- •Дипломатическая служба
- •Раздел I
- •Глава 1.1.
- •Раздел II
- •Глава 2.3.
- •Глава 2.4.
- •Глава 2.5.
- •Раздел III
- •Глава 3.1.
- •Глава 3.2.
- •Глава 3.3.
- •Раздел IV
- •Раздел V
- •Раздел VI
- •Введение
- •Глава 1.1.
- •Основные этапы становления
- •Российской дипломатической службы
- •Ключевые понятия
- •1. Зарождение российской дипломатии и дипломатической службы
- •2. Дипломатическая реформа Петра I: переход к европейской модели дипломатической службы
- •3. Дипломатическая служба в послепетровские времена
- •4. Внешнеполитический аппарат российской империи конца XIX — начала XX в.
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 1.2. Советская дипломатическая служба ключевые понятия
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Ключевые понятия
- •1. Государственная служба: статус, принципы, функции
- •2. Политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Раздел II структура и функции дипломатической службы российской федерации
- •Глава 2.1.
- •Центральные органы
- •Внешнеполитических сношений россии
- •Ключевые понятия
- •1. Министерство иностранных дел Российской Федерации, его статус и задачи
- •Оперативная работа центрального аппарата мид России
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Ключевые понятия
- •1. Понятие и принципы правового статуса загранпредставительства Российской Федерации
- •2. Неприкосновенность помещений и порядок ее обеспечения
- •3. Свобода сношений с аккредитующим государством
- •4. Основные иммунитеты и привилегии средств передвижения
- •5. Иммунитеты и привилегии персонала дипломатических представительств и консульских учреждений
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Ключевые понятия
- •1. Классификация дипломатических представительств
- •2. Персонал дипломатического представительства
- •3. Дипломатический корпус
- •4. Посольство Российской Федерации: его структура и функции
- •5. Вопросы межгосударственного обмена
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 2.4. Консульская служба и ее функции ключевые понятия
- •1. Установление консульских отношений и создание консульских учреждений
- •2. Консульские функции
- •3. Консульские отношения со странами — участницами снг
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Ключевые понятия
- •1. Постоянные представительства и специальные миссии: правовой статус, формы и приоритеты служебной деятельности
- •2. Постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях системы оон
- •3. Постоянные представительства Российской Федерации при региональных организациях
- •5. Дипломатическое представительство Российской Федерации на форумах новых международных структур
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Раздел III прохождение дипломатической службы
- •Глава 3.1. Работник дипломатической службы: понятие, статус, компетенция ключевые понятия
- •1. Работник дипломатической службы и его социально-правовой статус
- •2. Профессионально-личностные качества работника дипломатической службы
- •3. Особенности работы с молодыми специалистами
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 3.2. Понятие и особенности прохождения дипломатической службы ключевые понятия
- •1. Прохождение дипломатической службы и его правовая база
- •2. Планирование — основа оптимизации системы прохождения дипломатической службы
- •3. Государственная должность дипломатической службы и порядок ее замещения
- •Высшая должность
- •Главная должность
- •Ведущая должность
- •Старшая должность
- •Младшая должность
- •4. Ротация дипломатических служащих
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 3.3. Безопасность дипломатической службы ключевые понятия
- •1. Безопасность как проблема дипломатической практики
- •2. Современные проблемы безопасности и пути их решения
- •3. Антитеррористическая безопасность
- •4. Обеспечение безопасности мид России и его аппарата
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 4.1. Организационно-кадровое обеспечение дипломатической службы ключевые понятия
- •1. Кадровая ситуация в системе дипломатической службы
- •2. Департамент кадров мид и его основные функции
- •3. Формы и методы профессионального совершенствования работников дипломатической службы
- •4. Резерв как форма работы с кадрами дипломатической службы
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Ключевые понятия
- •1. Понятие стиля служебных отношений
- •2. Классификация стилей служебной деятельности
- •3. Основные характеристики оптимального стиля служебной деятельности
- •4. Пути овладения эффективным стилем служебных отношений
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 4.3. Денежное содержание работников дипломатической службы ключевые понятия
- •1. Должностной оклад государственного служащего системы мид России
- •2. Система надбавок к должностному окладу
- •3. Финансирование денежного содержания на дипломатической службе
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Раздел V основные направления и формы дипломатической службы
- •Глава 5.1. Информационно-аналитическая функция дипломатической службы ключевые понятия
- •1. Информация и ее роль в системе государственного управления
- •2. Требования к дипломатической информации
- •3. Источники информации
- •4. Обработка информации
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 5.2. Экономическая и культурная работа мид россии и его загранпредставительств ключевые понятия
- •1. Экономическая дипломатия
- •2. Культурная дипломатия
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 5.3. Протокольная служба ключевые понятия
- •1. Понятие дипломатического протокола
- •2. Дипломатические приемы: подготовка и проведение
- •3. Визиты на высшем уровне: категории и форматы
- •4. Разработка единых протокольных норм приема иностранных делегаций в 70—80-е годы
- •5. Основные положения государственной протокольной практики Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 5.4. Дипломатическая служба и средства массовой информации ключевые понятия
- •1. Государство и сми: нормативно-правововая база и принципы взаимодействия
- •2. Основные направления и формы работы пресс-службы мид России
- •Сообщение для печати
- •Заявление
- •Заявление
- •Заявление
- •3. Опыт деятельности пресс-служб российских дипломатических представительств за рубежом
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 5.5. Документационное обеспечение и дипломатическая переписка в международных отношениях ключевые понятия
- •1. Организация и значение документационного обеспечения дипломатической службы
- •2. Составление и оформление документов в системе дипломатической службы
- •I Европейский департамент
- •3. Систематизация документов и контроль за их исполнением
- •4. Дипломатическая документация и дипломатическая переписка
- •Посольство Российской Федерации
- •Министерство иностранных дел
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Раздел VI дипломатическая служба за рубежом
- •Глава 6.1. Международная гражданская служба ключевые понятия
- •1. История создания
- •2. Структура системы оон и принципы международной гражданской службы
- •3. Организация службы. Требования к международным гражданским служащим
- •4. Роль и место комиссии по международной гражданской службе
- •5. Перспективы развития международной гражданской службы
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 6.2. Дипломатическая служба франции ключевые понятия
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 6.3. Британская и американская модели дипломатической службы ключевые понятия
- •1. Дипломатические службы Великобритании и сша: общее и особенное
- •2. Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света
- •3. Особенности организации дипломатической службы в современных условиях
- •4. Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 6.4. Дипломатическая служба германии ключевые понятия
- •1. Становление дипломатической службы современной Германии
- •2. Место дипломатической службы в системе органов государственной власти фрг
- •3. Организация дипломатической службы и ее структура
- •4. Приемы и методы германской дипломатической службы
- •5. Особенности современной дипломатической службы Германии
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 6.5. Дипломатическая служба японии ключевые понятия
- •1. Становление дипломатической службы Японии
- •2. Реализация функций мид как основа прохождения дипломатической службы
- •3. Решение кадровых вопросов
- •4. Особенности дипломатической службы
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Приложения
4. Внешнеполитический аппарат российской империи конца XIX — начала XX в.
Внешнеполитический аппарат Российской империи конца XIX — начала XX в. отражал особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от неограниченной монархии к буржуазно-парламентской монархии, а в 1917 г. — к республике. Царская дипломатия стремилась приспособить механизм принятия государственных решений к вызовам международной политики с учетом роста напряженности между двумя блоками — Антантой и Тройственным союзом. Тем не менее, наука констатирует, что система административно-бюрократического управления Российской империи, в том числе в сфере внешних сношений, к началу XX в. не претерпела существенных изменений. Исторические особенности развития России придавали внешнеполитическому механизму некоторые «национальные» черты: гипертрофированная роль самодержавия; социальная однородность состава кадров дипломатической службы; ограниченное до минимума влияние общественного мнения на принятие тех или иных внешнеполитических решений. Существенные трудности создавала неповоротливость и медлительность бюрократических процедур, безынициативность чиновников.
Высший исполнительный орган государственной власти — Комитет министров — и вовсе был отстранен от выработки и проведения внешней политики страны. Его компетенция в этой области законодательно не была закреплена и фактически ограничивалась вопросами торгово-экономических отношений с иностранными государствами, правового положения иностранцев в России, российского подданства и эмиграции. Роль главного исполнительно-распорядительного органа в области внешних сношений играло Министерство иностранных дел. Наряду с МИД свои задачи за рубежом самостоятельно решали военное, морское, финансовое, внутренних дел и другие ведомства. Императорская главная квартира обеспечивала сношения царя с монархами других стран, Комитет финансов регулировал заграничные займы, Синод осуществлял надзор за положением различных конфессий. Право заключения договоров с соседними государствами не только по пограничным, торговым, но и по политическим вопросам получили царские наместники и генерал-губернаторы1.
Такая разноведомственность, а нередко и разновекторность действий, часто приводили к недоразумениям в международных делах. Бюрократическая система сковывала инициативу, не давала возможности адекватно и быстро реагировать на меняющуюся внешнеполитическую обстановку. Архаичность государственных структур и несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы очередного кризиса.
Первая российская революция 1905 г. внесла существенные изменения в государственное устройство страны. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» предполагал существенную либерализацию политической системы. Произведенный в 1906 г. пересмотр основных законов Российской империи в духе Манифеста предусматривал выборы в Государственную думу, создание действовавшего на постоянной основе Совета министров, некоторую реорганизацию Государственного совета. Постепенно формировался и новый центр управления внешней политикой, в котором ведущую роль начинал играть Совет министров. Его председатель был наделен правом включать в повестку дня заседаний правительства внешнеполитические вопросы. Министр иностранных дел в необходимых случаях был обязан выступать перед депутатами Государственной думы с изложением взглядов правительства на те или иные проблемы внешней политики. Дума, в свою очередь, могла оказать влияние на международные акции правительства путем вотирования бюджета.
Предпринимаемые шаги свидетельствовали, что Россия постепенно эволюционировала в сторону конституционной монархии. Хотя работа Министерства иностранных дел по-прежнему строилась на началах жесткой централизации и строгой бюрократической иерархии. Император как и прежде сохранял все прерогативы определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право решения вопросов объявления войны и заключения мира, подписания и ратификации международных договоров, назначения и перемещения министров, послов, директоров департаментов, советников посольств, военных атташе. Он же утверждал инструкции российским послам и посланникам. Царь, таким образом, держал в своих руках все нити повседневного руководства внешними сношениями.
Формальным заслоном практически неограниченным полномочиям российского императора в области внешней политики являлась так называемая скрепа — обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России и другими важнейшими внешнеполитическими документами. Однако такого рода министерский контроль был достаточно условным, поскольку для вступления в силу международного акта достаточно было подписи любого министра, не обязательно министра иностранных дел.
Проект очередной реформы системы Министерства иностранных дел был поставлен на повестку дня в 1910 г. тогдашним министром иностранных дел А.П.Извольским. Им предусматривалась комплексная модернизация аппарата министерства: создание в нем единого политического отдела, бюро печати, правового отдела, информационной службы; внедрение системы обязательной ротации чиновников центрального аппарата, дипломатической и консульской служб; выравнивание условий прохождения службы и оплаты труда служащих в министерской и заграничной системах. В практику была введена систематическая рассылка копий основных дипломатических документов практически во все заграничные представительства России. Докладывались они также председателю Совета министров и отдельным министрам.
Министерство иностранных дел стало главным источником внешнеполитической информации для большинства российских газет. Редакторы иностранных отделов центральной прессы периодически получали от него необходимые инструкции и рекомендации, своими публикациями формировали нужное общественное мнение, обеспечивали поддержку народом важнейших российских внешнеполитических акций. Практика регулярных встреч заведующего Бюро печати МИД с руководителями политических партий и крупнейших газет оказывала определенное влияние на выработку внешнеполитических платформ.
Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экзамен для поступления на дипломатическую службу. Экзамен проводился совещанием, в которое входили все директора департаментов и начальники отделов МИД, вопрос о приеме кандидата решался коллегиально. Принятые на работу чиновники приносили присягу. Целый ряд дополнительных правил — возраст не старше 27 лет1, обязательное высшее образование, преимущество для выпускников юридических учебных заведений и лицеев, непременное знание немецкого и английского, не говоря уже о французском языке2 — превратили экзамен в солидный фильтр кадрового отбора, способствовали укреплению ведомства профессионально подготовленными специалистами, людьми высокой квалификации и нравственности.
Первая мировая война изменила характер деятельности Министерства иностранных дел. Его главной задачей стало обеспечение внешнеполитической обстановки, благоприятной для успешного ведения войны, а также подготовка условий будущего мирного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром, управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание постоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел.
Война вынудила руководство МИД непосредственно участвовать в принятии не только внешнеполитических, но и внутриполитических решений. Начатая в июне 1914 г. очередная перестройка центрального аппарата министерства на основе нового закона «Об учреждении МИД» пришлась на военные годы.
Особое внимание в новом законе было уделено следующим задачам Министерства иностранных дел:
— защита русских экономических интересов за рубежом;
— развитие торгово-промышленных сношений России;
— укрепление русского влияния на почве церковных интересов;
— всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в иностранных государствах.
Соответствующим образом менялась и структура министерства. Центральный аппарат МИДа был поделен на два самостоятельных подразделения, возглавляемых товарищами министра. Главной задачей реформы явилось создание большого Политического отдела для координации действий в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитических решений. В него вошло более половины всех сотрудников центрального аппарата. Модернизации подлежала Юрисконсультская часть и Отдел печати.
Позже в 1915 г. был создан Осведомительный (информационный) отдел, преобразованный через год в Отдел печати и осведомления. Война вынудила создать ряд новых отделов: отдел по делам военнопленных; справочный отдел о русских подданных, оставшихся за границей и в особенности в неприятельских странах; отдел денежных переводов, долженствовавший оказывать помощь людям, оставшимся вне России. Была проведена также унификация должностей центральной и зарубежной службы.
Эти и некоторые другие новации позволили придать аппарату большую гибкость, закрепить приоритет политических отделов, четко разграничить полномочия отдельных подразделений, свести до минимума параллелизм в их работе, повысить эффективность дипломатической службы и дипломатии России в целом. Что в свою очередь позволило не увеличивая численность аппарата, обеспечить существенное увеличение объемов выполняемых работ1.
Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Высшим законодательным органом после отречения царя и до созыва Учредительного собрания стало Временное правительство, образованное Временным комитетом Государственной думы. Временное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских дипломатов, практически сохранило сложившуюся к тому времени структуру и личный состав МИД.
Позже по инициативе сотрудников МИД было учреждено Общество служащих МИД, которое должно было войти в федеративную связь с чиновничьими союзами и делегировать в Государственную думу своих представителей. Во главе Общества стоял Исполком. Наряду с младшими служащими в Исполком вошли и некоторые высшие чины министерства. Устав ограничивал полномочия Общества и ставил задачи улучшения материально-финансовых и организационно-технических условий прохождения службы. Тем не менее, объективно Общество играло более существенную роль, некоторые члены Исполкома стремились, и небезуспешно, управлять ведомством. В конечном итоге Исполком превратился в своего рода «министерство в министерстве» и оказывал немалое влияние и на решение задач дипломатического характера.
Исполком действовал до 27 октября 1917 г. Преобразовавшись в стачечный комитет, он вместе с другими чиновничьими организациями, вступившими в прямую борьбу с большевиками, отказался от сотрудничества с новым политическим режимом. Тем самым российская дипломатическая служба вошла в принципиально новый этап своего развития.
Из всего вышеизложенного следует, что происходившее на протяжении веков, порой в весьма драматических обстоятельствах, становление и развитие российской дипломатической службы условно можно разделить на несколько этапов:
1. Становление в XVI в. профессиональной дипломатической службы России (Посольский приказ) свидетельствует о превращении ее в самостоятельную отрасль государственного управления. Причем этот процесс по времени в основном совпадает с аналогичными процессами развития дипслужбы в европейских странах. Особенности российской дипломатической службы этого периода объясняются характерными чертами ее государственного устройства, прежде всего «симфонией» властей.
2. Реформы Петра I коренным образом изменили государственное устройство России. Это повлекло за собой включение российской дипломатии в общеевропейскую дипломатическую систему. Дипломатия Российской империи по праву встала в ряд наиболее высокопрофессиональных и искусных дипломатий мира. Накопленный в те годы опыт отечественной дипломатической службы имеет и сегодня непреходящее значение.
3. В конце XIX — начале XX в. несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали серьезные симптомы системного кризиса. Крушение монархии обусловило дальнейшее реформирование дипломатической службы в республиканском духе. Революция 1917 г. открыла качественно новый этап в развитии российской дипломатии и дипломатической службы.