Контрольные вопросы

1. Как после Октябрьской революции 1917 г. именовались ведом­ство иностранных дел и советские диппредставительства за рубежом?

2. Сформулируйте принципы и проанализируйте особенности про­хождения советской дипломатической службы.

3. Когда и какие личные дипломатические ранги были введены в СССР?

4. Какой в советские годы существовал порядок присвоения дип­ломатических рангов?

Литература

1. История дипломатии / Под ред. В.П.Потемкина. Т. 2, 3. М—Л., 1945.

2. Громыко А.А. Памятное. В двух книгах. М., 1988.

3. Жуковский Н. Дипломаты нового мира. М., 1982.

4. Зарницкий С., Трофимова Л. Так начинался Наркоминдел. М., 1984.

5. Зорин В.А. Основы дипломатической службы. М., 1964.

6. Ленин В.И. Декрет о мире // Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 35.

7. Селянинов О.П. Тетради по дипломатической службе государств. История и современность. М., 1998.

Глава 1.3.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые понятия

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА — профессиональ­ная деятельность по обеспечению исполнения полномо­чий государственных органов.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА Российской Феде­рации — профессиональная деятельность в государствен­ных органах, осуществляющих внешнеполитическую дея­тельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными дого­ворами России, венскими конвенциями о дипломатичес­ких и консульских сношениях.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ — правовое (юридическое) установление, определяющее содержание, возможности и объем участия государственного служаще­го в реализации компетенции государственного органа власти.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ — гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, уста­новленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное возна­граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственная служба, как и государство в целом, развивает­ся в контексте истории отечества и культуры своего народа, в рамках реально происходящих политических, экономических, со­циальных и духовно-нравственных процессов. Это важнейший ме­ханизм системы государственного управления. Она призвана обес­печивать профессиональное решение государственных задач по реализации требований Конституции и законодательства Россий­ской Федерации по обеспечению национальной безопасности и государственного суверенитета, экономической самостоятельности и духовно-нравственной самобытности народа, защиты прав и свобод граждан. Понятно, что эффективно такие задачи могут быть реализованы лишь высокопрофессиональным и стабильным аппаратом, высокоэффективной и авторитетной государственной службой.

1. Государственная служба: статус, принципы, функции

В настоящее время в науке сложилось представление о госу­дарственной службе как особом виде профессиональной деятель­ности по реализации государственных функций работниками ап­парата, занимающими государственные должности государствен­ной службы в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд¹. Причем эта деятель­ность неразрывно связанна с такими ценностями, как долг, ответ­ственность, верность отечеству.

Когда говорят о государственной службе, то в одних случаях имеют в виду, что это ведомство по реализации определенных го­сударственно-политических целей и задач (таможенная служба, гидрометеорологическая служба, пограничная служба); в других — профессиональная деятельность по реализации государственными служащими соответствующих должностных полномочий; в тре­тьих — комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения.

Как видим, понятие «государственная служба» может рассмат­риваться с различных точек зрения. Российский законодатель го­сударственную службу определил максимально просто и лаконич­но: государственная служба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных орга­нов². Определение четко фиксирует, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в органах государственной власти по обеспечению выполнения задач и функций этих органов. Отсюда становится понятным, что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных организациях, уч­реждениях и предприятиях, государственной службой не является. «Государственная» означает, что статус службы, ее цели и задачи, принципы и функции, формы и методы определяются государст­вом, его властно-распорядительными функциями. Служба отправ­ляется от имени и по поручению государства, в интересах государ­ства и общества в целом.

В полной мере это касается службы в аппарате внешнеполити­ческого ведомства, как особой разновидности федеральной госу­дарственной службы Российской Федерации. Дипломатическая служба — это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнепо­литическую деятельность государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными дого­ворами России, венскими конвенциями о дипломатических и консуль­ских сношениях. Это профессиональное осуществление целей и функций внешней политики государства, посредством исполнения государственных должностей федеральной государственной служ­бы, утвержденных в:

— центральном аппарате Министерстве иностранных дел Рос­сийской Федерации;

— дипломатических представительствах и консульских учреж­дениях России за рубежом;

— представительствах России при международных организаци­ях;

— представительствах МИД России на территории Российской Федерации;

— на отдельных государственных должностях государственной службы в организациях и учреждениях, находящихся в веде­нии Министерства иностранных дел Российской Федера­ции.

Дипломатическая служба — это особая сфера государственного управления в области обеспечения суверенитета и международной безопасности страны, защиты интересов, прав и свобод граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом. Тем самым обеспечивается а) исполнение функций и задач Министерства иностранных дел в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; б) координация деятельности в этой области иных федеральных и региональных органов государственной власти; в) защита россий­ских интересов и создание благоприятной внешней среды, гаран­тирующей безопасность страны и прогресс ее социально-экономи­ческого развития.

Дипломатическая служба осуществляется исключительно на федеральном уровне и только в рамках полномочий специального органа государственной власти — МИД России. Действующие нормативные акты Российской Федерации, федеральных органов всех ветвей государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации в части, касающейся междуна­родной деятельности, подлежит приведению в соответствие с зако­нодательством о дипломатической службе.

При этом следует подчеркнуть, что дипломатическая служба и дипломатия — понятия разные. Их смешение не совсем коррект­но, у них есть свои особенности и отличия.

Дипломатия — это организационно-политический инструмент реализации внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей, своего рода механизм взаимоотношений между суверенны­ми государствами, основанная на взаимном обмене дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего госу­дарства. По определению профессора В.И.Попова, «дипломатия — это наука международных отношений и искусство ведения перего­воров руководителями государств и правительств и специальными органами внешних сношений — министерствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Главная ее цель и задача — защита интересов государства и его граждан»¹.

Знаменитый французский дипломат Франсуа де Кальер харак­теризует дипломатию как механизм, посредством которого осу­ществляются политические взаимоотношения, что дипломат «яв­ляется проводником, а не архитектором политики», цель которой «предотвратить перерастание неизбежного конфликта интересов в военное столкновение»². Дипломатия — это политическая деятель­ность по «поддержанию отношений между государствами», это, образно говоря, «глаза, уши и речевой орган» государства за рубе­жом³.

Дипломатическая же служба — это деятельность, в функции которой входит решение помимо собственно политических задач, множества задач административно-управленческого характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного функцио­нирования внешнеполитического ведомства России и его руковод­ства в целом. Она включает информационно-аналитическую, орга­низационно-управленческую и кадровую работу, правовое, прото­кольное, документационное, административно-техническое, фи­нансово-экономическое обеспечение внешнеполитических струк­тур.

Дипломатическая служба является важнейшим инструментом государственной власти и государственного управления. Профес­сионализм — ее важнейшая отличительная черта. Не случайно, дипломатов, работников отечественной дипломатической службы всегда отличали и сегодня отличают высокая эрудиция, организо­ванность, культура, умение эффективно использовать новейшие информационные технологии, глубокое понимание исторических судеб своего народа.

Государственный служащий, тем более работник дипломати­ческой службы — это не просто гражданин Российской Федера­ции, который сознательно поступил на государственную службу в структуры внешнеполитического ведомства, не просто высококва­лифицированный специалист, добросовестно исполняющий слу­жебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом за счет средств государственного бюджета. Это человек государственный, представляющий и защищающий государствен­ные интересы, выступающий от имени и по поручению госу­дарства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главное его качество — добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.

В Энциклопедическом словаре А.Ф.Брокгауза и И.А.Ефрона, государственная служба определяется как отношение служащего к государству и обществу, отправляемое от лица государства и на­правленное на решение определенной государственной задачи в интересах общества¹. Именно поэтому госслужба представляет собой особую форму профессиональной деятельности, принципиаль­но отличающуюся от других ее видов, прежде всего, своей наце­ленностью на защиту интересов и обеспечение безопасности об­щества и государства; соблюдение и защиту законных прав и сво­бод граждан; обеспечение непосредственного участия граждан в делах государства. И главное — властностью и целеустремленностью, т.е. направленностью на реализацию властных полномочий, политических и социальных задач государства, информационно-аналитическим, организационно-управленческим, финансово-хо­зяйственным и иным содействием реализации функций государст­венно-политического руководства, создание благоприятных усло­вий для безопасной и достойной жизни каждого человека.

Государственная служба — это функция особого социального слоя людей, занятых в аппаратах органов государственной влас­ти — государственных служащих со своими интересами и запроса­ми, своим образом жизни и менталитетом, уровнем культуры, ма­териальными и духовными запросами. Это социальная совокуп­ность специально отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями специалистов. Отсюда и характерные черты: организованность, дисциплиниро­ванность, образованность и профессионализм, стабильность.

В идеале наше государство нацелено на создание такой систе­мы государственной службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и удержание лучших работников, а, с другой, позволяла своевременно избавляться от профессионально слабых и недостойных. Во многом эти задачи поможет решить дальнейшее совершенствование контрактного ме­ханизма взаимоотношений служащего и государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до перехода к принципу пожизненного найма на государственную службу.

Слой этот довольно внушительный — почти 548,7 тыс. человек (без служащих силовых структур). Их карьера, звания, чины и ранги находятся в прямой зависимости от личных заслуг и досто­инств, профессионально-деловых качеств и эффективности работы, не зависят от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, места жительства, религиозных и по­литических ориентации. Главное — наличие специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к испол­нению должностных обязанностей; ответственное отношение к делу; высокий уровень духовно-нравственной культуры. Для дипломатической службы — плюс ко всему сказанному — широ­кий политический кругозор и всесторонняя страноведческая под­готовка, знание иностранных языков, наблюдательность и умение, как говорил Никольсон, разглядеть истину там, где другие ее об­наружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.

Государственная служба — это не только род трудовой дея­тельности, а прежде всего профессия, которую характеризуют, с одной стороны, система профессиональных знаний, владение со­ответствующими формами и видами профессиональной деятель­ности, а с другой стороны, — такие особенности личности служа­щего, которые гарантировано обеспечивали бы потребности госу­дарственной власти в достижении нужного ей результата. На фор­мирование именно таких качеств направлены указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 «О повыше­нии квалификации и переподготовке федеральных государствен­ных служащих», от 7 февраля 1995 г. № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государст­венных служащих», от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнитель­ных мерах по подготовке государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного по­ведения государственных служащих», постановление Правительст­ва РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федераль­ных органов исполнительной власти», приказ Министерства обра­зования Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 2370 «Об ут­верждении государственного образовательного стандарта дополни­тельного профессионального образования федеральных государст­венных служащих»¹ и многие другие.

Реализация требований действующих нормативно-правовых документов обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере федеральной государственной службы, реализацию права и обязанности госслужащих на повышение квалификации и про­фессиональную переподготовку, в том числе в случае ликвидации (реорганизации) или сокращения штатов государственного органа, подготовки специалистов по соответствующим государственным стандартам. При этом предусматривается, во-первых, обязательная профессиональная переподготовка лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в указанных должностях; во-вторых, обязательное по­вышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, за­мещающих руководящие должности; направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для воен­нослужащих — не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.

Такая постановка вопроса не случайна. Профессия государст­венного служащего связана с осуществлением государственного управления на основе профессионального мастерства, глубоких и всесторонних знаний в области государственного строительства и права, экономики, международных отношений, политической науки и социологии, управления, информатики, языка. Отноше­ние к государственной службе как обычному виду наемного труда не подходит. Этот вид политико-управленческого труда требует особой нормативно-правовой базы, более строгих кадровых техно­логий, специальных условий профессионализации.

Российским законодательством к государственной службе от­несено исполнение должностных обязанностей лицами, замещаю­щими государственные должности государственной службы² кате­горий «Б» и «В» в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федера­ции, в том числе в Вооруженных силах и структурах специального назначения. Соответственно можно говорить о гражданской, военной и специальных видах государственной службы. Диплома­тическую службу относят к гражданской государственной службе, рассматривая ее как особый вид государственной службы.

К государственным служащим относятся лишь те служащие, которые занимают государственные должности государственной службы и обеспечивают выполнение полномочий органов госу­дарственной власти, а также полномочий лиц, замещающих госу­дарственные должности категории «А». На лиц, замещающих го­сударственные должности категории «А», а значит наделенных по­литической компетенцией, нормы и положения о государственной службе не распространяются. Их правовой статус регулируется специальными нормативными правовыми актами. В полной мере это касается должностей Министра иностранных дел, Чрезвычай­ного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностран­ном государстве), Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международ­ной организации или в иностранном государстве¹.

Государственная служба — это особая система общественных отношений: внутренних и внешних.

Внутренние отношения (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между государственными служащими, между руководителями и подчиненными, между различными структурны­ми элементами служебной иерархии. Это отношения, связанные с определением статуса и должностной структуры аппарата, по по­воду прохождения службы, определения служебного времени и времени отдыха, денежного содержания работников, их професси­ональной подготовки, оценки труда. В их рамках формируются стандарты, правила, технологии, процедуры и формы служебных отношений. Каждое структурное подразделение, каждый служа­щий обладает строго очерченной компетенцией, наделен соответ­ствующими правами и обязанностями, находится в жестких рам­ках руководства и подчинения.

Внешние охватывают связи аппарата и государственных служа­щих с обществом и гражданами, институтами гражданского обще­ства, органами местного самоуправления, организациями и пред­приятиями. Эти отношения касаются статуса, целей, и принципов государственной службы, формирования ее кадрового состава, реали­зации ее социально-политических, экономических и иных задач. По­средством указанных отношений, в конечном итоге, обеспечивается развитие по цепи «гражданское общество — гражданин — государ­ственный служащий — государственная служба — государствен­ный орган власти — государство — общество» и наоборот.

Государственная служба носит строго нормативный характер. В ее основе лежат законы, кодексы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции и т.д. До мельчайших подробностей нор­мативно регламентируются права, обязанности и ответственность государственных служащих, гарантии, ограничения и порядок про­хождения службы, присвоения разрядов, рангов и званий, техно­логии реализации должностных обязанностей и т.д. Что, впрочем, не отменяет творческого, инициативного подхода к работе, тем более, дипломатической. Трудно в этом плане не согласиться с Ж..Камбоном, который на основе многолетнего опыта пришел к выводу о том, что «нет такой профессии, где было бы так мало твердых правил и так много основанного на традиции, где для ус­пеха требовалось бы большая настойчивость и... где человек дол­жен был бы обладать большой твердостью характера и независи­мостью ума», как профессия дипломата².

Правовая база государственной службы Российской Федерации и система ее нормативно-правового регулирования только склады­ваются. Их формирование носит достаточно сложный и противоречивый характер, касается многих, довольно непростых аспектов международного, конституционного, гражданского, администра­тивного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права. Немало трудностей вызывают вопросы нормативно-право­вого регулирования практики отбора на службу и определения его критериев, оценки труда и поощрения работников в соответствии с их квалификацией, деловыми и моральными качествами, обеспе­чения профессионально-должностного роста служащих и их де­нежного содержания, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, работы с резервом.

Система законодательства о государственной службе Россий­ской Федерации имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного и федерального уровней, а также уровня субъектов Российской Федерации. Базовые положения и правовые нормы государственной службы сформулированы:

— в международной «Конвенции о защите права на организа­цию и процедурах определения условий занятости на государст­венной службе» и в «Рекомендациях о процедурах определения ус­ловий занятости на государственной службе»;

— в соответствующих статьях Конституции Российской Феде­рации¹. В них зафиксированы принципы и основные начала орга­низации и функционирования органов государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место госу­дарственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредствен­но в конституционную практику современной России введен тер­мин «государственная служба»;

— в нормах Трудового кодекса Российской Федерации. ТК ре­гулирует служебные трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о государствен­ной службе. Здесь содержатся правила заключения трудовых дого­воров, порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, право и порядок введения дополнительных льгот с учетом особенностей прохождения службы в тех или иных услови­ях; порядок прекращения трудовых отношений по инициативе ад­министрации и служащего;

— в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» — главном системообразующем зако­нодательном акте общегосударственной значимости по поводу Государственной службы². Он выполняет роль несущей конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. В нем представлены такие основные понятия, как «госу­дарственная служба», «государственный служащий», «государст­венная должность», сформулированы принципы государствен­ной службы, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система правоограничений государственных служащих, источники и порядок оплаты их труда.

Правовое регулирование государственной службы осуществля­ется также соответствующими указами Президента Российской Федерации³, постановлениями Правительства и приказами феде­ральных министерств⁴, постановлениями Конституционного Суда РФ, ведомственными документами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы в структурах конкретных федеральных органов государственной власти, в том числе в МИДе России.

На организацию государственной службы оказывают активное влияние нормативные акты отдельных федеральных ведомств, прежде всего Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Министер­ства образования РФ. На их основе регулируется проведение ква­лификационных экзаменов, порядок присвоения квалификацион­ных разрядов, чинов и званий, устанавливаются правила внутрен­него трудового распорядка, определяются особенности оплаты труда, организуется профессиональная переподготовка и повыше­ние квалификации кадров.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, получила достаточно развитую нормативно-правовую базу. Юри­дически обеспечены статус и правовая определенность государст­венной службы, социальная и правовая защищенность государст­венных служащих, правовая ответственность должностных лиц за нарушение законов Российской Федерации, за неисполнение или недобросовестное исполнение должностных обязанностей.

Тем не менее проблем и нерешенных задач остается немало: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной, в том числе дипломатической службы, его единообразие, непротиворечивость и исчерпывающий характер. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Более строгого правового толкования требуют понятия «государственная служба», «государственный служащий», «государ­ственная должность», «дипломатическая служба», «работник дип­ломатической службы», «государственная должность дипломати­ческой службы», «дипломатический ранг» и другие. Слабо разра­ботаны должностные полномочия государственных служащих раз­личных уровней и структур государственного управления. Необхо­димо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по государственной службе, более предметно стимулиро­вать повышение квалификации кадров.

До сих пор не создан эффективный правовой механизм отбора и испытаний при поступлении на службу, не выработаны эффек­тивные методы оценки и мотивации труда служащих. Сложившая­ся система правового регулирования дипломатической службы преимущественно носит подзаконный характер. Прохождение службы не отличается органической совокупностью целенаправ­ленных действий по отбору, расстановке и ротации кадров, их профессионально-личностному развитию. Не изжита многовариантность деятельности государственных дипломатических структур за рубежом.

Преодоление перечисленных слабостей государственной служ­бы вообще и дипломатической службы, в частности, позволит по­высить ее статус и авторитет, создать более качественный правовой и организационно-управленческий механизм функционирова­ния аппарата государственного управления, поможет придать ка­рьере государственного служащего большую привлекательность. В том числе в системе Министерства иностранных дел.

Функции государственной службы во многом адекватны функ­циям органов государственной власти и государственного управле­ния. Применяя различные критерии, их можно классифицировать на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные); фе­деральные и местные; организационно-управленческие, ин­формационно-аналитические, контрольные, воспитательные; регу­лятивные и охранительные.

В каждой конкретной сфере общественных отношений реша­ются свои особые задачи, выполняются особые функции.

В административно-политической сфере: поддержка конститу­ционного строя в стране, реализация требований и положений Конституции и законодательства Российской Федерации; своевре­менное рассмотрение обращений граждан и общественных объ­единений, средств массовой информации, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, принятие по ним соответствующих ре­шений; информационно-аналитическое обеспечение органов госу­дарственной власти; прогнозирование социально-политических и экономических процессов; организация и контроль исполнения принятых законов, указов, постановлений, приказов и распоряже­ний.

В сфере международных отношений и дипломатии: профессио­нальное обеспечение всего круга проблем международного сотруд­ничества, в том числе в сферах высоких технологий, внешнеполи­тического сопровождения крупных экономических и экологичес­ких проектов, борьбы с международным терроризмом и организо­ванной преступностью, защиты информационной безопасности государства. Не говоря уже о традиционных функциях поддержа­ния и развития дипломатических отношений с другими странами и международными организациями; организации и профессио­нального обеспечения международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; выработки предложений по совер­шенствованию законодательной базы международной деятельности Российской Федерации; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий; распространения ин­формации о России и ее внешней политике.

В экономической сфере: формирование благоприятных внутрен­них и внешних условий для развития отечественного производст­ва; правоприменительное обеспечение эффективной деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего в части реализации права собственности и формирования конкурентной среды; осуществле­ние финансово-налоговой политики государства; организация де­нежного обращения; контроль за качеством и соответствием това­ров государственным стандартам; организация производства това­ров общественного пользования — продукции ВПК, общественно­го транспорта, дорожного строительства и эксплуатации дорог, связи, строительства и т.д.; поддержка малого и среднего бизнеса, его социальная ориентация; перераспределение доходов в общест­ве, в том числе для обеспечения политической стабильности и экономической устойчивости страны; поддержка оптимального уровня занятости населения; реализация национальных интересов и поддержка международной конкурентоспособности отечествен­ной экономики; участие в разработке мероприятий по развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, науч­но-технических и иных обменов России с иностранными государ­ствами и международными организациями.

В социальной сфере: обеспечение и защита правового равенства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами мог нала­дить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.

Важнейшее направление дипломатической деятельности — ре­шение проблем соотечественников за рубежом: участие в разработке основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и осуществлении мер по ее реализации; подготовка предложений по совершенство­ванию законодательства Российской Федерации в области отноше­ний с соотечественниками за рубежом; внешнеполитическое и международно-правовое обеспечение деятельности Российской Федерации в целях защиты прав, законных интересов и поддержки соотечественников, проживающих за рубежом; обеспечение дея­тельности Правительственной комиссии по делам соотечественни­ков за рубежом.

Глубинный социально-политический смысл государственной службы отражают ее принципы. В принципах реализуются исход­ные положения и идеи, посредством которых выстраиваются и ре­гулируются наиболее устойчивые и существенные политические, правовые и организационно-управленческие, социально-экономи­ческие и духовно-нравственные связи и отношения системы про­фессионального обеспечения функционирования органов власти и государственного управления. Принципы носят общеобязательный характер, определяют статус и тенденции развития государствен­ной службы, основные функции аппарата, содержание, стиль, формы и методы, вектор развития внутриаппаратных отношений.

Законодатель зафиксировал двенадцать таких принципов. Они вытекают из основополагающих постулатов демократического, со­циального, правового, федеративного, светского с республикан­ской формой правления государства, т.е. государства, построенно­го на основе признания политического многообразия и многопар­тийности, существующего для народа и в интересах каждого чело­века. Такое государство должно иметь прочный, устойчивый и вы­сокопрофессиональный аппарат. Без такого аппарата трудно рас­считывать на эффективное и правовое управление общественными делами.

Мы не будем подробно комментировать изложенные в феде­ральном законе принципы, а лишь сформулируем их. Но предва­рительно заметим, что в федеральном законе «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» в прямой постановке не сформулированы такие принципы государственной службы, как научность, законность, демократизм, подконтрольность обществу, нравственность. Указанные принципы вытекают из Конституции Российской Федерации, принципиального понимания того, что сильное государство не то, в котором власть контролирует все и всех, а то, в котором главенствует закон и гуманизм. На это важно обратить внимание потому, что государственной службе как и любой управленческой системе в принципе свойственно стремле­ние к концентрации власти, независимости и автономии, закры­тости и корпоративизму, к своеобразной монополии на «свой сек­тор» администрирования.

Принципы конституционного характера:

1) верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных конституционных законов и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении государст­венными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственное действие: государственные служащие обязаны при­знавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и граж­данина, служить гражданину и интересам общества, не подменяя их узкокорпоративными интересами аппарата;

3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равный доступ граждан к государственной службе в соответ­ствии со способностями и профессиональной подготовкой. Отсю­да: государство гарантирует равенство возможностей для каждого гражданина России занимать государственную должность государ­ственной службы. Главное — личные достоинства, наличие соот­ветствующего образования, профессиональных и нравственных ка­честв. Отсюда равные условия оплаты труда при замещении одно­именных должностей и равные условия прохождения службы неза­висимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущест­венного или должностного положения, места жительства, отноше­ния к религии, политических убеждений;

6) внепартийность государственной службы; отделение религи­озных объединений от государства. В государственных органах не образуются структуры политических партий и движений. Государ­ственные служащие в своей деятельности руководствуются законо­дательством и не связаны при исполнении должностных обязан­ностей решениями партий, политических движений и иных обще­ственных объединений и структур.

Принципы организационно-функционального характера:

1) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

2) единство основных требований, предъявляемых к государст­венной службе;

3) профессионализм и компетентность государственных служа­щих;

4) гласность в осуществлении государственной службы;

5) ответственность государственных служащих за подготавли­ваемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей;

6) стабильность кадров государственных служащих в государст­венных органах.

В полной мере перечисленные принципы относятся к дипло­матической службе, подчеркивая ее главную задачу — служение народу, отстаивание национальных интересов России. Под таким углом зрения можно сформулировать принципы дипломатической службы:

— верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении дипломатическими служащими должностных обязан­ностей, обеспечении их прав, свобод и гарантий;

— служение интересам России;

— законность, гуманизм и социальная справедливость;

— равенство доступа граждан Российской Федерации к дипло­матической службе в соответствии со способностями, профессио­нальной подготовкой, нравственной безупречностью;

— независимость от политических партий, общественных объ­единений, религиозных организаций и корпоративных интересов;

— профессионально-карьерный характер дипломатической службы;

— социальная и правовая защищенность дипломатического служащего.

Последовательная реализация указанных принципов — доста­точно прочная основа высокоэффективного функционирования государственной власти и ее аппарата, в том числе и в сфере дип­ломатии. Они придают процессу исполнения должностных обязан­ностей конкретную социально-политическую и правовую направ­ленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия го­сударственных служащих в управленческом процессе. Правда, для того чтобы усилить этот аспект, в научной литературе предлагается дополнить действующую систему принципов государственные службы принципами оптимальности, социальной и правовой за­щищенности служащих, пожизненного найма, открытости, соци­ального контроля. Их реализация будет гарантировать применение наиболее разумных и научно обоснованных средств и методов ра­боты, выбор наилучшего варианта структурного построения аппа­рата, повышение стабильности, эффективности и авторитета служ­бы как системы.

Структурно государственная служба отражает особенности рос­сийской государственности, исторически сложившиеся структур­но-функциональные особенности аппарата государственного уп­равления. По вертикали имеет двухуровневую структуру: а) феде­ральную государственную службу, которая находится в ведении Российской Федерации, и б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении. Статус и полномочия, границы территории, в пределах которой реализуют пол­номочия государственного органа, определяют задачи и функции государственной службы, структуру и кадровый состав аппарата, содержание, стиль, формы и методы профессиональной деятель­ности служащих. Полномочия одних реализуются непосредственно и в масштабах всей страны, другие — в масштабах страны, но через свои органы в субъектах Федерации, третьи действуют без учета территориального устройства.

Структурировать государственную службу можно и по другим основаниям. Например, по ветвям власти; по органам власти; по видам государственной службы.

Государственная служба — это многомерное пространство, каждый элемент которого имеет свой статус, свои особенности и признаки, оформлен соответствующими общегосударственными установлениями. Каждый уровень, вид и тип служебных отноше­ний имеет общие и особенные черты, которые регулируются соот­ветствующими нормативно-правовыми актами.

Федеральная государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности федеральной государст­венной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения исполнения государственных задач и функций этих органов, либо лиц, замещающих государственные должности Рос­сийской Федерации. Она осуществляется в Администрации Прези­дента Российской Федерации, аппаратах Правительства Россий­ской Федерации, аппаратах каждой из двух палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Счетной палаты, Центральной избирательной комис­сии Российской Федерации, Уполномоченного по правам челове­ка, в аппаратах федеральных органов власти, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. В том числе в аппаратах министерств, ведомств, служб и агентств системы исполнительной власти. В аппаратах федераль­ных органов исполнительной власти занято подавляющее боль­шинство государственных служащих — 404,7 тыс. человек, или 73,8% их общего числа. В центральном аппарате федеральных ми­нистерств и ведомств работает 30,3 тыс. или 7,5%¹.

В системе МИД занято более 3,8 тыс. государственных служа­щих дипломатической службы. Они занимают ведущее положение в должностной структуре внешнеполитического ведомства как сис­темы, которая предусматривает конституционные государственные должности; государственные должности дипломатической службы (дипломатические должности); государственные должности феде­ральной государственной службы, по которым не предусмотрено присвоение дипломатических рангов; должности по обеспечению дипломатической службы (организационно-административный персонал); должности по организационно-техническому обслужи­ванию дипломатической службы (технический персонал). Успех деятельности кадрового корпуса дипломатической службы в целом гарантирован тем, что министерство обладает правом:

— получать в установленном порядке практически от любой организации все необходимые документы, справочные и иные ма­териалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компе­тенцию министерства;

— осуществлять контроль за соответствием законодательству Российской Федерации и международно-правовым нормам проек­тов международных договоров Российской Федерации;

— вносить на рассмотрение Президента Российской Федера­ции и Правительства Российской Федерации предложения о раз­работке проектов законодательных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

— принимать в пределах своей компетенции решения норма­тивного характера, обязательные для исполнения другими органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также пред­приятиями, учреждениями и организациями, независимо от их орга­низационно-правовых норм и ведомственной подчиненности;

— представлять в установленном порядке предложения об уч­реждении представительств МИД на территории Российской Фе­дерации;

— решать вопросы создания, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций, назначения на должность и осво­бождения от должности их руководителей;

— использовать в установленном порядке внебюджетные сред­ства, получаемые от оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально-технической базы ми­нистерства, на социальные нужды и для материального стимули­рования его работников;

— образовывать научно-консультативные, методические и экс­пертные советы.

Своими конкретными полномочиями обладает каждый орган государственной власти Российской Федерации, что в свою оче­редь определяет характер и особенности прохождения государст­венной службы.

Предметом ведения субъектов Российской Федерации в части регулирования государственной службы является определение ус­ловий государственной службы с учетом местных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации; разработка квалификационных требований к государственным служащим с точки зрения знания национального языка; уточнение системы прохождения службы и технологий оценки профессиональной пригодности человека к исполнению государственной должности государственной службы; установление размеров должностных ок­ладов, мер материального и морального поощрения работников; определение условий труда и установление дополнительных отпус­ков; выделение жилья и служебного транспорта, различных денеж­ных компенсаций за особые условия работы.

В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации имеются подразделения, кото­рые решают задачи внешнеполитического и внешнеэкономическо­го характера, международного научного, культурного, спортивного и иного сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность вписыва­лась в общее русло внешней политики Российского государства, в обязанности МИДа вменены соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается это между­народных переговоров и договоров, официальных поездок за рубеж и приема иностранных делегаций, осуществления экономи­ческих и культурных связей, реализации консульских функций. Мало того, во многих субъектах РФ открыты представительства МИД России, главная задача которых — содействие органам влас­ти на местах в обеспечении надлежащего выполнения междуна­родных договоров, участником которых является Россия, помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, ве­дение соответствующей информационно-справочной работы.