5. Управление, источники образования и направления расходования денежных средств Пенсионного фонда рф, фонда социального страхования рф, фондов обязательного медицинского страхования рф.

Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд РФ был образован в соответствии с постановлениями Верховного Совета Российской Федерации от 22.12.90 и от 27.12.91 № 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации". Целью деятельности Пенсионного фонда является управление финансами пенсионного обеспечения в стране, выражающееся в сборе и аккумуляции страховых взносов, направляемых на выплату пенсий и оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам.

Деятельность Пенсионного фонда регулируется Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации" (в редакции указа Президента РФ от 24.12.93 и Федерального закона от 5.05.97) и ежегодно утверждаемыми федеральными законами "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации" и – до 2001 г. – "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования".

Пенсионный фонд имеет трехуровневую структуру: центральный аппарат, отделения в субъектах Федерации и межрайонные пункты персонифицированного учета региональных отделений. Однако Пенсионный фонд является единственным фондом с жесткой централизацией управления – все доходные полномочия и расходные обязательства находятся у центрального аппарата, что позволяет проводить единую политику во всех регионах.

Источниками доходов Пенсионного фонда до 2001 г. являлись:

• страховые взносы работодателей (в размере 28% выплат в денежной или натуральной форме, начисленных в пользу работников);

• страховые взносы работающих граждан (в размере 1% выплат, начисленных за выполнение работ и оказание услуг);

• ассигнования из федерального бюджета (на выплату пенсий и пособий военнослужащим, социальных пенсий их семьям, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от Чернобыльской катастрофы);

• перечисления из Государственного фонда занятости (возмещение средств, выплаченных из бюджета фонда в связи с назначением досрочных пенсий безработным);

• прочие поступления (доходы от размещения временно свободных средств фонда, штрафы и пени, взыскиваемые с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований).

Как уже было сказано выше, в 2001 г. страховые взносы были заменены единым социальным налогом.

Основными статьями расходования средств Пенсионного фонда являются:

• выплата пенсий;

• выплата пособий по уходу за ребенком старше полутора лет;

• оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

• финансовое обеспечение деятельности Фонда и его региональных отделений;

• прочие расходы (капитальные вложения по строительству межрайонных центров персонифицированного учета, поддержка информационной системы фонда, выплата процентов по кредитам).

Можно отметить, что механизм консолидированного сбора платежей в Фонд и их дальнейшего перераспределения через центральную исполнительную дирекцию Фонда отвечает критерию выравнивания социального обеспечения пенсионеров в субъектах Федерации.

При разработке " Основных направлений социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу" значительное внимание было уделено реформе пенсионной системы. Это было вызвано прогнозируемым ухудшением демографической ситуации в стране – если сегодня работающих почти в два раза больше пенсионеров, то через 15–20 лет численность работающих и пенсионеров сравняется, то есть отчислений в Пенсионный фонд от заработной платы занятых не хватит на выплату пенсий. Также в настоящее время средний размер пенсии в стране значительно отстает от величины прожиточного минимума.

Экстренными мерами Правительства РФ в области реформирования пенсионной системы стали следующие. Во-первых, повышение предельного отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате с 1 мая 2001 г. до 1,1 и с 1 ноября 2001 г. до 1,2 и индексация пенсий с 1 февраля 2001 г. в 1,09 раза и с 1 августа 2001 г. в 1,09 раза, что позволит к концу 2001 г. увеличить средний размер пенсий по стране на 40% относительно уровня 2000 г. и приблизить его к величине прожиточного минимума. Во-вторых, введение персонифицированного учета в системе пенсионного обеспечения и накопительной прибавки к пенсиям. С 2002 г. из ставки единого социального налога будет выделяться 2% на накопительную пенсию работника, которая будет напрямую перечислятся в Пенсионный фонд. Каждый последующий год накопительная ставка будет увеличиваться на 1% при одновременном снижении единого социального налога также на 1%, то есть к 2010 г. достигнет 10%. С 2010 г. Пенсионный фонд начнет выплачивать пенсионерам накопительную прибавку.

Дополнительные средства, необходимые для проведения пенсионной реформы, Правительство РФ намерено получить за счет реализации трех основных мер. Во-первых, введения единого социального налога, меньшего, чем существовавшие прежде отчисления в социальные внебюджетные фонды, что должно снизить размах применения "зарплатных" схем и увеличить совокупные поступления в данные фонды. Во-вторых, усиления налогового администрирования путем возложения контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды на налоговые органы, что увеличит объем поступающих средств. В-третьих, получения дохода от инвестирования средств, собранных по накопительным ставкам.

Основным недостатком предложенного механизма реформирования пенсионной системы является то, что к участию в данной реформе не допускаются страховые компании и независимые пенсионные фонды, остается диктат Пенсионного фонда РФ. В реализуемом варианте, когда все права на получение накопительной части пенсий отдано этому фонду, может с большой вероятностью сложиться ситуация, при которой он при нехватке средств на выплату обычных пенсий будет использовать средства накопительной части пенсий. Работник и работодатель также не имеют права выбирать, куда отчислять накопительную часть будущей пенсии, тем самым лишаясь права влиять и на размер пенсии. Данная система превращается просто в государственный налог. При доработке принятой Правительством РФ концепции реформирования пенсионной системы необходимо учесть указанные недостатки.

Фонд социального страхования РФ

Фонд социального страхования Российской Федерации, его региональные и отраслевые отделения образованы и действуют в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.02.94 № 101 "О фонде социального страхования Российской Федерации" (в редакции от 23.12.99) и постановлением Фонда социального страхования от 5.01.95 № 1 "Об отделении Фонда социального страхования Российской Федерации" (в редакции от 25.06.99). Целью деятельности Фонда является оперативное управление средствами социального страхования и переданными санаторно-курортными учреждениями на территории субъектов Федерации или в отдельных отраслях экономики. Бюджет Фонда и платежи в Фонд ежегодно утверждаются федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации. До 2001 г. также ежегодно утверждался еще и федеральный закон о тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования.

Фонд имеет двухуровневую структуру: центральное отделение, территориальные и отраслевые отделения. Территориальные и отраслевые отделения Фонда имеют собственные бюджеты и относительную независимость от центрального отделения.

Источниками доходов Фонда являются:

• страховые взносы работодателей (в размере 5,4% выплат, начисленных в пользу работников) до 2001 г.; с 2001 г. – часть поступлений от единого социального налога;

• ассигнования из федерального бюджета (на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот гражданам, пострадавшим вследствие аварий на атомных объектах);

• прочие поступления (доходы от инвестирования временно свободных средств, добровольные взносы, штрафы и пени, взыскиваемые с предприятий- неплательщиков).

Необходимо отметить, что фактическая независимость территориальных и отраслевых отделений Фонда от центрального оставляет больше свободы администрациям Фонда в регионах в предоставлении льгот и отсрочек плательщикам по платежам в бюджеты Фонда, что привело к образованию значительной задолженности.

В соответствии с существующим порядком выравнивания условий для обеспечения граждан социальными гарантиями региональные и отраслевые отделения Фонда перечисляют в централизованный фонд 4% и 6% от поступивших взносов соответственно. Из централизованного фонда осуществляется дотирование территориальных отделений Фонда при недостатке у них собственных средств для осуществления предусмотренных выплат. Существующие правила перераспределения средств между территориальными отделениями Фонда не позволяют проводить выравнивания условий предоставления социального обеспечения гражданам на всей территории страны

Средства Фонда направляются на следующие цели:

• выплату пособий по временной нетрудоспособности работников;

• выплаты по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком;

• оплату путевок для работников в санаторно-курортные учреждения и проезд к месту лечения;

• оплату лечебного (диетического) питания;

• содержание санаториев и детско-юношеских спортивных школ;

• финансирование деятельности отделений Фонда

С другой стороны, средства, поступающие в Фонд, расходуются на социальную защиту работников предприятий и членов их семей, поэтому справедливой видится поддержка населения тех регионов, в которых собирается преобладающая доля взносов в Фонд. Также вклад в неодинаковое расходование средств на душу населения вносит фактор различия стоимости проезда на транспорте – проезд из регионов Крайнего Севера в центральные и южные регионы страны, где расположено большинство пансионатов и лечебниц, значительно выше, чем из остальных.

В рамках проведения государственной социальной политики Правительство РФ должно принять неотложные меры, которые позволят повысить эффективность деятельности Фонда. Прежде всего, необходимо создание правовой основы для дальнейшего развития системы обязательного социального страхования, предусматривающей:

• возложение части расходов по оплате временной нетрудоспособности работников на работодателя и на самих работников, что заставит и работодателя, и работника улучшать условия труда и соблюдать нормы безопасности труда при выполнении работы;

• предоставление санаторно-курортного лечения строго по медицинским показаниям;

• отмену зависимости размера пособий по временной нетрудоспособности от продолжительности непрерывного трудового стажа работника;

• ограничение максимального размера пособия по временной нетрудоспособности с целью сохранения стремления работника к возобновлению работы;

• установление зависимости размера страховых выплат от уплаченных страховых взносов при сохранении обязательных минимальных государственных гарантий;

• установление зависимости величины пособий по беременности и родам, по уходу за ребенком от величины прожиточного минимума;

• введение методики перераспределения средств Фонда между территориальными отделениями с целью выравнивания обеспеченности населения услугами Фонда по территории страны.

Кроме того, необходимо установление границ между сферами социального страхования и социальной помощи, оказываемой из бюджетов различных уровней и других внебюджетных фондов.

Государственный фонд занятости населения РФ

Государственный фонд занятости населения, ликвидированный с 2001 г., был образован в соответствии с федеральным законом от 19.04.91 № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции от 20.11.99) Деятельность Фонда занятости регулировалась постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8.06.93 № 5132-1 "Положение о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации", законами субъектов Федерации "О фонде занятости субъекта Федерации".

Фонд занятости имел трехуровневую структуру и представлял собой совокупность федеральной части фонда, фондов субъектов Федерации и фондов городов и районов в составе субъектов Федерации.

Источники доходов Фонда ежегодно устанавливались федеральными законами "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования", "О бюджете Государственного фонда занятости населения", а также законами субъектов Федерации "О бюджете Государственного фонда занятости населения субъекта Федерации".

Основными источниками доходов Фонда являлись:

• страховые взносы работодателей (в размере 1,5% начисленных выплат в пользу работников);

• ассигнования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

• прочие поступления (доходы от размещения временно свободных средств на депозитных счетах в Центробанке России, доходы от приобретения государственных ценных бумаг, поступления пеней и штрафов, добровольные взносы).

Слабое администрирование платежей в бюджеты Фонда, осуществляемое территориальными фондами, привело к накоплению задолженности по уплате страховых взносов, объем которой на 1.01.2000 г. с учетом пеней и штрафов составил 14 млрд. руб.

Поступающие средства Фонда направлялись на следующие цели:

• выплаты пособий по безработице и оказание материальной помощи членам семей безработных;

• профессиональную подготовку и переподготовку безработных граждан, выплаты стипендий обучающимся;

• программы информационного обеспечения политики занятости;

• финансирование деятельности Фонда и его отделений.

Существовавшие механизмы перераспределения средств между территориальными отделениями Фонда не давали возможности выравнивать условия социальной поддержки безработных по субъектам Федерации, они позволили лишь погасить накопленную задолженность по выплате пособий по безработице во всех регионах.

Существовавшие задержки по предоставлению услуг Фонда потребителям, в первую очередь по выплате пособий по безработице, и неэффективная помощь безработным в поисках работы привели к падению доверия Фонда у населения, к уменьшению числа обращений в Фонд за помощью. Это вынудило Правительство РФ ликвидировать данный Фонд, возложив его обязанности на Министерство труда и социального развития РФ. С 2001 г. произошел переход на финансирование из федерального бюджета содержания территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости, выплат пособий по безработице, выплат досрочных пенсий и материальной помощи безработным и членам их семей, реализации программ развития занятости населения.

Фонд обязательного медицинского страхования РФ

Фонд обязательного медицинского страхования граждан создан во исполнение федерального закона от 28.06.91 № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Деятельность Фонда регулируется постановлением Правительства РФ от 24.02.93 № 4543-1 "О порядке финансирования обязательного страхования граждан", указом Президента РФ от 29.06.98 № 729 "Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования" и законами субъектов Федерации об обязательном медицинском страховании граждан.

Фонд имеет двухуровневую структуру – федеральный фонд и независимые территориальные фонды. Бюджеты Фонда ежегодно утверждаются законами федерального и субфедерального уровня. До 2001 г. тарифы страховых взносов в Фонды ежегодно утверждались федеральным законом "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования".

Источниками доходов Фонда являются:

• страховые взносы работодателей (до 2001 г. плательщики перечисляли в Федеральный ФОМС 0,2%; в территориальные ФОМС – 3,4% от начисленной заработной платы. С 2001 г . – часть поступлений от единого социального налога);

• перечисления из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации (из бюджетов выплачиваются взносы за неработающее население – детей, студентов, пенсионеров, зарегистрированных безработных);

• прочие поступления (доходы от использования временно свободных финансовых средств, добровольные взносы, поступления от пеней и штрафов).

Средства, поступающие в территориальные ФОМС, остаются для финансирования мероприятий на территории субъектов Федерации, в которых они собраны. Средства Федерального ФОМС в соответствии с Уставом Фонда и решением Правления Фонда распределяются следующим образом: 80% поступивших средств направляется на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных ФОМС в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; 10% – на выполнение федеральных целевых программ по оказанию медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; 10% – на финансирование текущей деятельности Фонда. В 1999 г. из Федерального ФОМС была выделена дотация территориальным ФОМС в размере 1,7 млрд. руб.

Основная часть средств Фонда направляется на финансирование федеральных и территориальных программ медицинского страхования. Другими направлениями расходования средств Фонда являются: проведение научных исследований в области медицинского страхования, подготовка специалистов для системы медицинского страхования, компьютеризация сбора и анализа информации.

Так как преобладающая часть средств Фонда поступает сразу в территориальные отделения, и средства, которые Федеральный ФОМС может направлять на выравнивание условий среди субъектов Федерации, незначительны, то дифференциация по обеспеченности населения медицинскими услугами по субъектам Федерации уже изначально зависит от сформировавшейся на их территории налоговой базы – чем больше относительные доходы в территориальные ФОМС, тем выше относительная обеспеченность населения субъекта Федерации медицинскими услугами. Федеральный ФОМС не может проводить эффективное выравнивание качества медицинского обслуживания населения среди субъектов Федерации.Не способствует росту поступлений взносов в бюджеты Фонда и слабое налоговое администрирование, возложенное на территориальные отделения. На 1.01.2000 г. задолженность плательщиков по страховым взносам и финансовым санкциям в Фонд составила 119 млрд. руб. – 15 млрд. по взносам и 104 млрд. руб. по санкциям.

Для повышения эффективности функционирования системы медицинского страхования в стране Правительству РФ необходимо формировать многоканальную систему финансирования здравоохранения, включающую бюджеты всех уровней, фонды обязательного медицинского страхования, как государственные, так и частные. На ныне действующий Фонд целесообразно возложить функции:

• обеспечения лечебно-профилактических учреждений лекарственными средствами и медицинским оборудованием;

• реализации федеральных целевых программ по предупреждению распространения заболеваний;

• гарантирования минимальных объемов медицинской помощи населению регионов в зависимости от состояния здоровья населения.

Предлагаемые меры требуют проведения консолидации средств федерального и территориальных фондов в одном бюджете, что позволит проводить выравнивание уровня услуг страховой медицины для населения по территории страны.

В Совете Федерации по инициативе Комитета СФ по социальной политике был проведён «круглый стол», на обсуждались проблемы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов.

На «круглом столе» прозвучали доклады руководителей всех внебюджетных фондов, которые озвучили основные параметры проектов бюджетов фондов на 2005 год и пути решения возникших в связи со снижением ЕСН и принятием ФЗ № 122 «О монетизации льгот». Общие проблемы фондов – появление выпадающих доходов и новых, ранее несвойственных фондам, функций. Поэтому в центре внимания оказался вопрос об обеспечении качества выполнения фондами своих функций в 2005 году. Это принципиально важный вопрос для россиян, учитывая общий объем средств всех фондов – 1 трлн 447 млрд рублей, что составляет 45,5% расходов всего федерального бюджета. Было обращено внимание внимание на недопустимость работы фондов в условиях отсутствия федеральных законов об этих фондах и чрезмерной зависимости от федерального бюджета. В частности, бюджет Пенсионного фонда РФ на 43% формируется за счет российского бюджета. Со стороны Счетной палаты был высказан и ряд других серьезных замечаний по законодательной базе деятельности фондов – потери средств ЕСН в 18 млрд руб из–за использования схем упрощенного налогообложения, отсутствие обоснованного прогноза по сборам ЕСН в 2005 году, и главное, на что до сих пор не готовы нормативно-правовые документы по реализации закона о монетизации льгот.

Наиболее спорным оказался вопрос об обоснованности расчетов средств территориальных отделений Фонда ОМС. Представители 20 территорий – доноров ФОМС настаивают на перерасчете и отмене методики расчета бюджетов территориальных фондов ОМС. Представители профсоюзов и работодателей выступили с критикой снижения ЕСН и разрушения существовавшей системы социального обеспечения трудящихся. Негативно скажется на трудовых отношениях принятое решение об оплате первых двух дней «больничного листа» за счет средств работодателей, считают сенаторы.