Глава 11

П равові засади приватизації державного та комунального майна

§ 1. Поняття і головні цілі приватизації. Законодавство про приватизацію

Поняття приватизації вживається в економічному і формально-юридичному розумінні.

В економічному аспекті приватизація означає перетво­рення (трансформацію) державних засобів виробництва та іншого майна у недержавні, тобто (згідно із Законом «Про власність») у приватну чи колективну власність. Отже, в економічному значенні сутність приватизації полягає у зміні економічних відносин державної власності на відно­сини приватної чи колективної власності на засоби вироб­ництва.

Визначення приватизації у формально-юридичному значенні цього поняття дає Закон України від 4 березня 1992 р. (в редакції від 19 лютого 1997 р.) «Про приватиза­цію державного майна»¹.

Згідно з зазначеним законом приватизація - це відчу­ження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до цього Закону, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України (ст. 1).

Головні цілі приватизації є одним із засобів досягнення результатів цього суспільно-економічного процесу. Вони залежать від економічних і суспільно-політичних обста­вин, що складаються у країні. В силу своєї динамічності

^{1 Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 17. — Ст. 122.}

_{- 208-}

н і миті І цілі приватизації регулюються Державною програ­ми ю приватизації.

1 іп рто згадати, що на самому початку свого формування пи їй міодавство, яким визначався порядок зміни форми дер­жи ні і ої власності на недержавну, не називалося привати­заційним, оскільки і процес зміни власності не визнавав­ся приватизацією в нинішньому розумінні.

Так, пунктом 1 статті 10 Основ законодавства Союзу РСР І (нжкших республік про оренду, прийнятих 23 листопада 1989 року, передбачалося, що орендар може повністю або частково викупити орендоване майно. Умови, порядок і отроки викупу визначалися договором оренди.

І Не ля викупу орендованого майна орендне підприєм­ство за рішенням його трудового колективу могло бути пе­ретворено в колективне підприємство, кооператив, акціо­нерне товариство або інший вид підприємства, яке діє на основі колективної власності (отже за відсутності приват­ної власності мова йшла не про приватизацію, а про роз­державлення власності).

Згодом Закон СРСР від 6 березня 1990 р. «Про власність» розширив підстави виникнення колективної власності: згідно з пунктом 1 статті 12 цього Закону власність колек­тивного підприємства виникала у разі переходу всього май-ия державного підприємства у власність трудового колек-тииу, викупу орендованого майна або придбання майна Іншими передбаченими законом способами.

Цим же законом хоча і в дещо спрощеному вигляді виз­начався механізм перетворення державного підприємства в Акціонерне товариство (тобто, якщо оцінювати з сучас­них поїш цій - визначався механізм роздержавлення влас­ності): державне підприємство за спільним рішенням тру­дового колективу і уповноваженого на те державного орга­ну могло бути перетворено в акціонерне товариство шля­хом випуску акцій на всю вартість майна підприємства. Кошти, одержані від продажу акцій, після покриття боргів доржавного підприємства надходили до відповідного бю­джету.

Ще за часів існування Союзу РСР Верховна Рада УРСР в постанові від 3 серпня 1990 р. «Про реалізацію Закону «Про економічну самостійність Української РСР»¹ доручила

^{1 Відомості Верховної Ради України. — 1990. — № 34. — Ст. 500.}

_-209-

Раді Міністрів Української РСР у двомісячний строк підго­тувати серед інших проект законодавчого акту про роздер­жавлення власності.

Фактично початок формуванню приватизаційного (у вузькому, спеціальному розумінні) законодавства в Україні було покладено з прийняттям Закону від 4 березня 1992 р. «Про приватизацію майна державних підприємств», який встановлював правові, економічні та організаційні основи приватизації підприємств загальнодержавної, республі­канської (Республіка Крим) та комунальної власності з ме­тою створення багатоукладної соціально орієнтованої рин­кової економіки України.

6 березня 1992 р. приймаються: Закон «Про приватиза­цію невеликих державних підприємств (малу приватиза­цію)» , яким встановлювався правовий механізм привати­зації цілісних майнових комплексів невеликих державних підприємств шляхом їх відчуження на користь одного по­купця одним актом купівлі-продажу, а також Закон «Про приватизаційні папери»¹, який визначав поняття і види приватизаційних паперів, умови та порядок їх випуску, розміщення серед громадян України, обліку, використай-ня та погашення.

З цього часу законодавство України про приватизацію почало формуватися як певна локальна система законів та інших актів. Системотворчими критеріями у даному разі стали: а) об'єкти приватизації; б) суб'єкти приватизації; в) порядок, способи та умови приватизації.

Основним актом у цій системі є вже згадуваний Закон України від 4 березня 1992 р. «Про приватизацію держав­ного майна» (в редакції від 19 лютого 1997 р.).

Визначаючи систему законодавства про приватизацію, стаття 3 цього акта зазначає, що законодавство України про приватизацію складається з цього закону, інших за­конів України з питань приватизації. З зазначеною нор­мою важко погодитися, оскільки вона, по-перше, не відоб­ражає реального стану речей. Як буде показано нижче, систему законодавства складають не тільки власне зако­ни, але й підзаконні нормативні акти. По-друге, зазначе­на норма вступає в суперечність з іншими нормами цього ж Закону, які допускають регулювання відносин прива-

^{1 Відомості Верховної Ради України. — 1992. — МЬ 24. — Ст. 852.}

_-210-

і и мщії її інших формах нормативних актів. Як приклад, можні» назвати пункт 2 статті 9 Закону, в якому йдеться про г<\ що порядок створення і діяльності довірчих това­риші, інвестиційних фондів та інвестиційних компаній мнакачається законодавчими актами України; пункт З статті 13 Закону, в якому зазначається, що діяльність комісії з приватизації об'єкта регулюється Положенням, як© затверджується Фондом державного майна; статтю 16 Змсону про те, що продаж об'єктів приватизації на аукці­оні, па конкурсом тощо здійснюється в порядку, що зат-іїфджується Фондом державного майна України, Антимо-иоіюльним комітетом України та Державною комісією з ці н них паперів та фондового ринку. Можна назвати й інші подібні посилання в Законі, які свідчать про те, що відне­сення до законодавства про приватизацію лише норматив­них актів у формі власне законів є дещо поспішним і, що­найменше, некоректним.

Таким чином, законодавство України про приватизацію а точки зору форми нормативних актів складається з су­купності не тільки законів, але й інших нормативних актів, що регулюють майново-правові та організаційні відноси­ни щодо приватизації державного майна.

За своїм характером законодавство про приватизацію -це комплексне законодавство, яке об'єднує норми госпо­дарського, цивільного, адміністративного, фінансового та І нших галузей права.

Важливою ознакою і особливістю приватизаційного за­конодавства є поєднання в ньому двох видів норм: публіч­но-правових та приватно-правових із значною перевагою норм публічно-правового характеру, що можна пояснити тим, що методологічні основи приватно-правової кон­цепції, які спираються на принципи диспозитивності, приватної ініціативи, еквівалентності тощо, не в змозі охо­пити регулюванням так звані «вертикальні» відносини. Публічно-правовий сегмент регулювання господарських процесів спрямовує орієнтованість ринкової економіки на обслуговування потреб всього суспільства. Доцільно в зв'яз­ку з цим нагадати, що відповідно до статті 13 Конституції України «держава забезпечує... соціальну спрямованість економіки». Тут важливо відзначити ще одну, чи не най­головнішу, причину домінування саме публічно-правових норм в приватизаційному законодавстві: держава, визна-

_{- 211 -}

чаючи правила поведінки суб'єктів приватизаційного про­цесу і забезпечуючи реалізацію проголошених нею прин­ципів приватизації, діє при цьому не лише як носій по­літичної влади, але і як власник основних засобів вироб­ництва, що виступають об'єктами приватизації. Саме як власник, держава встановлює механізм відчуження дер­жавної власності на користь недержавних суб'єктів.

Закон України «Про приватизацію державного майна» регулює правові, економічні та організаційні основи при-, ватизації майна будь-яких державних об'єктів привати­зації незалежно від їх розмірів, тобто поширюється на всі об'єкти, що підлягають приватизації. Разом з тим в

^{спеціально передбачено, що він не поширюється на:}

приватизацію об'єктів державного земельного та жит­лового фондів, а також об'єктів соціально-культурного при­значення, що фінансуються з державного бюджету, в тому числі об'єктів сфери охорони здоров'я, за винятком тих, які належать підприємствам, що приватизуються;

зміну організаційно-правових форм власності кол­госпів, підприємств споживчої кооперації.

Таким чином, вже з самого початку приватизаційних процесів законодавець, надаючи величезного значення трансформації державної власності і вигляді основних за­собів виробництва, враховуючи відмінності її від привати­зації житлового фонду, земельних ділянок, виокремив за­конодавство про приватизацію державного майна в окрему систему нормативно-правових актів.

В статтях 3 та 7 Закону «Про приватизацію державного майна» вміщено норми про те, що положення Закону по­ширюються на відчуження майна, що є у комунальній влас­ності. Це стало підставою для звернення Президента Ук­раїни з конституційним поданням щодо відповідності Кон­ституції України згаданих положень Закону. Зокрема, суб'єкт права на конституційне подання вважав, що по­ширення положень Закону «Про приватизацію державно­го майна» на відчуження майна, що є комунальною власн­істю, автоматично включає останню до складу державної власності. Разом з тим, виходячи з назви Закону, в ньому мають бути врегульовані питання приватизації лише об'єктів державного майна.

Розглядаючи справу за цим поданням, Конституційний Суд України виходив з низки законів, що регулюють

_-212-

ні ціпи и н п класності, в тому числі, з Закону України від 21 і|жиіпі І1И)7р. «Про місцеве самоврядування в Україні», в йимму, нокрема, визначено поняття та зміст права кому­нальної власності як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, закріплені повноваження сільських, селищних, міських рад щодо відчуження ко­мунального майна, в тому числі, шляхом приватизації. Кон-•Йітуційний суд дійшов висновку, що цим положенням, 1МІ підкреслюють особливість правового режиму об'єктів Комунальної власності порівняно з об'єктами державної |Л&£пості, не суперечать норми Закону України «Про при-Іітштцію державного майна», оскільки в статтях 3, 7 За-Ипну є посилання на відповідну компетенцію органів місце­вого самоврядування у питаннях відчуження комунальної шшсності. В інших положеннях Закону теж враховані особ-

і

ливості механізму приватизації комунального майна.

Рішенням від 1 липня 1998 р. Конституційний Суд виз­нав, що за умови відсутності окремого законодавчого акта про приватизацію об'єктів комунальної власності включен­ня цих питань до закону, що регулює приватизацію держав­ного майна, не є підставою для визнання його відповідних положень неконституційними, оскільки право суб'єктів комунальної власності не порушено.

До законодавства про приватизацію також належать:

• вже згадуваний Закон України від 6 березня 1992 р. «Про приватизацію невеликих державних підприємств (милу приватизацію)» (в редакції Закону від 15 травня 1996 р.), що діє не як самостійний, а як допоміжний щодо Закону «Про приватизацію державного майна». Він вста­ новлює правовий механізм приватизації цілісних майно- них комплексів невеликих державних підприємств;

• також згадуваний вже Закон України від 6 березня 1992 р. «Про приватизаційні папери», який визначає поняття і види приватизаційних паперів (приватизаційних майно- пих сертифікатів), умови та порядок їх випуску, обігу, роз­ міщення серед громадян України, використання та пога­ шення;

• Закон України від 10 липня 1996 р. «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі»¹;

^{Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 41. - Ст. 188.}

_{- 213 -}

• Закон України від 18 травня 2000 р. «Про особливості приватизації підприємств, що належать до сфери управлі­ ння Міністерства оборони України»¹;

• Закон України від 14 вересня 2000 р. « Про особли­ вості приватизації об'єктів незавершеного будівництва»²;

• Державна програма приватизації, що розробляється Фондом державного майна України і затверджується Верхов­ ною Радою України законом України один раз на три роки не пізніш як за місяць до затвердження Державного бюджету України на відповідний рік, але до початку наступного бюд­ жетного року та діє до затвердження чергової Державної про­ грами приватизації. Державна програма приватизації вно­ ситься на розгляд Верховної Ради України одночасно з про­ ектом Державного бюджету України на відповідний рік.

У Державній програмі приватизації визначаються:

завдання щодо приватизації майна, яке перебуває в дер­жавній власності, та державного майна, що належить Ав­тономній Республіці Крим;

відповідні способи приватизації для різних груп об'єктів;

завдання відповідним органам виконавчої влади щодо забезпечення проведення приватизації;

заходи щодо залучення в процесі приватизації інвес­торів;

особливості участі в процесі приватизації громадян Ук­раїни, іноземних інвесторів та інших покупців;

розрахунок витрат на виконання програми приватизації, порядок їх відшкодування та джерела фінансування;

прогноз надходження коштів від приватизації та напря­ми їх використання.

Саме ці закони складають фундамент приватизаційно­го законодавства, на якому базується велика кількість нормативно-правових документів різної юридичної сили.

У законодавстві про приватизацію окремо можна виді­лити нормативні акти, які регулюють порядок створення і діяльності фінансових посередників. Це, зокрема,:

Декрет Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 р. «Про довірчі товариства»³, який визначає поняття до-

¹ Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 35. — Ст. 279, ¹ Там само. — 2000. — № 45. — Ст. 376. ⁸ Там само. — 1993. — № 19. — От. 207.

_{- 214-}

і мншріїства, особливості його створення та діяль­ій п,

іішшжрііня про інвестиційні фонди та інвестиційні іімііпмії, затверджене Указом Президента України від 19 о 1994 р.¹, яке визначає поняття інвестиційних онді н та інвестиційних компаній, порядок створення та умпяи їх діяльності, здійснення державного контролю, а

шіходи щодо захисту інтересів їх учасників; Пил< >ження про холдингові компанії, що створюються в і корпоратизації та приватизації, затверджене Ука-11 резидента України від 11 травня 1994 р.², яким виз- порядок створення та діяльності холдингових ком-Цн і й ♦ що створюються в процесі корпоратизації та прива­би «й ції підприємств, виробничих і науково-виробничих Об'єднань, правовий статус яких раніше не був приведе­ний у відповідність із законодавством України.

Крім зазначених документів, законодавство про при-іятиаацію охоплює постанови Кабінету Міністрів Украї­ни, п також відомчі нормативні акти про приватизацію, Прийняті Фондом державного майна України самостійно чи разом з іншими органами. Перелік цих актів досить

_{■ІІПЧНИЙ.}

Ряд статей, покликаних регулювати відносини прива­тним ції державних та комунальних підприємств, є і в ГК. Мміщені в них норми містять ряд новел, серед яких можна виділити: виключення з переліку об'єктів приватизації нп консервованих об'єктів, а з переліку об'єктів малої їіринатизації - окремого індивідуально визначеного майна (Ч* 1 ст. 146 ГК); обмеження особливостей правового регу­лювання приватизації майна державних підприємств липи* окремими галузями (ч. 6 ст. 146 ГК), тоді як чинні намони регулюють особливості приватизації груп об'єктів (неиппершене будівництво) або окремих об'єктів (ВАТ «Ук-

Уявляється, що далеко не всі із зазначених положень ГК и Ід повідають реаліям сьогоднішніх процесів приватн­ими її, а тому мають бути уточнені при подальшому вдоско­наленні приватизаційного законодавства.

¹ Голос України. — 1994. — 11 березня, ' Тим само. - 1994. - 20 травня.

_{- 215 -}