2. Система источников экологического права.

Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся источником экологического права, по существу является системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды.

Приступая к анализу источников экологического права, следует сразу определиться в отношении самого понятия ”законодательство”. Такая оговорка связана с неоднозначной трактовкой юристами этого термина. Так, С.В. Поленина законодательство рассматривает, как ”совокупность связанных иерархией и соподчиненностью, общесоюзных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой, как в целом, так и в своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления”. Иные авторы к законодательству относят только акты высших органов государственной и исполнительной власти. Существует и другой подход к определению понятия законодательства, включающему в себя только акты государственных органов.

На наш взгляд представляется, что более аргументированной является позиция изложенная С.В. Полениной. Поэтому, рассматривая вопросы законодательства, регулирующего отношения в сфере экологической безопасности, мы будем иметь в виду всю систему нормативно-правовых актов различной юридической силы, так или иначе оказывающих воздействие на участников экологических отношений.

Следует отметить, что систематизация источников экологического права на современном этапе развития российского общества крайне необходима. В этой связи необходимо несколько слов сказать о понятии ”система”. Система в научном понимании означает организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, выполняющих определенную функцию. Законодательство, являясь внешней формой права, также состоит из элементов, выступающих в форме нормативных актов¹.

Принимая во внимание существование иных точек зрения на причастность нормативных актов, как оставляющего систему законодательства, следует поддержать высказывание о том, что нормативные акты являются первичным звеном системы законодательства². Анализируя вышеизложенное суждения следует дать определение законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности.

Под системой законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности следует понимать совокупность связанных иерархией и соподчиненностью федеральных законов, нормативных указов Президента России, законов субъектов Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой как в целом, так и своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения в сфере экологической безопасности.

К понятию ”система законодательства” тесно примыкает понятие его структуры. Структура означает внутреннее устройство, строение чего-либо³. Нам представляется, что структура – качество присущее любым объектам вне зависимости от его системных принадлежностей⁴. И системные и несистемные образования имеют свою структуру. Когда мы говорим о структуре системы законодательства, то имеем в виду внутреннее членение этой системы на определенные нормативные акты. ”В отличие от суммарных структур в структуре законодательства различные виды нормативных актов (как в целом, таки в своих структурных частях) занимают строго определенное место, а главной структурной связью является связь не суммарная, а иерархического типа”⁵.

Поэтому, когда рассматривают систему законодательства, то изучаются именно его структура, взаимосвязь структурных элементов между собой. При этом немаловажное значение для формирования системы экологического законодательства оказывает система государственных органов. Реализация принципа разделения властей оказывает существенное влияние на организацию и деятельность государственного аппарата и, соответственно, на иерархическую структуру системы экологического законодательства. Для иерархической (вертикальной) структуры определяющее значение имеют субординационные отношения нормативных актов различных органов государства, то есть подчинение актов одних органов другим⁶.

В научной литературе изучение вопросов систематизации законодательства обычно связывают с характеристикой нормативно-правовых актов, регулирующих ту или иную сферу управленческой деятельности⁷. Для исследования системы источников экологического права, целесообразно обратиться к рассмотрению, иерархической структуре данной системы нормативно-правовых актов.

а). Конституция РФ как источник экологического права

Среди источников в системе экологического права ведущее место по обеспечению экологической безопасности отведено Конституции Российской Федерации. Именно, в Конституции РФ принятой 12 декабря 1993 года⁸, определены основы конституционного строя Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также его права в сфере экологической деятельности государства и главные направления обеспечения экологической безопасности. Поэтому, ведущее положение среди экологических норм отводится ч.1 ст.9 Конституции РФ, в которой указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Ценность данной нормы заключается в том, что речь идет о закреплении принципа экологической безопасности, как одного из основополагающих элементов конституционного строя РФ.

Инновационной нормой, на наш взгляд, является закрепление в Конституции РФ (ст.42) права граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию, о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Следует заметить, что в данной статье, по существу, закрепляются самостоятельные тесно связанные между собой, экологические права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду; на достоверную информацию, о ее состоянии; на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При этом, Конституция РФ (ст.18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. И как справедливо замечает М.М. Бринчук, ”нормы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”⁹. Конституция РФ развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды. Так, Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведенная в Бразилии в июне 1992 года, одним из принципов провозгласила примат человека, в соответствии с которым, он имеет право на плодотворную и здоровую жизнь в гармонии с природой.¹⁰ Некоторые конституции зарубежных государств (Португалия 1976г., Испания 1978г., Турция 1982г. и Бразилия 1998г.) в различных формах закрепляют право своих граждан на благоприятную окружающую среду.¹¹

Конституция РФ, кроме основных прав, закрепляет и обязанности граждан в данной сфере. Так, в статье 58 закреплено, что каждый гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В ст. 2 Конституции РФ отмечено, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита, – является обязанностью государства.

В силу данного конституционного положения, органы государственной власти, в том числе и природоохранительные органы, обязаны осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы при этом соблюдались права и свободы человека и гражданина в сфере обеспечения экологической безопасности, а в случае их нарушений – обеспечивалось максимально быстрое и полное их восстановление. Непринятие своевременных мер к выявлению и устранению прав и свобод, следует расценивать как невыполнением государством и его органами своих конституционных обязанностей.

На основании логического и систематического способа толкования указанных норм Конституции РФ можно сделать вывод, о том, что экологическая безопасность в конечном итоге осуществляется ради самого человека, его жизни, здоровья, благосостояния. Поэтому в Конституции РФ в числе важнейших положений было провозглашено право каждого на благоприятную окружающую среду, в которой проживает человек.

При этом следует подчеркнуть, что в настоящее время основными направлениями защиты конституционного строя в России, являются: обеспечение приоритетов федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской федерации; разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России; выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов.

Принятая концепция национальной безопасности Российской Федерации¹², особое место в числе приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере относит:

- рациональное использование природных ресурсов, воспитание правовой культуры населения;

- предотвращения загрязнения природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с утилизацией промышленных и бытовых отходов, последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф;

- безопасное для окружающей природной среды и здоровья населения хранения и уничтожения запасов химического оружия;

- создание и внедрение безопасных производств; поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии;

принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации.

Анализ данной проблемы свидетельствует об изменении приоритетов в национальной политике государства, но также следует учитывать и то, что концепция национальной безопасности, определяющая систему взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, в настоящее время не воплощена в реальную деятельность по обеспечению экологической безопасности. Можно высказать суждение о том, что экологический вектор еще не стал направляющим.

Поэтому, задачей федерального законодателя является создание надлежащих, в том числе процессуальных механизмов, которые позволяли бы гражданам, чьи права и свободы оказались нарушенными, добиться их реальной защиты, используя все, не запрещенные законом способы (ч.2 ст.45 Конституция РФ).

б. Федеральные законы как источники экологического права

Значительное место в осуществлении нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности принадлежит федеральным законам. Рассматривая федеральные законы в качестве источников экологического законодательства, целесообразно их подразделить, на несколько групп.

К первой группе законов регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, следует отнести Закон Российской Федерации ”О безопасности” от 5 марта 1992 года¹³. Закон ”О безопасности” определяет неприкосновенность прав и свобод граждан в сфере обеспечении безопасности¹⁴. В частности, подчеркивается, что при этом, не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (ст.7). Поэтому, главным объектом безопасности становится человек, его права и гражданские свободы. При этом государство, общественные организации и структуры становятся гарантами развития личности, являющейся центральным элементом системы безопасности России.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и совершенствуется механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Суть же проблемы в экологической сфере, это противоречие между стремлением обеспечить рост производства для повышения материального благосостояния общества и способом решения этой задачи в отношениях с окружающей природной средой¹⁵. Противоречие в экологической сфере может возникнуть и как следствие гипертрофированных групповых интересов, которые ведут к бесконтрольному или варварскому вмешательству в природу под прикрытием общественных интересов.

Сегодня, в новых условиях, мы сталкиваемся с рождением новых и развитием существующих противоречий, которые могут повлечь за собой в случае замедления их разрешения и далеко идущие негативные последствия для безопасности страны. Такими противоречиями, например, являются противоречия в сфере межнациональных отношений.¹⁶ Таким образом, представляется, что угроза исходит для жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что обеспечение безопасности человека, общества и государства составляет исключительную компетенцию государственных органов и органом местного самоуправления. Однако, сегодня безопасность уже не может быть обеспечена одним государством в отрыве от других субъектов международных правоотношений, необходимы общие усилия государства в международном сообществе. На такой подход ориентирует Устав ООН, и другие нормы современного международного права.¹⁷

в. Федеральный закон «об экологической безопасности» как источник экологического права.

Следующим инновационным нормативным актом обеспечения экологической безопасности является Федеральный закон ”Об экологической безопасности” принятый Государственной Думой Российской Федерации 17 ноября 1995 года¹⁸., но не подписанный Президентом РФ. Данный законопроект как специальный нормативный правовой акт высшей юридической силы предназначался для регулирования отношений в сфере общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды.

Однако, ознакомление с проектом Закона об экологической безопасности убеждает: во-первых, – в том, что он не определяет и не регулирует собственно четких, конкретно выраженных отношений, которые не охватывались бы Законом об охране окружающей природной среды, во-вторых, – законопроект не предлагает каких-либо юридически значимых собственных инструментов обеспечения экологической безопасности, отличных от инструментов регулирования охраны окружающей среды в целом, в основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры.

По нашему мнению, нужно было предусмотреть в законопроекте ограничение прав собственника на пользование природными ресурсами, в том случае, если осуществление этих прав идет в разрез с экологическими интересами общества. Такая идея была закреплена в дореволюционном законодательстве, в частности, в уголовном уложении, действовавшем с 1903 по 1917 года¹⁹.

Ввиду того, что действующая Конституция РФ содержит лишь некоторые основополагающие положения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, необходим такой базовый законодательный акт, который бы стал главным по значению законодательным актом, в этой сфере после Конституции РФ. Этот закон мог бы служить основой для разработки и принятия ряда других законодательных актов, детализирующих регулирование отдельных отношений в сфере обеспечения экологической безопасности.

На наш взгляд, он должен закрепить важные положения, об обеспечении баланса жизненно важных интересов человека, общества, государства, их взаимную ответственность в сфере обеспечению экологической безопасности. Помимо этого в закон следовало бы включить такие разделы, как: ”обеспечение экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений”; ”охрана среды обитания человека”, ”оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России”; ”участие России в решении глобальных экологических проблем”.

г. Закон «Об охране окружающей среды» как источник экологического права.

Другим (базовым) нормативно-правовым актом в области обеспечения экологической безопасности, является Федеральный закон Российской Федерации ”Об охране окружающей среды”, от 10 января 2002 года²⁰, который занимает определенное место в системе экологического законодательства. В нем систематизированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, определения качества окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы и др.

Основной идеей данного нормативного акта – является сочетание экологических и экономических интересов. До сих пор подобное сочетание закреплялось, но проходило под эгидой приоритета требований экономики. Закон предлагает изменить это соотношение на базе научных выводов, основанных на позиции сохранения и восстановления природной среды и здоровья человека. Однако, его практическая реализация в современных условиях столкнулась с рядом трудностей (проблем).

На исполнение этого Закона оказывают влияние различные факторы, и, прежде всего, это недостатки в деятельности органов государства. В ст.5 Закона говорится о полномочиях органах Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Как определить такие органы на практике?

Следующая группа факторов связана с воздействием экологического правосознания в обществе на механизм реализации природоохранительного законодательства. Несмотря на активную деятельность общественных движений против загрязнения окружающей среды, размещение экологически опасных объектов, экологическое сознание находится под прессом экологических трудностей.²¹ Устранение этих причин идет медленно и не может удовлетворить потребностей общества в благоприятной окружающей среде.

Следует особо отметить, что взамен действующего, в значительной степени устаревшего, и противоречащего Конституции РФ Закона РСФСР ”Об охране окружающей природной среды”, принят Федерального закона ”Об охране окружающей среды”. В нем идет речь не только о компонентах природной среды (земле, недрах, лесах и т.п.), но и обо всей совокупности материальных (в том числе и природных) и культурно-исторических объектов, которые составляют среду обитания человека и обеспечивают условия его жизнедеятельности и состояние здоровья.

Закон, на наш взгляд, должен выполнять функции базового нормативно правового акта, который послужил бы основой для законодательного ”древа”, включающего в себя серию актов по охране окружающей среды, отдельным объектам природы. В число отношений, регулируемых новым экологическим законодательным актом должны входить, нормы права, регулирующего государственное устройство и территориальное деление, отношения собственности, налогообложения и финансы, права граждан и общественных объединений, отношения в социальной, экологической, экономической и хозяйственных и других сферах государственной жизни²².

В законе также следует провести, на наш взгляд, не только разграничение компетенции России, и ее субъектов, но и определить компетенцию природоохранных органов. Эти мероприятия будут направлены на конкретизацию административно-правового статуса данных органов исполнительной власти.

Развитие научно-технического прогресса и связанное с ним необратимое ухудшение состояния природной среды, обусловили необходимость усиления ее охраны, правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности. Законодатель в этом случае пошел по пути дифференцированного подхода к правовой охране окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Были приняты следующие Федеральные законы: ”О радиационной безопасности населения” от 9 января 1996 года²³; ”Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1999 года²⁴; ”О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 июля 1999 года²⁵; ”Об экологической экспертизе” от 19 июля 1995 года²⁶ и др.

д. Указы Президента РФ как источники экологического права

Среди нормативных актов особое значение занимают Указы Президента Российской Федерации, устраняющие возникающие проблемы, дополняющие существующее законодательство для четкого функционирования единой системы в сфере обеспечения экологической безопасности. Наряду с Конституцией и Федеральными законами, они также являются правовой базой обеспечения экологической безопасности.

Так, своим указом Президент РФ от 4 февраля 1994 года № 236, утверждает основные положения ”Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития”²⁷. Данный указ предусматривает реализацию закрепленных в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений, на пользование природоресурсным потенциалом, в целях поддержания устойчивого развития государства, а также решение текущих социально-экономических проблем в неразрывной связи с адекватными мерами по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов.

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440, утверждена ”Концепция перехода Российской Федерации, к устойчивому развитию”²⁸, которая была разработана на Всероссийском съезде по охране природы (3-5 июня 1995 г.). Основной идеей данной Концепции является повышение роли государства, – гаранта сохранности окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, действенность управления и контроля в области охраны окружающей среды.

Важным для организации природоохранительной деятельности является нормативное закрепление объектов природопользования. Так, в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2144 ”О федеральных природных ресурсах”²⁹, определяется, что к федеральным природным ресурсам относятся природные ресурсы, имеющие, общеэкономическое, обще экологическое и иное общегосударственное значение.

Из анализа Указов Президента РФ, можно сделать вывод, что они являются средством координации в реализации экологической политики государства в условиях интенсификации использования природных ресурсов при переходе к рыночным отношениям. Они, непосредственно опираясь на Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы могут устранять законодательные пробелы или противоречия между ранее принятыми законами³⁰. Круг вопросов, по которым издаются Указы Президента РФ, приобрел сегодня в юридической литературе дискуссионный характер. В настоящее время можно выделить следующие группы актов Президента Российской Федерации:

а) указы в рамках его собственной компетенции (вопросы организации разного рода советов, структурных подразделений аппарата президента и т.д.);

б) указы-дополнения, которые издаются по предметам ведения законодательного органа России (к ним принадлежат указы, восполняющие законодательные пробелы).

Полемику среди ученых вызывают указы Президента РФ, направленные на устранение законодательных пробелов. Некоторые ученые (С.В. Поленина, А.С. Пиголкин) считают, что указы Президента носят строго подзаконный характер, и ими не может осуществляться первичное регулирование общественных отношений, то есть они обязательно должны основываться на федеральных законах.³¹ Напротив, А.В. Мицкевич полагает, что в условиях, когда федеральный законодатель объективно не способен к оперативным решениям, а логика общественного развития требует ”перекрытия” всех нужд законодательного регулирования “определенный простор для законотворческих полномочий Президенту должен быть предоставлен”³².

Правовая регламентация общественных отношений в форме указов Президента России как нельзя удачнее подходила бы к нашему переходному периоду, если бы Основной закон на этот счет имел соответствующие нормы. Как справедливо отметил В.А. Толстик, ”в условиях перманентного регулирования общественных отношений нормативное регулирование не может быть стабильным”³³. Выход он видит либо в принятии законов общего характера, либо в отказе на известный период от законодательного регламентирования наиболее подвижных отношений. Поскольку сфера обеспечения экологической безопасности относится к таковой, то требует во многих случаях срочного вмешательства высших органов государственной власти и управления. Выход из сложившейся ситуации видится в правовой регламентации общественных отношений с помощью нормативных указов Президента РФ

е. Постановления Правительства РФ как источники экологического права.

Кроме Указов Президента РФ важное место среди нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере занимают постановления Правительства Российской Федерации, которые детализируют существующее законодательство по вопросам обеспечения экологической безопасности³⁴. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в РФ, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии (ст.110, 114 Конституция РФ). При этом Правительство РФ выступает в качестве органа общей компетенции, оно руководит практически всеми отраслями хозяйства, относящимися к ведению Федерации, и совместному ведению Федерации и ее субъектов, социально-экономической и культурной сферами общественной жизни³⁵, в том числе и по обеспечению экологической безопасности.

Подробную регламентацию полномочий Правительства РФ по реализации государственной экологической политики, содержит статья 6 Закона РСФСР ”Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 года³⁶.

В соответствии с этой нормой, Правительство РФ обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ Федерации, республик в составе РФ, межгосударственных и региональных экологических программ по обеспечению экологической безопасности на территории РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст.115 Конституции РФ). В числе таких следует назвать, например, постановления Правительства РФ: ”О Федеральной целевой программе оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 года” (программа ”Возрождение Волги”) от 24 апреля 1998 года №414³⁷, ”О Федеральной целевой программе ”отходы” от 13 сентября 1996 года № 1098³⁸; ”О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации” от 31 октября 1996 года №1310³⁹; ”О федеральной целевой программе ”Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий” от 19 октября 1996 года⁴⁰ и др.

Однако в современных условиях, в России необходимо принять дополнительные меры по совершенствованию нормативно-правовых актов по обеспечению экологической безопасности, ликвидации имеющихся в действующем законодательстве пробелов.

Так, на федеральном уровне был принят целый ряд актов, направленных именно на правовое обоснование мероприятий по обеспечению экологической безопасности отдельных территорий. Прежде всего, имеются в виду такие города, как Нижний Тагил, Чапаевск, Братск, Череповец⁴¹, в отношении которых приняты и действуют федеральные целевые программы, а для городов Каменск-Уральский, Карабаш и Шолохов, Правительством РФ утверждены перечни первоочередных мероприятий⁴².

Кроме того, предприняты усилия и по оздоровлению обстановки в отдельных субъектах РФ: Тульской, Самарской и Оренбургской⁴³ областях, применительно к которым был использован программный подход, а также Кемеровской и Томской областях – на уровне первоочередных мероприятий⁴⁴, направленных на оздоровление экологически неблагоприятной обстановки.

Наконец, возможно решение экологических проблем и на межрегиональном уровне. Однако, примеры такого подхода пока единичны. В их числе - комплекс первоочередных мероприятий по оздоровлению экологической обстановки и населения в Уральском регионе и Тюменской области, составленный, исходя из необходимости разработать в дальнейшем федеральную целевую программу ”экологическая безопасность Урала”⁴⁵, и других регионов. Если провести сравнительно-правовой анализ правового регулирования Правительства РФ в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, то в последнее время имеет место активная деятельность в этой области. Тем не менее, принятые нормативные акты по многим позициям отстают от динамики общественных отношений. Для более полного правового ”охвата” отношений ”общество – окружающая среда” должна осуществляться интенсивная экологизация иных отраслей российского законодательства.

Наряду с определенным прогрессом в правотворческой деятельности по вопросам обеспечения экологической безопасности, очевидны дефекты существующего законодательства. К примеру, Закон РСФСР ”О приватизации государственных и муниципальных предприятий”⁴⁶ практически проигнорировал необходимость учета требований по охране окружающей среды при приватизации экологически вредных предприятий.

В недостаточной мере включены экологические нормы в законодательство РФ о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, налоговое законодательство. Важно при этом обратить внимание, что в системе природоресурсного законодательства до сих пор отсутствует Закон ”Об использовании растительного мира вне лесов”⁴⁷, хотя проблема регулирования соответствующих отношений давно стоит весьма остро.

Для обеспечения соответствия актов Правительства РФ требованиям природоохранительных законов они должны подвергаться экологической идентификации. Это касается практически всех актов, так или иначе связанных с хозяйственной деятельностью, если их реализация сопряжена с воздействием на окружающую среду.

Иными словами, любой подзаконный акт должен полностью соответствовать эколого-правовым предписаниям высшей юридической силе. Исследуя вопросы нормативно-правового регулирования, следует назвать нормативные акты министерств и ведомств, в сфере обеспечения экологической безопасности. Эти нормативные акты, как правило, разъясняют правила охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и оформляются в форме приказа, инструкции или письма. Вместе с тем, акты нормативного характера необходимы для детализации нормативно-правовых актов высших органов исполнительной власти.

ж. Нормативные акты министерств и ведомств РФ как источников экологического права.

Особо важную роль в охраны окружающей природной среды принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации⁴⁸. При этом, следует отметить, что Министерство природных ресурсов РФ⁴⁹, – центральный комплексный орган всей системы специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды.

Основными задачами Минприроды РФ, являются: обеспечение комплексного управления в области охраны окружающей природной среды и природных ресурсов в России; координация деятельности министерств и ведомств; государственного контроля в области окружающей среды и природных ресурсов и другие задачи.

Реализация возложенных задач, предполагает подзаконное нормативное регулирование Минприроды РФ в пределах компетенции закрепленной в ст.6 Федерального закона РФ ”Об охране окружающей среды”. Так, при регулировании природопользования Минприроды утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, правила ведения хозяйственной деятельности, оказывающих влияние на окружающую среду.

Например, при пользовании водных объектов на территории РФ, Минприроды утвердило перечень видов специального водопользования (поверхностным водным объектам)⁵⁰, где определяется порядок государственной регистрации на водопользование и договоров пользования поверхностными водными объектами на территории РФ. Кроме того, Минприроды РФ в 1993 году была разработана Федеральная целевая комплексная научно – техническая программа, ”Экологическая безопасность России” (1993-1995)⁵¹. Общей целью которой явилось научно-обоснованное обеспечение экологической безопасности России в условиях формирования рыночной экономики и становления российской государственности путем концентрации усилия ученых и практиков на решение наиболее актуальных прикладных и фундаментально – методических проблем эколого-безопасного развития страны.

Тем не менее, этот нормативно–правовой акт до настоящего времени по не понятным причинам остался без внимания Правительства РФ.

Следует подчеркнуть, что подобные изменения должны своевременно отражаться в нормативных правовых актах Правительства России. ”Забывчивость” законодателя в таких вопросах может негативно отразиться на деятельности природоохранительных органов. Отмеченные тенденции значительно осложняет доступность нормативных актов как для правоприменителя, так и для граждан.

Необходимо, чтобы заработало требование незамедлительного информирования, и при каждом, пусть даже незначительном изменении нормативно–правового акта, затрагивающим права и свободы граждан, данная информация должна доводиться до сведения заинтересованных субъектов. Такая тенденция в последнее время уже имеет место в законодательных актах высших, представительных органов РФ.⁵².

Вместе с тем, в ряде субъектов федерации, данное направление деятельности реализуется неэффективно. Так, например, в Ульяновске при проверке Волжской природоохранной прокуратурой деятельности Минприроды РФ было обнаружено, что в 1998 году, они не приняли никаких мер по 38 нарушениям из 50 обнаруженных. Более того, делаются приписки, которые служат не целям охраны окружающей среды, а, наоборот, способствуют ее уничтожению. Там же, природоохранный комитет указал в госотчетности, будто им было заявлено в арбитражный суд 1124 иска, а при проверке оказалось всего три.⁵³

Основная причина, низкой эффективности деятельности Минприроды, на наш взгляд, состоит в том, что контрольная деятельность остается на низком уровне, а другие существующие специально уполномоченные органы в сфере охраны окружающей природной среды, вменено в обязанность, осуществлять аналогичный контроль.

Необходимо указать, что важнейшим условием для эффективного обеспечения экологической безопасности, необходимо:

укрепление взаимодействия Минприроды РФ и других, специально уполномоченных органов, осуществляющих охрану окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе и общественных экологических организаций;

увеличение роли и ответственности Минприроды и других, специально уполномоченных органов в решении экологических проблем;

совместной разработки научных основ различных аспектов устойчивого развития общества;

дальнейшее развитие и совершенствование системы нормативно-правовых актов в сфере экологической безопасности, а также безотлагательное осуществление систематизации и обновления нормативной базы;

повышение эффективности применения природоохранительного законодательства.

Следует отметить, что к охране природной среды и обеспечению экологической безопасности, кроме вышеперечисленных органов, имеют отношение и другие министерства и ведомства, которые регулируют отношения в сфере обеспечения экологической безопасности. Каждый из них, как правило, связан с какой-то определенной стороной экологической деятельности. Так, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий (МЧС РФ)⁵⁴, возложена координация деятельности федеральных органов и субъектов Федерации по преодолению аварий и катастроф, разработка концепций по режиму природопользования, безопасному проживанию и хозяйственной деятельности на радиоактивно загрязненных территориях, и другие нормативно–методические документы по вопросам входящих в его компетенцию.

В компетенцию Федеральной службы лесного хозяйства России⁵⁵ входит: государственный контроль, за охраной и использованием лесов; организация лесного хозяйства; отвод лесосек; выдача лесорубочных билетов и ордеров; борьба с лесными пожарами, нарушителями лесного законодательства; проведение защитных мероприятий по охране лесов⁵⁶.

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности⁵⁷, организует и осуществляет государственное регулирование и надзор за безопасностью при производстве, правил и норм в области ядерной и радиационной безопасности, других министерства и ведомства, которые обязаны при разработки и принятия нормативных актов соблюдать экологические интересы общества по обеспечению экологической безопасности и другие природоохранные органы.

Так, Министерство внутренних дел РФ является государственным органом, выполняющий специальные функции в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природоохранительная деятельность МВД России проводится на основе Закона РСФР от 18 апреля 1991 года ”О милиции”⁵⁸, ”Положения о милиции общественной безопасности” (местной милиции) в РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 года⁵⁹. МВД России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны правопорядка, имеющего непосредственное отношение к охране природы⁶⁰.

В обеспечении экологической безопасности участвуют и другие Федеральные министерства, Государственные комитеты, Федеральные комиссии, службы и иные Федеральные органы исполнительной власти⁶¹.

По объему и характеру своей компетенции их можно подразделить на несколько видов: комплексные, отраслевые и функциональные⁶².

Комплексные органы выполняют все природоохранительные задачи или отдельный их блок. Внимание отраслевых сосредоточено на охране и использовании отдельных природных объектов; функциональные же органы выполняют одну или несколько экологических функций в отношении всех природных объектов.