2. Развитие государственного строя

Государственный строй в централизованном русском государстве в период сословно-представительной монархии претерпел существенные изменения. В ходе реализации этих реформ проводилась усиление власти монарха с одновременным ограничением влияния боярской знати и духовенства.

Безраздельная верховная власть принадлежала царю, единовластие которого ограничивалось Боярской Думой, где большим влиянием пользовались бояре.

Боярская Дума включала в себя:

• введенных бояр;

• окольничих;

• думных дворян - думных дьяков

• других придворных чинов дворцово-вотчинной системы управления.

В 1549 году была учреждена «Избранная рада» из особо приближенных лиц. Она представляла собой совещательный орган царя по всем вопросам управления государством, т.е. выполняла функции Боярской Думы.

Учитывая значимость в осуществлении внутренней политики и последствия ее деятельности для всего государства следует отметить опричнину, 7-летняя деятельность которой безусловно сыграла большую роль в централизации. Социальной опорой этого органа было мелкое служилое дворянство.

Значительную роль в управлении государством сыграли Земские Соборы, созываемые с середины XVI века до I половины XVII века. Этот сословно-представительный орган одновременно укреплял власть царя и ограничивал возможности и значение боярской знати. Собор созывался грамотой царя в составе:

- Боярской Думы;

- Освещенного Собора;

- Представителей от всех чинов.

Следует отметить большой потенциал дворянства в Земских соборах, что позволяло царю успешно бороться с влиянием боярства в осуществлении управления государством.

Дворянско-чиновничья бюрократия начинает играть важную роль в управлении государством, прежде всего через приказы.

Местные управления также претерпели изменения. Реформы местного управления заключались в отмене системы кормления (1556г.) и замене ее органами губного и земского самоуправления.

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом.

Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления. ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники - воеводы вытеснили «выборных людей» ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой возникла Земская изба, как орган местного самоуправления, во главе с земским старостой.

Губная реформа - реформа местного управления в Русском государстве XVI в. Была вызвана обострением социальной борьбы. По этой реформе дела о «ведомых» лихих людях (разбойниках и ворах) были изъяты из суда наместников и волостелей и переданы «выборным головам» (губным старостам) из местных детей боярских. В помощь им из «лучших» (зажиточных) крестьян избирались губные целовальники. Губная реформа предоставила господствующему классу широкие возможности для использования губных органов в борьбе с антифеодальными выступлениями крестьян и холопов. Наиболее ранние губные грамоты относятся к 1539 г. К этому времени в Москве учреждается Разбойный приказ для надзора за деятельностью губных органов. В нач. 40-х гг. XVI в. Губная реформа была проведена в большинстве районов России, завершена правительством Ивана Грозного к 1555 - 1556. Наибольшее развитие губная организация как форма местного самоуправления получила во 2-й пол. XVI в. в связи с образованием сословно-представительной монархии. В результате земской реформы Ивана IV губные учреждения превратились в гл. органы уездного управления. В их ведение перешли составление кабальных книг, почти все уголовные дела, надзор за общественным порядком в уездах (губах) и др. полицейские функции. В Москве 1555 - 1556 создана первая Уставная книга Разбойного приказа. В следующем веке губные старосты были ближайшими помощниками воевод.

Земские органы в соответствии грамотой царя ведали вопросами финансовой (податной), Судебной, полицейской областях. Их деятельность распространялась только на посадских людей и крестьян.

Эти местные реформы шли рука об руку с исправлением Судебника «по старине». Сами же местные преобразования начались с губной реформы, которая проводилась еще при сохранении кормлений. Губные учреждения были созданы не путем слома кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно вытеснять наместничье управление вообще. Начиная с конца XVI века в Москву поступали многочисленные челобитные, в которых население просило избавить его от наместничьего суда и заменить его своим. Начало губной реформы относится еще к временам правления Глинских – 1549 г. Она осуществлялась не изданием какого-либо уложения, а созданием на основе местных губных учреждений отдельными распоряжениями – губными грамотами. Само деление на губы взято из опыта Новгорода, Пскова и вообще северных земель. Суть преобразования заключалась в том, что главные уголовные дела о «ведомых лихих людях» изымались из ведения наместников и волостелей и передавались в местное ведение. Первый опыт создания губного ведомства был осуществлен в Пскове. Там в 1533 г. «животам грабежу было много», а во время голодного 1539 г. «бысть в людех молва велика и смятение». В каждом уезде тогда были созданы (по грамоте) выборные губные власти для преследования разбойников и суда над ними. Уже в 40-50-е годы, когда «разбой» не умирялся, губные грамоты были повторены. Эта мера явно способствовала возвышению и укреплению верховной власти. Летопись повествует, что после нее «начаша псковичи (раньше весьма враждебно относившиеся к Москве – В.К.) за государя Бога молити». Губные грамоты стали рассылать и в другие города. Были учреждены губные округа – сначала по городам и волостям, а потом начали делить землю на губы и было создано губное ведомство. Постепенно сложились губные власти. Их возглавлял губной староста, избиравшийся на основе единогласия из дворян или детей боярских для производства суда на месте. Если из-за разногласия выбор не состоялся, то губного старосту назначал Царь. Списки губных старост направлялись в Москву на утверждение. В то же время избранного старосту Царь мог назначить, но мог и не назначить – само избрание тоже было совещательным, как и, скажем, созыв «вселенского совета». Губная реформа осуществлялась на тех же «советных» началах, на которых строилось государство в целом.

Губных властей (губную избу) избирали на сходах также единогласно. В случае разногласия подавался запрос в Москву, и губные власти прямо назначались Царем. Губная изба стала проводить всю уголовную и карательную политику в уезде. Со второй половины XVI в. царь начинает поручать губным старостам также и земельные дела. Многочисленны поручения губным старостам также по промыслам, рыбным ловлям и т.д. В некоторых областях губные учреждения вообще заменили все областное управление. Часто там, где царским указом отменялось наместничество, вообще не оказывалось органов московского правительства. Например, в Шуе губные старосты одно время правили на правах воевод (разумеется, до введения воеводского управления). Но отсутствие органов правительства в областях не означало умаления или ограничения верховной власти – ведь все это существовало ее указом и так же ее указом могло быть отменено.

Дальнейшим шагом на пути развития самоуправления были земские преобразования, также проведенные Иваном VI. Важнейшим указом среди них был «Приговор царской о кормлениях и о службах» 1555-56 гг. А.А.Зимин и С.О.Шмидт не считают царский указ об отмене кормлений юридическим документом, относя его к многочисленным публицистическим выступлениям того времени, отраженным в летописи. «Приговор» Никоновской летописи является не законом об отмене кормлений, а публицистическим обобщением многочисленных практических мероприятий в этой области», – считает А.А.Зимин. Действительно, публицистическую, идеологическую сторону приговора об отмене кормлений отрицать невозможно, как невозможно отрицать и то, что приговор обобщает предшествующую деятельность. Отмена кормлений шла и до «Приговора», что подтверждается многочисленными грамотами – от 28 февраля 1551 г. Плесской области, от 15 августа 1555 г. Соли Вычегодской и т.д. Уставная Важская грамота 1552 г. марта 21. Вообще «единственными формами закона этого времени являются грамоты и уставы» – приговоры верховной власти. При этом чаще всего они, следуя за жизнью, обобщают предшествующую деятельность государства. Да и вообще управление и «публицистика», как ее называют А.А.Зимин и С.О.Шмидт, включавшая в себя провозглашение обязанностей, нравственной ответственности верховной власти, также не разделялись. Все это образовывало единое целое – способ существования «закона» и «правды» в традиционном смысле, включавших в себя и идеологию, и текущее законодательство, и управление. И не имеет существенного значения, был ли издан отдельный царский указ, или множество приговоров по разным случаям.

Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей. Таковыми являются по городам и волостям излюбленные головы (старосты излюбленные) и земские судьи (лучшие люди или целовальники). Земские власти были избираемы всеми земскими сословиями, кроме служилого. Последнее подчинялось не наместничьей власти, а прямо государю, поэтому выпадало из подчинения земских властей, а, следовательно, и не избирало их. Избрание земских властей совершалось на неопределенный срок, хотя население всегда могло переменить выборных. Протокол выборов утверждался в Москве в соответствующем областном или финансовом приказе. Там же земские власти давали присягу. Обычно каждая волость или община, входящая в состав уезда или волости, давала своего представителя. Кроме того, население избирало также земского дьяка для записи судных дел. Все эти лица составляли земскую избу. Властные полномочия ее распространялись на тех, кто ее избирал, т.е. на тяглое население, посадских людей и крестьян.

Полномочия земских властей распространялись обычно на денежные, хозяйственные и судебные дела. Они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земских властей был равен объему прежней власти наместников с боярским судом и был даже выше ее, так как земские власти могли неограниченно решать даже дела о холопстве и дела, ведшие к смертной казни. Естественно, что в этом случае земские учреждения входили в столкновение с губными. Такие столкновения разрешались обычно следующим образом: земские власти судили вместе с губными или не судили уголовных дел. Но часто происходило и так, что в округах, где были введены земские учреждения, вообще переставали действовать губные. Это относится, прежде всего, к Русскому Северу. Первоначально заселенный новгородцами, Север в значительной степени сохранил общинно-вечевой уклад. Крестьянство Севера было черносошным и образовывало самоуправлявшиеся миры. По сути на Севере земское самоуправление не надо было вводить – оно существовало там со времен его заселения. При этом «волостной мир, как община, владеющая землями и угодьями, выступает перед нами с признаками юридического лица». Избираемые миром старосты и посыльщики также существовали со времен заселения Севера. «Эти выборные мирские органы, – писал М.М.Богословский, исследователь юридического быта Русского Севера, – были такими же древними, как и сами миры». Реформы Ивана IV, по сути, ничего на Севере не изменили. Более того, местное устройство, существовавшее на Севере, стало постепенно распространяться и на многие среднерусские области. Вообще своего рода политическим идеалом «всеуравнивающего полновластия» Московской Руси, к которому ее «вел ход истории» было сочетание верховной власти и самоуправления при «служебной» роли центрального управления. В данном случае самодержавство (централизация) и самоуправление не противоречат друг другу, более того, самоуправление представляет собой обязанность, способ осуществления «государева тягла и службы». Такое делегированное самоуправление должно было способствовать усилению верховной власти.

В то же время под давлением боярства земские преобразования в ряде местностей были приостановлены. Под видом откупов зачастую происходил возврат к системе кормлений. В частности, в 1572 г. кормления были в Опочке, в 1576 г. – в Порхове, в 1578 г. – в Яме, в 1578 г. – в Невеле, в 1588 г. – в Воронеже и Дубкове (акты Юшкова, №№ 200, 206, 212, 213, 233 и др.). В 1581-82 гг. в кормление отдан город Белая. А.А.Зимин собрал эти и другие сведения, показывающие незавершенность земских преобразований. В целом можно согласиться с выводом его исследования: «Земская реформа, задуманная, очевидно, как общегосударственная, была в полной мере осуществлена только на черносошных территориях Русского Севера. Здесь земские власти восприняли даже функции губных учреждений (хотя в отдельных случаях органы губного управления могли и сосуществовать с ними). На основных территориях Русского государства земская реформа осталась неосуществленной».

После смерти Ивана Грозного происходит решительный поворот в сторону приказно-воеводского управления. Боярство, недовольное отменой кормлений, стремится вновь вернуться к ним – под другим видом и названием. В то же время в период борьбы с польско-шведскими захватчиками местное земское самоуправление оказывалось не всегда способным быстро развернуть местные силы для обороны. Однако ополчение в целом состояло из самоуправляющихся городских миров, которые в «безгосударное время» брали на себя полноту верховной власти. Конечным политическим итогом Смутного времени было восстановление тех основ русской государственности, которые сложились во второй половине XVI века. Смутное время доказало жизнеспособность этих основ, а также возможность сочетания самых разных способов управления при незыблемости верховной власти. После земского собора 1613 года нужно было гибко сочетать непосредственное управление из Москвы с самоуправлением. «С 1613 года сословно-представительная монархия в России вступила в пору своего расцвета». Сохраняя в целом самоуправление, первые Романовы создают систему «сочетанных властей», соединяя самоуправление с непосредственным управлением из Москвы.

По мере освобождения русских земель от захватчиков надо было быстро и централизованно устраивать их хозяйство и оборону. Все это способствовало переходу к приказно-воеводскому управлению. Оно не было решительно новым. В некоторые пограничные города еще во времена наместников и волостелей были назначены воеводы с властью военного управления, а также дьяки для денежно-хозяйственного управления. Воеводское управление было управлением на государя и на государевом жалованье, а не ради корма, и поэтому еще в начале XVI в. население (например, в Новгороде) само просило судиться у воевод, а не у наместников. После смерти Ивана IV из Москвы стали широко назначать воевод из числа бояр, детей боярских и дворян, которые, конечно, были не прочь и «покормиться». Во время работы земских соборов в ополчении население часто само избирало воевод. При Михаиле Федоровиче воеводы обычно назначались на 1-2 года, причем часто из числа лиц, которых население само просило. К 1625 г. воеводы были уже в 146 городах. При воеводах «в товарищах» были дьяки и подъячие с приписью. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся «на повытья» (по отраслям управления). Круг ведомства воевод определялся наказами. Наказ воевода получал из Разряда, которым он и назначался. В соответствии с наказами воевода «ведал город» (городское хозяйство), руководил обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейские обязанности, судил. Там, где оставалось земское и губное самоуправление, – наблюдал за деятельностью губных и земских старост.

Итог перехода к приказно-воеводскому управлению оказался двойственным. При Алексее Михайловиче, особенно после принятия Уложения 1649 года, в нем проявилась бюрократизация управления, «московская волокита», которая не усиливала государственную власть, а в конечном счете ослабляла ее. Но новое управление не привело к уничтожению самоуправления вообще. Губные и земские учреждения во многих областях продолжали существовать и при воеводах. По отношению к губным властям воевода делается начальником, а губные старосты – его товарищами. По отношению к земским учреждения он стал начальником в полицейской части, а в финансовой и хозяйственной сферах земские учреждения сохранили свою независимость.

Губные и земские реформы обусловили создание сословно-представительских органов на местах, укреплению централизации государства и усилению карательной политики на местах. Организационно они подчинялись Разбойному приказу и воеводе.

В начале XVII в. произошла реорганизация местного управления, во многие уезды и города были назначены воеводы. В помощь воеводе был создан аппарат местного управления – «съезная изба» (приказная изба). В слободах и волостях в помощь воеводе назначались приказчики. Эта система была более эффективной в области управления и выполнения карательных функций.