
они появляются спонтанно, изменчивы и адаптивны (т.к. изменчива сама организационная среда);
их много, поэтому возможна их несовместимость;
различия могут порождаться особенностями оргструктуры.
Цели необходимо согласовывать по горизонтали и по вертикали. По горизонтали: а) руководитель может установить место каждого (структурного подразделения, группы, отдельного работника) в общей цели; б) может использовать эффективные мотивирующие механизмы горизонтальных связей (сквозные проекты, целевые группы, целевые комплексные программы, консультирующие и координирующие комитеты и советы и т.п.). При согласовании целей по вертикали важно учесть интересы всех заинтересованных организаций и групп (государственных властей всех уровней, общественных организаций, предприятий, инвесторов, СМИ и т.д.).
Соблюдение этих требований превращает цели муниципального управления в мощную движущую силу функционирования и социально-экономического развития муниципального образования.
Для большинства муниципальных образований выбор целей деятельности представляет сложную проблему, требующую серьезных подходов и исследований. При выборе целей следует пронимать во внимание тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п.
И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка состояния и возможностей самого муниципального образования:
его финансового и ресурсного потенциала;
демографического состава населения;
возможностей по сохранению и наращиванию товарооборота, производственных и сельскохозяйственных мощностей;
его репутации для инвесторов (инвестиционной привлекательности);
его маркетинговых возможностей;
наличия и эффективного использования научно–технического потенциала новых производств, технологий, ноу-хау и др.;
компетентности, как муниципальных органов, так и отдельных должностных лиц.