Организационные формы осуществления местного самоуправления
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах. В совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.
В отличие от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.
Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это объясняется рядом причин:
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство государства.
Во-вторых, Российская Федерация — многонациональное государство, различные регионы которого отличаются особенностью исторических и иных местных традиций. Все это накладывает отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.
Особенности организации местного самоуправления в стране обусловлены и разнообразием основных типов поселений. В Российской Федерации выделяют 9 основных типов поселений. Всего же с учетом их подвидов можно говорить о более 80 специальных типов поселений в России.
Многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано также с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Конституция Российской Федерации предоставляет населению муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Федеральный закон “06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, наименование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей коренных народов, и другие вопросы организации местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет несколько организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в стране.
Первая группа организационных форм местного самоуправления включает формы прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских поселений, в которых осуществляется местное самоуправление.
Формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление. выступают: референдум, выборы, собрания (сходы) и др.
Вторую группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих образований.
Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат управления и решать местные вопросы с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства в целом и его регионов.
Отдельную третью группу оставляют организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является также залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства.
Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления” и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является Основной закон нашей страны — Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130—133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дастся право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти.
На основе Конституции Российской Федерации разработан второй по значимости документ в законодательной базе местного самоуправления — Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.
В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над законодательными актами субъектов федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.
Федеральный закон “06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается.
Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона “06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти объектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Законом “06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года. Программа предполагает постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого документа является разработка правовых основ деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство, в законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы об основах муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации.
Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав” является основой для муниципального избирательного права и т.д.
Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении. Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии и децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на этой основе. Поскольку местное самоуправление — одна из основ любого демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.
Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть предназначен только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют право сотрудничать с подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т. е. самостоятельно субъектом Российской Федерации с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей, и отражаются в нормативно-правовых актах — конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации несмотря на общую правовую основу по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая, многоуровневая концепции территориальной организации местного управления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления. Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как “Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?”, “Какие вопросы должны решаться референдумом?”, “Каковы правовые последствия принятого решения?” и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.
Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органон и местного самоуправления, об ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов. На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления, статус муниципального служащего. Эти и многие другие вопросы еще предстоит решать субъектам федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.
В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся: организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований, порядок регистрации уставов муниципальных образований, порядок проведения муниципальных выборов; проведение местных референдумов; осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации; порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; межбюджетные отношения между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований; установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом); административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.
Устав муниципального образования. Важным уровнем муниципально-правового регулирования является местное нормотворчество, в котором особая роль принадлежит уставам муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 8) каждое муниципальное образование принимает устав.
Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на местном референдуме или сходе граждан, при этом над проектом работает инициативная группа). После того, как устав принят и обнародован (опубликован), он вступает в силу.
Согласно Федеральному закону в уставе муниципального образования отражаются следующие положения:
наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики (герба, эмблемы и пр.);
вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;
виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
условия и порядок организации муниципальной службы;
экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.
В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Федерации.
Устав каждого муниципального образования должен в обязательном порядке пройти государственную регистрацию в органах юстиции, порядок которой устанавливается законами субъектов Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только содержание в уставе муниципального образования положений, противоречащих законодательству Российской Федерации и субъектов Федерации.
Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений, своего рода местной (муниципальной) конституцией. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов, сложившихся традиций местного населения, причем население муниципального образования непосредственно участвует в принятии устава. Разработка и принятие устава производятся на основе полной самостоятельности и независимости от государственных органов. Устав муниципального образования носит всеобъемлющий характер, так как закрепляет и регулирует отношения не в какой-то одной области, а во всех основных сферах жизни местного сообщества. При этом положения устава нс являются исчерпывающими, они могут быть основой дальнейшей разработки других местных нормативно-правовых актов, по отношению к которым устав муниципального образования обладает высшей юридической силой.
Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).
Правовые акты местного самоуправления подразделяются на нормативные и ненормативные.
Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона “06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);
Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.).
Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.
Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.
Как уже отмечалось, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.
Согласно ст. 25 Федерального закона “06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию).
В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст. 22).
Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовке нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.
Территориальная организация местного самоуправления опирается на правовые основы, разработанные на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне. На федеральном уровне территориальная организация самоуправления нашла отражение в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе “06 общих принципах организации местного самоуправления”.
В ст. 131 Конституции говорится об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Но в этом документе не дается точного ответа на вопрос о территориальной организации местного самоуправления. Федеральный закон в данном вопросе отталкивается от определения муниципального образования, и территория обозначается как ареал осуществления местного самоуправления.
Местное самоуправление согласно закону осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя. Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление.
В территорию муниципального образования входят земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования. Формы собственности и целевое назначение земель при этом не имеет значения. Законом декларируется учет мнения населения при решении вопроса об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территории. Решение же этого вопроса законом отдается представительным органам местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом города. Инициатором установления и изменения границ при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований могут выступать как население, органы местного самоуправления, так и органы государственной власти. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующей территории, без учета исторических и иных местных традиций. Федеральный закон закрепляет за субъектами Федерации право законодательно устанавливать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Законом субъекта Федерации определяется и порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ и наименований. Федеральное законодательство дает широкие полномочия субъектам Федерации в решении вопроса территориальной организации местного самоуправления. Таким образом, субъекты Федерации самостоятельно через свою законодательную базу определяют перечень территорий муниципальных образований, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования, порядок установления или изменения их границ и наименований. Территориальная организация муниципального образования, его состав и границы отражены в уставе муниципального образования.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право муниципальных образований создавать объединения в форме ассоциаций/союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.
В соответствии с законом ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Вместе с тем их создание и деятельность способствуют более эффективному функционированию местного самоуправления, решению многих проблем местного самоуправления.
Ассоциации и союзы муниципальных образований — необщественные объединения, так как в них представлены органы местного самоуправления, а не отдельные граждане. Не являются они и коммерческими организациями, так как не получают прибыли от своей деятельности. Не входят ассоциации и союзы муниципальных образований в структуру органов государственной власти, им не адресуются непосредственно правительственные распоряжения.
Ассоциации и союзы муниципальных образований в Российской Федерации оказывают существенное влияние на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Они принимают активное участие в разработке и обсуждении проектов законов по вопросам местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, активно взаимодействуют с органами государственной власти и управления, с законодательными органами, участвуют в международном сотрудничестве России в сфере местного самоуправления.
Объединения муниципальных образований содействуют работе органов местного самоуправления, например, осуществляют помощь в разработке проектов уставов с учетом специфики муниципальных образований соответствующего типа и пр.
Важной задачей ассоциаций и союзов муниципальных образований являются также установление взаимодействия между различными объединениями муниципальных образований) координация работы по становлению местного самоуправления в Российской Федерации.
Ассоциации и союзы муниципальных образований подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций (ст. 10 Федерального закона), они имеют свои уставы и органы управления.
В Российской Федерации действуют ассоциации и союзы муниципальных образований разного территориального уровня.
Общероссийские, например Союз малых городов РФ. Его членами являются муниципальные образования малых городов Краснодарского края, Калининградской, Сахалинской, Мурманской и многих других областей. Союз российских городов объединяет крупные города — региональные центры. К общероссийским относятся также Союз городов-наукоградов, межведомственная ассоциация закрытых административно-территориальных образований и др.
межрегиональные, например Ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Сибири и Дальнего Востока и др.;
региональные, объединяющие муниципальные образования в пределах объекта Российской Федерации. Например, Союз городов Тюменской области, Ассоциация городов, поселков и деревень Калужской области, Ассоциация местного самоуправления Республики Карелия, Ассоциация городов Северо-запада России и др.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 года, утвердившему “Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления”, допускается образование объединений (ассоциаций) органами местного самоуправления для решения местных экономических и социальных задач в рамках совместно принятых решений, программ и проектов.
Объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления регистрируются как юридическое лицо. Составляется учредительный договор, в котором отражаются организационные формы управления объединением, права и обязанности органов управления, виды деятельности, долевое участие и право учредителей (органов местного самоуправления) использовать конечные результаты деятельности объединений (ассоциаций).
Объединения (ассоциации) экономического взаимодействия муниципальных образований вправе создавать необходимые для решения экономических и социальных задач финансовые и материальные ресурсы, формируемые:
за счет вклада учредителей,
2) за счет прибыли от предпринимательской деятельности, получаемой структурами, создаваемыми учредителями. Финансовые и материальные ресурсы используются для разработки и реализации программ социально-экономического развития регионов, для решения конкретных социально-демографических, экономических, экологических проблем.
Большое значение в законодательном регулировании местного самоуправления имеет содержание его деятельности, или предметы ведения, которые согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” включают: 1) вопросы местного значения, относящиеся к ведению местного самоуправления, 2) отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации определены лишь самые важные вопросы местного значения, такие, как владение, пользование, распоряжение и самостоятельное управление муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.
В Федеральном законе вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления, рассмотрены значительно подробнее. В ведении муниципального образования находятся принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением. Муниципальное образование свободно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью. К вопросам местного значения законом отнесены и местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.
Эффективно управляя муниципальной собственностью и рационально используя местные финансы, муниципальное образование направляет свои усилия на решение вопросов комплексного социально-экономического развития своей территории, обеспечение жизнедеятельности населения. Оно содержит муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, регулирует планировку и застройку своей территории, создает условия для жилищного и социально-культурного строительства, благоустройства и озеленения, содержит местные транспортные магистрали. К ведению местного самоуправления отнесены содержание муниципальных образовательных и лечебных учреждений, поддержание учреждений культуры и охрана памятников истории, создание условий для развития физкультуры и спорта, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Транспортное и торговое обслуживание населения, обеспечение населения услугами связи, общественного питания и бытового обслуживания находятся в сфере местного самоуправления.
К числу важнейших вопросов, находящихся в ведении муниципального образования, принадлежит охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью, так как общественный порядок является основой функционирования местной демократии и нормальной жизни местного сообщества. Муниципальное образование обеспечивает противопожарную безопасность, организовывает муниципальную пожарную службу.
Контроль за использованием земель на территории муниципального образования, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, недр для строительства подземных сооружений местного значения законодательством отнесены также к ведению муниципального образования. В рамках местного самоуправления содержатся муниципальные знерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализация, проходит обеспечение населения и муниципальных учреждений топливом.
Местное самоуправление организует и содержит муниципальную информационную службу, обеспечивает условия работы средств массовой информации, проведение зрелищных мероприятий. Муниципальные образования занимаются проблемами охраны окружающей среды на своей территории, решают вопросы утилизации и переработки бытовых отходов, содержат места захоронения.
Муниципальные образования вправе также принимать к своему рассмотрению другие вопросы, если они отнесены к их ведению законами субъектов Федерации, а также те, которые не исключены законами из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Несмотря на то, что перечень вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, который представлен и Федеральном законе, достаточно широк, он, безусловно, не исчерпывает всех вопросов. Они во многом зависят от конкретных условий территории и должны быть дополнены законодательными актами субъектов Федерации.
Практически не существует таких сфер жизнедеятельности, которые полностью регулируются и обеспечиваются одним из уровней власти, т. с. по целому ряду вопросов, будь то финансы или охрана порядка, или жилищное строительство, необходимо разделение полномочий между муниципальным самоуправлением и органами государственного управления разных уровней с учетом основных принципов, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
ДАЛЕЕ
Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы (рис.2.).
Органы местного
самоуправления
