13. Види суб’єктів адміністративного права

Суб'єктом адміністративного права є учасник суспільних відносин, якого юридична норма наділяє правами та обов'язками у сфері здійснення виконавчої влади. Він володіє двома ознаками: по-перше, соціальною (визнається можливість участі в цих відносинах як відокремленого, здатного виробляти і здійснювати єдину волю, персоніфікованого суб'єкта); по-друге, юридичною (правовими нормами визнається його здатність бути носієм прав та обов'язків, брати участь в згаданих правовідносинах).

Суб'єкти адміністративного права — це індивідуальні чи колективні суб'єкти права, які використовують свою правосуб'єктність у конкретних адміністративних правовідносинах, виступаючи реалізаторами суб'єктивних прав і обов'язків, повноважень і відповідальності у сфері реалізації виконавчої влади.

До суб'єктів адміністративного права належать: громадяни України; іноземці, особи без громадянства; об'єднання громадян; органи виконавчої влади; інші державні органи з питань їх внутрішньої організації; державні службовці; органи місцевого самоврядування.

Найбільш поширене виділення таких основних видів суб'єктів адміністративного права:

- фізичні особи — громадяни України, іноземці, особи без громадянства;

- юридичні особи — органи виконавчої влади, будь-які інші державні органи, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації (в особі їхніх керівників, які очолюють органи управління цих підприємств, установ, організацій);

- колективні суб'єкти (утворення), які не мають ознак юридичної особи, але тією чи іншою мірою наділені нормами адміністративного права певними правами і обов'язками: структурні підрозділи державних і недержавних органів, підприємств, установ, організацій, деякі інші громадські утворення (на кшталт загальних зборів громадян за місцем проживання).

14. Фізична особа як суб’єкт адміністративного права

Розкриття адміністративно-правового статусу фізичної особи значною мірою залежить від з'ясування співвідношення таких категорій, як “людина”, “особистість”, “громадянин”, “індивід”, “особа”, інших понять, що використовуються у різних правових актах, а також в юридичній літературі як синоніми.

У філософському плані людина — це суб'єкт соціальної і культурно-історичної діяльності, суб'єкт суспільних відносин, а відтак історичного і культурного процесу. Особистість є відносно стійкою, динамічною, соціально обумовленою сукупністю духовних, громадсько-політичних і морально-вольових якостей людини, свідомість і вчинки якої характеризуються певним ступенем соціальної зрілості та прагненням виявити свої індивідуальні здібності.

У міжнародно-правових актах найчастіше використовують поняття “людина”. Так, у Загальній декларації прав людини йдеться про права, властиві всім членам людської спільноти. У цьому значенні “людина” використовується практично у всіх статтях зазначеного документа, а також у більшості міжнародно-правових документів. Поряд з ним досить часто використовують такі поняття, як “особа” та “індивід”. Зокрема, Мінімальними стандартними правилами поводження з ув'язненими, ухваленими на першому Конгресі ООН з попередження злочинності й поводження з правопорушниками 30.08.1955 p., регламентуються стосунки з особами, котрі перебувають під арештом чи очікують суду, особами, заарештованими чи ув'язненими без пред'явлення обвинувачення.

У низці міжнародно-правових документів йдеться про права індивідів. Прикладом може бути Азіатсько-тихоокеанська декларація людських прав індивідів і народів, ухвалена 15.02.1988 р. на II конференції юристів країн Азії і Тихого океану.

Згадування про особистість досить рідко зустрічається як у міжнародно-правових документах, так і в законодавчих актах нашої держави. Використання цього поняття більшою мірою характерне для публікацій наукового характеру.

У Конституції й поточному законодавстві України найчастіше вживаються поняття “громадянин” і “особа”. Так, Конституція України визначає права й обов'язки громадян України, а Кодекс України про адміністративні правопорушення — перелік осіб, котрі беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення (ст. 21), регламентує права особи, притягуваної до адміністративної відповідальності (ст. 268).

Ці поняття використовуються й у законодавстві інших держав. Прикладом можуть бути закон ФРН “Про збори й демонстрації (закон про збори)” від 24.07.1953 р., закони Італії “Про громадянство” і “Положення про громадянство”. Співвідношення згаданих дефініцій, що характеризують фізичну особу, слід представити таким чином.

Визначення “індивіда”, що розуміється (в точному значенні слова) як окремий організм або особа, неприйнятне для використання у правовій літературі. Тут необхідне уточнення: людський чи суспільний індивід, і тільки це дає змогу ототожнити поняття “людина” та “індивід” (людський).

Слід розрізняти терміни “людина” і “особистість”, оскільки людина не завжди є особистістю, а проте будь-яка особистість є людиною. Так, навряд чи правильно говорити, що душевно хвора людина є особистістю. Звідси можна припустити, що поняття “людина” ширше за поняття “особистість”.

Не тотожні й визначення “особистість” та “особа” . Це стосується ситуації, коли особу не можна визнати як особистість. Адже особою, котрій адміністративним правопорушенням заподіяно майнової чи фізичної шкоди (ст. 268 КпАП), може виступати душевно хвора людина, проте, як відзначено вище, її не можна визнати особистістю. При цьому її інтереси репрезентують законні представники. Тут має місце ситуація, коли поняття “особа” слід вважати ширшим, ніж поняття “особистість”. Отже, співвідношення зазначених понять прямо пов'язане з категорією дієздатності.

Терміни “особа” і “громадянин” також не є рівнозначними. Найчастіше вони не збігаються. Громадянство, яке виражає певний стан політико-правової належності людини, мають далеко не всі люди. Є так звані апатриди, особи без громадянства — люди, котрі втратили громадянство однієї держави й не набули його в іншій. Крім того, особами, притягуваними до адміністративної відповідальності, можуть бути як іноземці, так і особи без громадянства. Інститут громадянства опосередковує відносини держави й особи, оскільки щодо держави особа виступає у специфічній ролі саме її громадянина, а держава, у свою чергу, адресується до неї не як до людини взагалі, а як до свого громадянина. Цей фактор значною мірою визначає правовий статус людини як суб'єкта адміністративного права.

Як правовий інститут громадянство юридично визначає статус особи в суспільстві й державі, правовий зв'язок особи з державою, що поширює на громадянина юрисдикцію держави, її законів. Водночас громадянство означає повне підпорядкування даної особи суверенній владі держави і захист останньою прав громадянина.

Громадянство є юридичною підставою користування відповідним правовим статусом. Громадянин виступає як суб'єкт права, тобто особа, котра визнається законом здатною вступати в правові відносини.

Отже, у контексті адміністративно-правового статусу фізичної особи, за певних обставин, допустиме вживання термінів “суб'єкт” і “особа” як тотожних поняттю “громадянин”.

15. Загальна характеристика та основні положення закону україни про кабінет міністрів україни

1. Закон України “Про Кабінет міністрів України” наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України правом вносити до парламенту подання про призначення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України «у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк, визначений частиною першою цієї статті» (частина третя статті 9 Закону – " У разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк, визначений частиною першою цієї статті, подання про призначення на відповідні посади вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України” ).

Це положення Закону не відповідає положенням пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України, де йдеться про те, що до повноважень Верховної Ради України належить “призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України”. При цьому, у пункті 12 частини першої статті 85 Конституції України нічого не вказано стосовно п’ятнадцятиденного терміну щодо подання Президентом України кандидатур на призначення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України, який визначений у частині першій статті 9 Закону.

Також положення частини третьої статті 9 Закону не відповідають пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України, де йдеться про те, що Президент України “вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України”. Знову ж таки, у пункті 10 частини першої статті 106 Конституції не зазначений п’ятнадцятиденний термін.

Частина четверта статті 114 Конституції України визначає, що “ Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України”. Отже, проаналізувавши пункт 10 частини першої статті 106 і частину четверту статті 114 Конституції України, можна сказати, що вони визначають виключне право і повноваження Президента України призначати Міністра оборони і міністра закордонних справ України. І це право не обмежуються певними вимогами або строками.

2. Закон наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України правом вносити до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України. Частина третя статті 8 Закону України “Про Кабінет міністрів України” встановлює, що “у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України подання про призначення на посаду Прем’єр-міністра України у строк, визначений Конституцією України, подання про призначення на зазначену посаду вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України. Рішення коаліції про внесення до Верховної Ради України подання про призначення Прем'єр-міністра України приймається на загальних зборах коаліції та підписується керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції. Подання про призначення Прем'єр-міністра України підписується керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції, та оголошується на пленарному засіданні Верховної Ради України особою, уповноваженою рішенням коаліції депутатських фракції у Верховній Раді України”. Це положення не відповідає пункту 9 частини першої статті 106 Конституції України, який визначає повноваження президента України вносити подання про призначення Прем’єр-міністра України (“вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції”). Це ж саме положення знайшло своє відображення в частині третій статті 114 Конституції України (“Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України). В Конституції нічого не вказано про можливість коаліції депутатських фракцій вносити до Верховної Ради України подання про призначення Прем’єр-міністра України.

3. Частина 9 статті 25 Закону України “Про Кабінет міністрів України” передбачає, що “Кабінет Міністрів України може скасовувати акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах”. Це не відповідає положенням статті 118 Конституції України, яка визначає конституційні засади діяльності місцевих державних адміністрацій. Зокрема, частина восьма статті 118 Конституції визначає, що “Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня”. У частині восьмій статті 118 КУ не передбачені повноваження Кабінету міністрів України щодо скасування актів місцевих державних адміністрацій. Також таке повноваження Кабміну відсутнє у статті 116 Конституції України, яка визначає засади діяльності Кабінету міністрів України. Зазначене повноваження Кабміну не є таким, що може визначатися Конституцією та законами України (частина 10 статті 116 КУ), оскільки таке повноваження вже надане Конституцією Президенту України і головам місцевих державних адміністрацій вищого рівня. Отже, положення частини 9 статті 25 Закону України “Про Кабінет міністрів України” не відповідають Конституції України і є такими, що значно розширюють повноваження Кабінету міністрів України в порівнянні з КУ.

4. Положення частини другої статті 25 Закону України “Про Кабінет міністрів України” передбачає погодження Кабміном кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання КМУ (“Кабінет Міністрів України погоджує кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабінету Міністрів України”). Це положення не відповідає частині третій статті 118 Конституції України, яка встановлює, що “Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій”. І це не залежать від того, що з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні Кабінету міністрів України.

5. Абзац другий частини четвертої статті 25 Закону передбачає можливість Кабінету міністрів України притягати голову місцевої державної адміністрації до дисциплінарної відповідальності (“У разі неналежного виконання головою місцевої державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів України має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента України з поданням про звільнення його з посади”). За загальним принципом притягнення посадової особи до дисциплінарної відповідальності здійснюється органом, до повноважень якого належить його призначення та звільнення. Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України “голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету міністрів України”. Отже, згідно з Конституцією України, Кабінет міністрів може зробити подання Президенту України щодо звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій, але не може притягати їх до дисциплінарної відповідальності, оскільки таке притягнення здійснює орган, до повноважень якого належить їх призначення і звільнення, тобто Президент України.

6. Частина 9 статті 27 Закону України “Про Кабінет міністрів України” надає Прем'єр-міністрові України та відповідному міністрові абсолютне право на відмову від скріплення актів Президента України (“ У разі якщо Прем'єр-міністр України, міністр, відповідальний за акт та його виконання, вважають неможливим скріплення підписами акта Президента України, вони повертають такий акт із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень у строки, встановлені цією статтею для скріплення акта Президента України ”). Як випливає зі змісту частини 11 статті 27 Закону (“ Акти Президента України, що скріплені підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, офіційно оприлюднюються на загальних підставах із зазначенням посадових осіб, підписами яких скріплені ці акти ”), нескріплення відповідних актів Президента України підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання унеможливлює офіційне опублікування таких актів Президента України. Частина третя статті 106 Конституції України встановлює, що “ Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України”. Частина четверта цієї ж статті 106 КУ передбачає, що “Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання”. В цей же час, в частині четвертій статті 106 не йдеться про відмову Прем’єр-міністра України і відповідного міністра скріпити своїми підписами Акти Президента України і повернення таких актів із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень.

7. Пункти 3 і 4 статті 13 Закону України “Про Кабінет міністрів України” передбачають дострокове припинення повноважень Прем'єр-міністра України у зв’язку з неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров'я і припинення повноважень Кабінету міністрів України у разі смерті Прем'єр-міністра України. Рішення про припинення повноважень Прем’єр-міністра України у зв’язку із неможливістю виконання повноважень за станом здоров’я, згідно із Законом, приймається парламентом на основі “медичного висновку” (частина 4 статті 16 Закону). Запропонований механізм викликає певні сумніви. Для впровадження зазначеної новації відсутня конституційна основа, оскільки в Основному Законі не передбачено можливості дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України (на відміну від Президента України – п.2 ч.2 статті 108, стаття 110) у зв’язку із неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров’я. Крім того, припинення повноважень Прем’єр-міністра України у зв’язку із неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров’я не міститься у переліку визначених в Основному Законі підстав припинення (у тому числі, дострокового) повноважень Кабінету Міністрів України (стаття 115). У зазначеному переліку не названо і смерть Прем’єр-міністра (яка, згідно із Законом, є однією з підстав дострокового припинення повноважень Уряду – п.4 ч.1 статті 13).

8. Необхідно зазначити, що у Законі України “Про Кабінет міністрів України” недостатньо чітко і зрозуміло врегульована зовнішньополітична функція Уряду, внаслідок чого певні положення Закону можуть тлумачитись неоднозначно. У п.1 ч.1 статті 2 Закону дублюється положення п.1 ч.1 статті 116 Конституції України, однак, при цьому, формулювання зазначеного положення проекту дещо відрізняється від конституційного через використання іншого розділового знаку після слів “самостійність України” (кома із крапкою у Законі замість коми у Основному Законі). Внаслідок цього зазначене положення Закону України “Про Кабінет міністрів України” дещо розширює визначений у Конституції України обсяг зовнішньополітичних повноважень Уряду. Зокрема, згідно із п.1 ч.1 статті 2 Закону, одним з основних завдань КМУ є “здійснення (…) зовнішньої політики держави”, у той час як відповідно до п.1 ч.1 статті 116 Основного Закону Кабінет Міністрів України лише “забезпечує (…) здійснення (…) зовнішньої політики держави”.

Згідно із п.2 ч.1 статті 106 Конституції України керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави і представлення держави у міжнародних відносинах є компетенцією Президента України, а відповідно до п.5 ч.1 статті 85 засади зовнішньої політики визначаються Верховною Радою України.

9. У Пропозиціях Президента до Закону України “Про Кабінет міністрів України” зазначається, що зауваження викликає положення пункту 1 частини другої статті 19 Закону, який передбачає, що “повноваження членів Кабінету Міністрів України припиняються Верховною Радою України у разі звільнення з посади за поданням Прем'єр-міністра України”. Представники Президента вважають, що це положення суперечить статті 106 Конституції України і що Міністр оборони і Міністр закордонних справ України мають звільнятися за поданням Президента України. Із цим важко погодитися. Пункт 10 частини першої статті 106 КУ передбачає, що Президент України “вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України”. Але у статті 106 не йдеться про “особливий режим” звільнення цих міністрів. Натомість пункт 12 частини першої статті 85 Конституції України встановлює, що до відання Верховної Ради України належить “вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету міністрів України”. Отже, Конституція України не визначає “спеціальний режим” звільнення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України і вирішення питання щодо їх звільнення, згідно статті 85 КУ, належить до відання Верховної Ради України.

10. “Повторне” вето Президента України.

Стосовно питання повторного вето Президента України необхідно звернутися до Рішення Конституційного Суду України 1998 року справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України. Конституційний Суд, розглядаючи дане питання, відзначив, що дія частини четвертої статті 94 Конституції України поширюється лише на випадки, коли Верховна Рада України, згідно з частиною четвертою статті 94 Конституції України, під час повторного розгляду повністю чи частково відхиляє пропозиції Президента України. У таких випадках вона має прийняти цей закон у цілому не менш як двома третинами від її конституційного складу, і Президент України, відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України, зобов'язаний підписати та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів. Однак якщо Верховна Рада України, відхиливши пропозиції Президента України або повністю врахувавши їх, вносить за своєю ініціативою додаткові зміни до закону, не передбачені пропозиціями Президента України, то змінений у такий спосіб закон підпадає під дію частини другої статті 94 Конституції України: Президент України має право повернути цей закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями для нового розгляду Верховною Радою України або підписати його, взяти до виконання та офіційно оприлюднити. Отже, якщо питання невідповідності текстів Закону, який прийняла Верховна Рада України і варіанту, який був надісланий президенту України, буде доведене, то Президент матиме право знову ветувати Закон про Кабмін. Якщо ж це доведено не буде, то Президент України, згідно з рішенням Конституційного Суду України, буде зобов’язаний підписати та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів.