4. Ротация дипломатических служащих

В настоящее время в Министерстве иностранных дел Россий­ской Федерации разработана целостная и достаточно гибкая систе­ма прохождения дипломатической службы на основе ротации со­трудников. Осуществляется ротация в рамках концепции непре­рывного, по сути пожизненного прохождения дипломатической службы. Принципы и порядок ротации устанавливаются такими нормативными актами МИД России, как «Положение о ротации дипломатических кадров», утвержденное приказом по МИД Рос­сии от 6 июля 1994 г. № 3521. Из него вытекает, что все долж­ностные перемещения сотрудников дипломатической службы осу­ществляются а) в соответствии со служебной необходимостью; б) с учетом квалификации и профессиональной подготовки и специа­лизации кадров; в) установленных процессуальных норм и прин­ципов ротации.

Ротация дипломатических кадров — установленные правила и по­рядок должностного перемещения дипломатических сотрудников с учетом их способностей, профессиональных знаний, языковой подго­товки, опыта дипломатической службы. Осуществляется в интересах эффективного использования профессионального потенциала ра­ботников, создания благоприятных условий для их служебного и профессионального роста, обеспечения равных возможностей для дипломатической карьеры в системе МИД.

Ротация — важнейшая составляющая прохождения дипломати­ческой службы, цель которой — максимально эффективное ис­пользование имеющегося интеллектуально-кадрового потенциала дипломатической службы. Задачи — планомерное обеспечение всех подразделений центрального аппарата, загранучреждений и диппредставительств на территории России подготовленными кад­рами соответствующего профессионального уровня, создание бла­гоприятных условий для служебного и профессионального роста работников, их закрепления в системе Министерства иностранных дел. В конечном итоге ротация осуществляется в интересах наибо­лее эффективного использования потенциала работников и для со­здания оптимальных условий для их профессионально-должност­ного роста.

Ротация предполагает также борьбу и с так называемым «локалитисом» — явлением, связанным с длительным пребыванием че­ловека на дипломатической работе в одной стране. С одной сторо­ны, чем дольше работает дипломат в одном направлении или в одном регионе, тем выше его профессионализм, частая же сменя­емость снижает этот профессионализм. С другой же стороны, дол­госрочное пребывание в стране вызывает эффект пристрастия к этой стране, порождает особую «любовь» к культуре, менталитету, обычаям и традициям ее народа. Это естественно и объективно, чаще всего помимо воли дипломата снижает «порог его чувстви­тельности» к проблемам страны пребывания, снижает качество ис­полнения служебных обязанностей. Не учитывать этот фактор нельзя.

Ротация распространяется на дипломатический состав функци­ональных и территориальных подразделений центрального аппара­та министерства, представительств министерства в субъектах Рос­сийской Федерации, его загранучреждений, а также касается вы­пускников МГИМО(У), слушателей, аспирантов, докторантов и преподавателей Дипломатической академии и МГИМО(У). В слу­чае необходимости в планы ротации могут включаться специалис­ты других министерств и ведомств, воспитанники других вузов.

В основе ротационных технологий — установленные МИДом сроки, порядок и условия чередования работы дипломатических сотрудников в центральном аппарате и загранучреждениях. Рота­ция предусматривает замену и перемещение кадров при их сбалан­сированном притоке и оттоке в рамках постоянно действующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации дипломатических работников.

Планомерность ротации устанавливает следующие сроки пре­бывания на дипломатических должностях:

а) в подразделениях (функциональных и территориальных) центрального аппарата в период между загранкомандировками — не менее 3 лет;

б) в загранучреждениях — 3 года (с возможным продлением не более, чем на один год по заблаговременному решению в центре). Этот срок в отдельных случаях по решению Министра иностран­ных дел может быть продлен, но делается это только с согласия сотрудника.

Установленный порядок пребывания на службе в загранучреж­дениях не распространяется на лиц, направляемых на работу в ка­честве руководителей загранучреждений.

Сроки пребывания в загранкомандировках руководителей за­гранучреждений рассматриваются Коллегией МИД в каждом кон­кретном случае. Как показывает опыт, в период работы в загранучреждении дипломатический сотрудник может быть повышен в должности не более одного раза (за исключением случаев, когда срок его пребывания за границей продлен по служебной необхо­димости). Как правило, младшие оперативно-дипломатические ра­ботники (атташе, референты) за период работы в одном учрежде­нии за рубежом повышаются в должности не выше третьего секре­таря.

В отдельных случаях по решению руководства министерства (особенно при острой служебной необходимости) сотрудник может быть направлен в загранкомандировку вне конкурса и без со­блюдения срока работы в центральной аппарате. Прежде всего это касается сотрудников, направляемых в страны с особо сложными военно-политическими и климатическими условиями. В целом же, специалисты, принимаемые на дипломатическую службу, до выез­да в длительную командировку должны не менее года отработать в подразделениях центрального аппарата.

В рамках ротации осуществляется также целевая профессио­нальная переподготовка работников на базе Дипломатической Академии. При этом учеба в Дипакадемии приравнивается к про­хождению службы в центральном аппарате.

В случае отказа государственного служащего дипломатической службы от процедуры ротации без уважительной на то причины Министр иностранных дел вправе наложить на него дисциплинар­ное взыскание и даже уволить с замещаемой государственной должности дипломатической службы. Перечень причин, признава­емых уважительными для отказа от выезда на работу в загранучреждения, устанавливается Министром иностранных дел.

Прекращение работы в загранучреждении может производиться в связи с истечением срока, установленного при переводе работ­ника или заключении с ним срочного трудового договора, а также по другим основаниям, предусмотренным действующим россий­ским законодательством.

Работа за границей может быть прекращена также в случаях¹:

а) возникновения чрезвычайной ситуации в государстве пребы­вания;

б) объявления работника персоной «нон фата» либо получения уведомления от компетентных местных властей о его неприемле­мости в государстве пребывания;

в) уменьшения установленной государством пребывания квоты работников загранучреждения Российской Федерации;

г) невыполнения работником принятых на себя при заключе­нии трудового договора о работе в загранучреждении обязательств по соблюдению членами его семьи законов и обычаев государства пребывания, общепринятых норм поведения и морали;

д) однократного грубого нарушения дисциплинарных и ре­жимных требований, определяемых действующими инструкция­ми и правилами, с которыми работник был предварительно оз­накомлен.

По истечении установленного срока работы в загранучрежде­нии федеральный орган исполнительной власти, направивший своего штатного работника за границу, предоставляет ему прежнюю или равноценную работу (должность), а при ее отсутствии с согласия работника — другую работу (должность)².

Ротация осуществляется в плановом порядке. Здесь действует давно установившийся порядок: ежегодно в июне Департамент кадров составляет перечень должностей, подлежащих замещению в следующем году. Перечень рассылается руководителям подразде­лений, доводится до сведения сотрудников центрального аппарата Министерства и всех структур в России и за рубежом.

Плановость ротации реализуется посредством:

• определения перспективной потребности в кадрах различной специализации;

• периодического уточнения штатных расписаний подразделе­ний центрального аппарата и загранучреждении Министерства в соответствии с их текущими и перспективными потребностями в кадровом составе в рамках общей штатной численности;

• выводов из итогов проведения квалификационных экзаме­нов, служебной аттестации, рангирования дипломатических со­трудников и конкурсных предложений;

• реализации планов подготовки и профессиональной пере­подготовки и повышения квалификации кадров;

• наличия резерва должностей для оперативной расстановки кадров при внеплановых назначениях;

• наличия резерва кандидатов на руководящие должности в центральном аппарате, загранучреждениях и представительствах за рубежом и на территории Российской Федерации.

Осуществляется ротация на основе следующих основных тре­бований-принципов: комплексности и системности ротационных мероприятий; законности; строгого соблюдения нормативных сро­ков ротации; демократизма и открытости; профессионализма. Со­блюдение перечисленных принципов обеспечивает рациональ­ность расстановки кадров в зависимости от их политологической, правовой, языковой и страноведческой подготовки, опыта дипло­матической службы, морально-этических и личностных качеств.

В целях сохранения стабильности и преемственности в работе подразделений министерства и загранучреждении план ротации разрабатывается с учетом дифференцированного подхода. Моло­дые специалисты, отбираемые на работу в МИД, направляются на загранработу в основном сразу после окончания вузов. Выпускни­ки, имеющие диплом с отличием, назначаются на должность атта­ше. В дальнейшем их ротация осуществляется обычным порядком. Специалисты, принимаемые на дипломатическую службу из дру­гих учреждений и организаций, до выезда в длительную команди­ровку не менее года должны поработать в подразделениях цент­рального аппарата, овладев тем самым необходимым практичес­ким опытом работы в системе Министерства иностранных дел.

Для проведения процедуры ротации создаются комиссии во главе с заместителями Министра иностранных дел, курирующими соответствующие загранучреждения. В состав комиссий включают­ся руководители курирующих загранучреждения подразделений центрального аппарата и Департамента кадров. В работе комиссий в обязательном порядке участвую руководители представляющих кандидатов на замену и представители профсоюзного комитета. Отбор кандидатов проводится в три этапа:

1 этап (предварительный) — отбор кандидатур по каждой буду­щей вакансии (условно-вакантной должности). Такой подбор ве­дется Департаментом кадров путем обработки имеющейся кадро­вой информации по всему оперативно-дипломатическому составу центрального аппарата министерства и его загранучреждений, а также выпускников Дипломатической Академии. Учитывается все: владение иностранными языками, наличие необходимых знаний в области международных отношений, сроки работы в центральном аппарате после последней загранкомандировки, ранг, возраст, со­стояние здоровья и т.д. На базе полученных данных составляется предварительный список тех, кто может и должен попасть в систе­му ротации.

Затем этот список направляется в территориальные департа­менты в качестве предложений к составлению проекта плана заме­ны по курируемым странам и подразделениям министерства. Ре­ференты территориальных структур совместно с руководством подразделений центрального аппарата вносят свои предложения и поправки, с учетом которых Департамент кадров формирует про­ект плана ротации;

2 этап — представление списков кандидатов подлежащих рота­ции соответствующим загранучреждениям и получение их мнения;

3 этап — окончательный отбор кандидатов комиссиями. Реше­ния комиссий оформляются протоколами их заседаний с указани­ем мотивов принятия того или иного решения. Протоколы подпи­сываются председателем и членами комиссии. Затем список под­лежит защите и утверждению руководством МИД. Как правило, эта работа завершается к концу сентября.

Конечно, составление планов ротации и сама процедура рота­ции — дело непростое и требует соответствующего профессиона­лизма. Главное состоит в умении грамотно использовать имею­щийся кадровый потенциал, гибкости и продуманности управле­ния дипломатическим персоналом с учетом того, что реальные возможности карьерного роста служащих сужаются по мере продви­жения от низшей группы должностей к высшей. В конечном итоге успех ротации зависит от умения создать реальные возможности для проявления каждым сотрудником своих способностей и про­фессиональных качеств.

В целом научные экспертные оценки свидетельствуют, что внедрение в практику кадровой работы современных технологий принесло положительные результаты. Хотя следует признать, что новая система работы с дипломатическими кадрами складывается пока медленно, имеющийся интеллектуально-производственный потенциал дипломатического ведомства не всегда используется до­статочно эффективно. Это особенно заметно, если учесть, с каким трудом наша дипломатия отвоевывает место под «экономическим солнцем» в современном мире глобальной и жесткой конкуренции за рынки и инвестиции, политическое и экономическое влияние, за гарантии защиты права собственности и привлекательность де­лового климата¹.

Ждут своего решения вопросы рационализации функций и структуры аппарата, углубления профессионализации каждого звена дипломатической службы. Медленно внедряются современ­ные технологии принятия решений, оценки труда специалистов и обслуживающего персонала. Немалые проблемы порождают высо­кая сменяемость кадров, нарушение демократических принципов решения кадровых вопросов, назначения на ответственные долж­ности специалистов без достаточного опыта дипломатической ра­боты.

Решающего сдвига в лучшую сторону можно добиться путем обеспечения большей прозрачности аппарата, повышения требова­тельности и ответственности кадров. Только при этом условии ап­парат станет более эффективным и по-настоящему работающим. Не следует забывать, что государственный служащий, какую бы должность он ни занимал, несет не просто административную, ма­териальную или иную ответственность, а ответственность государ­ственную, ответственность перед обществом и народом. Хотя по­нятно, что уровень этой ответственность может быть различным.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государствен­ным служащим дипломатической службы возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него согласно ст. 14 федерального закона «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» могут налагаться следующие дисциплинар­ные взыскания: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) предупреждение о неполном служебном соответствии; з) уволь­нение. В реальной практике не исключены также задержка в при­своении очередного дипломатического ранга или в назначении на более высокую должность; понижение в должности.

Государственный служащий дипломатической службы, допус­тивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязан­ностей с сохранением денежного содержания. Порядок примене­ния и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом, который пока не принят.

При этом надо иметь в виду, что в соответствии с требования­ми Трудового кодекса Российской Федерации меры дисциплинарного воздействия к государственному служащему применяются лишь в «необходимых случаях». Сначала руководитель должен провести беседу, еще раз напомнить подчиненному о его служеб­ных обязанностях, недопустимости нарушения трудовой дисцип­лины и утвержденных норм внутреннего трудового распорядка уч­реждения, указать на пагубность его отдельных поступков и дейст­вий.

Важно также и то, чтобы наложенное взыскание точно соответ­ствовало тяжести проступка и следовало сразу же после его совер­шения. Взыскание может быть наложено не позднее одного меся­ца после его обнаружения либо шести месяцев после его совер­шения. Если в течении последующего года служащий не подвер­гался повторным дисциплинарным взысканиям, ранее объявлен­ное взыскание снимается автоматически.

Государственный служащий дипломатической службы в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения рас­поряжения обязан в письменной форме незамедлительно сооб­щить об этом своему непосредственному руководителю, руководи­телю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководи­тель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение являет­ся административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответст­венность за исполнение государственным служащим дипломати­ческой службы неправомерного распоряжения несет подтвердив­ший это распоряжение руководитель.

В заключение можно сделать два общих вывода: а) хорошо на­лаженная система прохождения дипломатической службы и пла­нирования дипломатической карьеры является неплохой гаран­тией органической взаимосвязи целей внешнеполитического ве­домства и личных планов его служащих, обеспечения последова­тельного профессионального роста аппарата, повышения качества дипломатической службы и ответственности каждого служащего за принимаемые решения; б) наличие прочной правовой базы, обоснованных и ясных критериев оценки труда дипломатических служащих затрудняет проникновение на дипломатическую службу случайных людей, ставит заслон на пути карьерного роста не­добросовестных, безынициативных работников; в) рост престижа дипломатической службы непосредственно связан с созданием надлежащих социальных и организационно-правовых стимулов для карьерного и профессионального роста сотрудников; г) важ­нейшими источниками кадров дипломатической службы являются не только выпускники МГИМО(У) и Дипакадемии, но и специа­листы, успешно работающие в коммерческих структурах, в науке, негосударственных организациях.