Глава 3.2. Понятие и особенности прохождения дипломатической службы ключевые понятия

ПРОХОЖДЕНИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖ­БЫ — система отбора, расстановки, воспитания и рота­ции кадров дипломатической службы, процесс реализа­ции должностных полномочий и контроля качества ис­полнения служебных обязанностей по государственной должности дипломатической службы.

ДОЛЖНОСТЬ — штатная единица с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению ис­полнения полномочий государственного органа, денеж­ным содержанием и ответственностью за исполнение оп­ределенных должностных функций.

ПРОЦЕСС ОТБОРА И НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖ­НОСТЬ — комплекс правовых и организационных меро­приятий, обеспечивающих укомплектованность диплома­тической службы специалистами, по своим профессио­нальным и социально-личностным качествам соответст­вующими целям, задачам и особенностям конкретного подразделения системы МИД России.

РОТАЦИЯ — установленные правила и порядок должностного перемещения дипломатических работников с учетом их способностей, профессиональных знаний и опыта дипломатической службы. Осуществляется в инте­ресах эффективного использования профессионального потенциала работников, создания благоприятных усло­вий для их служебного и профессионального роста, обес­печения равных возможностей для дипломатической ка­рьеры и закрепления кадров в системе МИД.

1. Прохождение дипломатической службы и его правовая база

Действовавшая в недавнем прошлом в стране номенклатурная система кадровой работы проецировала на себя кадровые процес­сы и порядок служебных отношений в системе дипломатической службы. Постепенно в ней создалась элитная политико-диплома­тическая прослойка, имевшая достаточно сильные позиции и ав­торитет. Она существенно влияла на решение кадровых вопросов в рамках партийно-номенклатурной системы подбора, расстановки и воспитания дипломатических кадров, что в конечном итоге привело к существенным деформациям в кадровой сфере Министер­ства иностранных дел СССР.

Перестроечные процессы начались с введения в действие «По­ложения о Посольстве СССР», уточненного «Положения об основ­ных обязанностях и правах Чрезвычайного и Полномочного Посла СССР, аккредитованного в иностранном государстве», «Положе­ния о порядке проведения служебной аттестации дипломатических работников МИД СССР». На основе этих нормативных докумен­тов шел поиск более действенных форм прохождения дипломати­ческой службы и эффективных методов оценки деловых, профес­сиональных и моральных качеств работников дипломатического состава. С января 1987 г. была начата служебная аттестация дип­ломатических кадров центрального аппарата, а с января 1989 г. — аттестация всех дипломатических и консульских работников за границей.

Было принято также «Положение о прохождении службы дип­ломатическими работниками МИД СССР». Предыдущее аналогич­ное положение было утверждено в апреле 1953 г. и, естественно, было выдержано в духе времен культа личности и никак не могло быть использовано в условиях демократизации общественных от­ношений и обновления дипломатической службы. С его введением была существенно обновлена нормативно-правовая база кадрового обеспечения дипломатической службы в рамках исторически сло­жившейся модели непрерывного прохождения дипломатической службы. Многие ее положения и принципы действуют поныне. Сохранились и многие традиции, не противоречащие нормам и требованиям федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». «Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации», других нормативно-правовых актов.

Прохождение дипломатической службы представляет собой особую организационно-правовую систему, включающую в себя органическую совокупность целенаправленных действий по отбору, расстановке, воспитанию и ротации дипломатических кадров, реали­зации должностных полномочий и контроля качества исполнения слу­жебных обязанностей по государственной должности дипломатичес­кой службы. Сердцевиной указанной системы является професси­онально-должностное развитие кадров дипломатической службы, интеллектуальный и профессионально-кадровый прогресс дипло­матической службы, высокий духовно-нравственный потенциал каждого служащего.

Основные элементы системы прохождения дипломатической службы можно представить следующим образом:

а) отбор на службу, оценка претендентов на государственную должность дипломатической службы с точки зрения их професси­онально-квалификационной, психологической и духовно-нравст­венной пригодности к работе в структурах Министерства ино­странных дел и загранучреждений Российской Федерации;

б) процедура утверждения в должности (замещение государст­венной должности дипломатической службы);

в) профессиональная адаптация путем испытательного срока, стажировок, повышения квалификации и других мероприятий;

г) оценка служебной деятельности, формирование здоровых ценностных установок на высокоэффективное исполнение долж­ностных обязанностей;

д) присвоение разрядов, рангов и званий;

е) профессиональное развитие путем внутриаппаратного обуче­ния, профессиональной переподготовки и повышения квалифика­ции в учебных заведениях, в процессе самоподготовки;

ж) должностное продвижение по вертикали (в том числе через резерв), перемещение и ротация по горизонтали на основе личных заслуг и достоинств;

з) регулирование межличностных отношений и социально-пси­хологическая диагностика служебных отношений, формирование атмосферы деловитости и сотрудничества, ответственного отноше­ния к делу;

к) создание благоприятных социально-бытовых и материально-финансовых условий использования персонала — охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспе­чение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культур­ных услуг;

л) прекращение служебных отношений, выход в отставку.

Прохождение дипломатической службы как особой формы профессиональной социализации работника в условиях демокра­тического государства ориентировано не на классово-идеологичес­кую, а на демократически-правовую природу государства и его ап­парата. В ее рамках реализуются основополагающие принципы го­сударственной службы демократического правового социального государства.

Порядок прохождения дипломатической службы нормативно регламентируется:

— Конституцией Российской Федерации, федеральным зако­ном «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», Трудовым кодексом Российской Федерации, федеральным законом «О высшем и послевузовском образовании», другими за­конодательными актами;

— венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях¹, другими международно-правовыми актами;

— указами Президента Российской Федерации, касающимися перечня и реестров государственных должностей, квалификацион­ных требований по государственным должностям федеральной го­сударственной службы, проведения конкурса на замещение ва­кантной государственной должности государственной службы, аттестации федеральных государственных служащих, служебного по­ведения государственных служащих и укрепления трудовой дис­циплины в системе государственной службы, денежного содержа­ния и социальных гарантий федеральных государственных служа­щих, периодов работы (службы), включаемых в стаж государствен­ной службы, профессиональной подготовки федеральных государ­ственных служащих, мер по укреплению юридических служб госу­дарственных органов;

— указами Президента Российской Федерации, которыми вве­дены в действие положения «О Министерстве иностранных дел Российской Федерации», «О посольстве Российской Федерации», «О консульском учреждении Российской Федерации», «О Чрезвы­чайном и Полномочном После Российской Федерации». Специ­альным указом определена координирующая роль Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации²;

— постановлениями Правительства Российской Федерации, ка­сающимися структуры аппаратов федеральных органов исполни­тельной власти, вопросов финансового и материального положе­ния Министерства иностранных дел, регулирования условий труда работников, направляемых на работу за границу, организации переподготовки и повышения квалификации государственных слу­жащих федеральных органов исполнительной власти, проведения испытаний при назначении на государственную должность феде­ральной государственной службы и другие;

— постановлениями и приказами Минтруда, Минюста, Мин­фина, Минобразования России, другими ведомственными подза­конными актами. В частности, директивным письмом Минтруда и Минюста России «О порядке увольнения государственного служа­щего по инициативе руководителя государственного органа в связи с достижением предельного возраста», приказом Минобразования России «Об утверждении государственного образовательного стан­дарта дополнительного профессионального образования (повыше­ния квалификации и профессиональной переподготовки) феде­ральных государственных служащих», методическими рекоменда­циями Минтруда «О порядке формирования и подготовки феде­рального резерва кадров государственных служащих» и другими.

С введением в действие вышеупомянутых нормативных доку­ментов в Министерстве иностранных дел проведена необходимая работа по приведению многочисленных внутриведомственных актов, касающихся организационно-кадровой составляющей про­хождения службы в центральном аппарате МИД и в российских представительствах и учреждениях за границей, в полное соответ­ствие с федеральным законодательством и нормами международ­ного права. Учтены и требования Межотраслевых методических рекомендаций НИИ труда, которые были творчески использованы с учетом требований современного нормативно-правового поля России.

В результате сложился пакет ведомственных документов нового поколения:

• Правила внутреннего трудового распорядка для работников МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 5 ян­варя 1996 г. № 76 А);

• пакет положений о департаментах, управлениях и отделах¹;

• Положение о ротации дипломатических кадров (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 3521);

• Новая редакция типовых проектов трудовых договоров (кон­трактов) для работников, замещающих государственные должности государственной службы в центральном аппарате МИД России, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации и представительствах МИДа в субъектах Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 28 февраля 2000 г. № 1816);

• Положение о Комиссии МИД России по приему на работу молодых специалистов» (приказ по Министерству иностранных дел от 13 мая 1997 г. № 4517);

• Положение о кадровом резерве МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 4 августа 1998 г. № 9140);

• О порядке присвоения дипломатических рангов работникам системы МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 6 июля 1994 г. № 3520);

• Об организации работы по присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, замещающим государственные должности в центральном аппарате МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 18 июля 1997 г. № 8226);

• О порядке представления руководящих дипломатических ра­ботников МИД России к присвоению дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла и Чрезвычайного и Полно­мочного Посланника 1 и 2 класса (приказ по Министерству ино­странных дел от 11 февраля 1999 г. № 1294);

• О порядке назначения на государственные должности лиц, впервые или вновь поступающих на работу в Министерство ино­странных дел Российской Федерации, дипломатические предста­вительства и консульские учреждения Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 16 марта 1999 г. № 2189);

• О порядке сдачи квалификационных экзаменов по ино­странному языку на ВКИЯ МИД России² (приказ по Министерст­ву иностранных дел от 28 июня 1994 г. № 3337);

• О порядке оформления выездов в краткосрочные загранко­мандировки сотрудников центрального аппарата МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 10 сентября 1998 г., № 29001/ис);

• О приеме впервые на государственную службу в МИД Рос­сии выпускников высших учебных заведений (Приказ по Минис­терству иностранных дел от 14 марта 2001 г. № 2467);

• О стажировке руководящего состава загранучреждений МИД России (приказ по Министерству иностранных дел от 13 июня 1997 г. № 5912);

• Об усилении трудовой дисциплины в коллективах загрануч­реждений МИД России» (приказ по Министерству иностранных дел от 16 мая 1997 г. № 4703);

• Положение о работе с ветеранами дипломатической службы в Министерстве иностранных дел Российской Федерации (приказ по Министерству иностранных дел от 1 декабря 1999 г. № 14329).

Перечисленные и многие другие документы составляют норма­тивно-правовую базу прохождения дипломатической службы Рос­сийской Федерации, определяют порядок и содержание этого про­цесса, фиксируют правовой и социальный статус работника, его функции, перспективы карьерного роста.

Прохождение дипломатической службы, таким образом, пред­ставляет особую систему юридических фактов, влияющих на соци­ально-правовой статус дипломатического служащего и его карьеру. При этом учитывающих буквально все условия и факторы: соци­альное происхождение и родственные связи, образование и нали­чие соответствующих документов о повышении квалификации, специальность и место должности в штатном расписании, порядок найма на службу и правила продвижения по службе, объем приви­легий, иммунитетов и ограничений. Все эти элементы регулируют­ся соответствующими правовыми нормами и положениями.

Но это вовсе не означает, что в основе системы прохождения дипломатической службы лежат только организационно-правовые нормы и чисто кадровые технологии. Основа прохождения служ­бы — повседневная практическая реализация должностных полно­мочий. В этом смысле оно эквивалентно исполнению полномочий по государственной должности дипломатической службы. С момента вступления в должность дипломатический работник становится субъектом права, получает формальные и реальные полномочия в сфере реализации соответствующих функций государственного органа. А это целый комплекс социально и юридически значимых действий, для которых должностная структура становится несущей конструкцией живого организма дипломатической службы. А вот специалисты, замещающие должности, их профессиональная ква­лификация, практический опыт, нравственный потенциал придают службе динамичный характер, превращая аппарат в живой, посто­янно развивающийся организм.

Перечисленные факторы определяют успешность служебной карьеры, направленность которой может быть разной: по восходя­щей, горизонтали или нисходящей.

Социально наиболее приемлем, конечно, первый вариант ка­рьерного движения. Причем как для государства в лице МИДа, так и для самого государственного служащего. Этот вариант обес­печивает органическое сочетание интересов обеих сторон, интег­рированное выражение личных устремлений человека и заинтере­сованности МИДа в прогрессивно-поступательном развитии дип­ломатической службы как системы.

Накопленный опыт позволяет представить основные направле­ния служебной деятельности в процессе прохождения службы в структурах центрального аппарата Министерства иностранных дел Российской Федерации, загранучреждениях и представительствах МИД на территории Российской Федерации:

• оперативно-дипломатическая работа в сфере международной политической, военной, торгово-экономической и валютно-финансовой деятельности, охраны границ и таможенных отношений;

• консульская деятельность и решение вопросов гражданства;

• работа с соотечественниками;

• информационно-аналитическое обеспечение внешнеполити­ческой деятельности, включая работу со СМИ и по обеспечению связей с общественностью;

• экспертно-правовая работа;

• служба кадрового обеспечения дипломатической службы;

• протокольная служба;

• архивно-документационная служба;

• служба обеспечения безопасности и режима;

• административно-хозяйственная работа, включающая управ­ление недвижимостью и эксплуатацию загранобъектов;

• служба финансово-экономического обеспечения внешнепо­литического ведомства.

Реализация перечисленных направлений и соответствующих им функций и должностных обязанностей представляет содержательную сторону прохождения дипломатической службы, с учетом, конечно, особенностей каждого конкретного подразделения.

Например, прохождение дипломатической службы в Правовом департаменте¹ — одном из ведущих структурных подразделений центрального аппарата МИДа имеет свои отличительные черты и концентрируется на разработке международно-правовых основ ре­ализации внешнеполитической линии Российской Федерации и координации международно-правовых аспектов деятельности дру­гих подразделений МИД и его загранучреждений; подготовке про­ектов международных договоров, законодательных и нормативных актов Российской Федерации на предмет их соответствия обяза­тельствам России по международному праву; выявлении и анализе новых тенденций развития международного публичного и частного права, а также международной практики в целях обеспечения своевременной и адекватной реакции России на происходящие перемены.

В целом же на дипломатическую службу возложены функции представительства государства в сношениях с иностранными госу­дарствами и международными организациями; представление в ус­тановленном порядке Президенту, Парламенту и Правительству страны предложений и рекомендаций по вопросам международных отношений; организация проведения переговоров и подписания международных договоров с иностранными государствами и меж­дународными организациями; подготовки предложений о заключе­нии, ратификации, исполнении, приостановлении действия и де­нонсации международных договоров; протокольного обеспечения межгосударственных обменов на высшем и правительственном уровнях; осуществления текущего контроля за соблюдением дип­ломатических и консульских привилегий и иммунитетов; содейст­вия развитию связей и контактов с соотечественниками, прожива­ющими за рубежом; содействия распространению за рубежом ин­формации о внешней и внутренней политике Российской Федера­ции; информирования государственных органов, СМИ о междуна­родном положении и внешней политике государства. Предусмот­рены также и другие функции, касающиеся решения иных органи­зационно-кадровых, контрольных, информационно-аналитических и других аспектов деятельности аппарата. Реализуются же эти функции общими усилиями в процессе прохождения службы дип­ломатами, всеми служащими дипломатической службы и техни­ческим персоналом всех структур системы Министерства ино­странных дел страны.