§ 3. Участие государства в гражданском обороте

1

Государство является активным участником гражданского оборота. Объемы ежегодных государственных заказов во много раз превышают обороты юридических лиц. Каким образом публичные образования участвуют в гражданском обороте? quest6В теории и практике выделяются два способа:

• непосредственное участие,

• опосредованное участие.

Непосредственное участие имеет место тогда, когда государство участвует в гражданском обороте через свои органы (должностных лиц). При этом государственные органы (органы местного самоуправления) действуют не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. closetest5Опосредованное участие имеет место тогда, когда в обороте участвуют юридические лица, созданные государством для решения определенных задач и осуществляющие свою деятельность на основе имущества, находящегося в государственной собственности.

2

Непосредственное участие государства в гражданском обороте. quest7В доктрине выделяют две модели непосредственного участия государства в гражданском обороте: плюралистическая и монистическая. 

Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте сводится к тому, что от имени государства в гражданском обороте  могут выступать любые государственные органы в пределах предоставленных им полномочий. В противовес плюралистической модели монистическая модель исходит из того, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в лице казны (фиска) как единый субъект. (Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб. 2005. С. 96) Какая модель используется в действующем гражданском законодательстве?  closetest6В ст. 125 ГК РФ закреплена именно плюралистическая модель

Через какие органы государство участвует в обороте? Через те органы которые наделены соответствующими полномочиями нормативными актами, определяющими их статус: федеральными конституционными законами, законами, указами Президента РФ , постановлениями Правительства РФ, законам и субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований (Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329; Положение о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства СПб от 21.09.2004 № 1589 и др.).  Так, от имени РФ в гражданском обороте  выступают федеральные органы государственной власти: 

• Правительство РФ (осуществляет свою деятельность на основе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ)

• иные органы исполнительной власти. (Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314)

• представительные и судебные органы государственной власти, (см. Постановление ФАС Московского округа от 27.03.2006, 20.03.2006 № КГ-А40/14198-05, Решение Верховного суда РФ от 26.11.2003 № ГКПИ03-215).

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 06.10.1999 № 184-ФЗ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Соответственно, от имени субъектов РФ в гражданском обороте выступают государственные органы субъекта РФ (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.04.2005 № А31-2727/177, Постановление ФАС Московского округа от 06.03.2008 № КГ-А40/759-08).

От имени муниципальных образований в обороте выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ, Постановление ФАС Центрального округа от 14.02.2008 № А14-3764/2007/2/10, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.12.2007 по делу № А21-7692/2006) Система органов местного самоуправления определяется в соответствии ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставами муниципальных образований. (см. напр.: Устав муниципального образования Ломоносовский район Ленинградской области, Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселок Комарово).

3

Как соотносятся понятия «компетенция» и «правоспособность»? opentest1Органы государственной власти (органы местного самоуправления) действуют в рамках предоставленной им компетенции. quest8 Понятие компетенция, в отличие от правоспособности, является категорией публичного права. Компетенция - это круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность государственного органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач (А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М. 1962. С. 120-122. См. также: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. 1948. С. 613; Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли/Избранные труды по гражданскому праву. М. 2000. С. 321-329). Отличие компетенции от гражданской правоспособности проявляется в том, что:

1. правоспособность предоставляет абстрактную возможность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, а компетенция  очерчивает конкрентный круг обязанностей и прав государственных органов;

2. правоспособность не предоставляет ее носителю власть над другими субъектами.

4

Каков характер отношений между государством и его органами? Могут ли такие отношения носить гражданско-правовой характер? quest9Существует несколько концепций по этому вопросу:

1. Между государством и государственным органом не складываются отношения представительства (Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов. М. 2004. С. 380) и, следовательно, не возникают гражданские правоотношения. Положение государственного органа в таком случае аналогично положению органа юридического лица относительного самого юридического лица (Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. М. 2006. С. 295).

2. Между государством и государственным органом все-таки складываются отношения представительства, однако это представительство является законным (возникающее в силу закона).

Для решения проблемы  необходимо обратиться к конструкции представительства (ст. 182 ГК РФ).

Представитель должен являться самостоятельным субъектом гражданского права.  напр.: ст. 3 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ, ст. 5 ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ) но иногда такое разграничение затруднено – ср. п. 3.9.1, 3.9.2 и 3.9.3 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1589.

Показательна в этом отношении судебная практика по договорам поставки товаров для государственных нужд. Несмотря на то, что в ролигосударственного заказчика зачастую выступает орган государственной власти, действительным субъектом возникающих отношений признается именно государство (публичное образование) (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.07.2006 № 4405/06).

Таким образом, необходимо разграничивать ситуации, в которых государственный орган действует «от имени» государства, и ситуации, в которых такой орган действует как самостоятельный субъект гражданского права (от своего имени как юридическое лицо).

Чем объясняется отмеченный подход законодателя? Признавая, что государственный орган как публичный субъект одновременно может являться юридическим лицом (лицом частного права), мы должны сделать вывод, что государственный орган может выступать как от имени государства (ст. 125 ГК РФ), так и от своего имени. Возможность же выступления от своего имени подразумевает наличие собственных интересов, отличных от интересов государства. Этот вывод приводит нас к самому сложному вопросу: вопросу о разграничении интересов государства, с одной стороны, и государственного органа как юридического лица, с другой. Судебная практика не дает однозначного ответа на этот вопрос (см., напр.:постановление Президиума ВАС РФ от 24.04.2001 № 2569/01; постановление Президиума ВС РФ от 26.02.2003 № 196пв-02; определение ВС РФ от 29.06.2005 № 46-Г05-4).

Действительно, большая часть органов государственной власти в настоящее время наделена правами юридических лиц (см., напр.: п. 12 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329; п. 1.6 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1589, ст. 24 и 36 Устава муниципального образования города Пушкин и др.). Однако изменится ли от этого наш подход к понятию природы государственного органа с учетом того, что он может являться юридическим лицом? Нет. Это обусловлено следующим.

1. Государственный орган, наделенный правами юридического лица, безусловно, является особым юридическим лицом.

Как оформляется «наделение» правами юридического лица? Многие государственные органы, наделенные правами юридического лица, не зарегистрированы в качестве юридических лиц в соответствии с процедурой, установленной федеральным законодательством для государственной регистрации юридических лиц, не имеют учредительные документы. Однако на практике юридическая личность таких государственных органов не отрицается. Она признается в силу акта образования самого государственного органа как публичного субъекта и наличия утвержденного в установленном порядке положения о таком органе.

В какой организационно-правовой форме существуют государственные органы - юридические лица? Очевидно, что такие юридические лица относятся к числу государственных юридических лиц. закр7 Из числа же форм, в которых могут существовать государственные юридические лица, наиболее подходящей в данном случае является учреждение. Это объясняется следующим. Властные полномочия и предпринимательская деятельность несовместимы (см. об этом выше). Учреждение же является некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ).

2. Юридическая личность предоставляется не для представительства, а для обеспечения нормального функционирования государственного органа как организации, нуждающейся в имуществе для осуществления возложенных на нее функций.

Таким образом, между государством и его органами, выступающими от его имени, не складываются гражданско-правовые отношения представительства.

5

Как любое лицо, государство может участвовать в гражданском обороте лично или через представителя. Самостоятельное («личное») участие государства в гражданском обороте осуществляется через его органы. откр2 Однако наряду с самостоятельным выступлением государства в гражданском обороте через свои органы гражданское законодательство предусматривает и другой способ – представительство (п. 3 ст. 125 ГК РФ). closetest8Это означает, что помимо тех органов, которые наделены компетенцией на совершение от имени государства определенных действий, соответствующие действия могут совершать и иные органы, юридические лица и даже граждане. Соответственно, возникающие отношения характеризуются как отношения представительства, основанные на специальном поручении. Примером представления интересов государства физическими лицами является осуществление полномочий государства как участника хозяйственных обществ (Постановление Правительства РФ «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ <…>» от 21.05.1996 № 625, Постановление Правительства РФ «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ <…>» от 03.12.2004 № 738).

6

Опосредованное участие. opentest3Опосредованное участие государства в гражданском обороте осуществляется путем вступления в оборот созданных государством юридических лиц. К числу таких лиц относятся унитарные предприятия (включая казенные) и учреждения (ст. 113-115, 120 ГК РФ).

Необходимо учитывать, что государственные и муниципальные унитарные предприятия, включая казенные, могут быть созданы лишь в определенных случаях, которые перечислены в п. 4 ст. 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ. Такие предприятия наделяются государственным имуществом, но их права в отношении такого имущества ограничены (гл. 19 ГК РФ).

Деятельность государственных учреждений регламентируется ст. 120 ГК РФ. Государственные учреждения делятся на бюджетные и автономные. Особенности правового положения автономных учреждений регламентированы ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 № 174-ФЗ.

closetest9ГК РФ закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК РФ). Однако в отношении государства и созданных им юридических лиц этот принцип применяется с ограничениями.  Так, в случаях, предусмотренных в п. 3 ст. 56 ГК РФ, государство отвечает по обязательствам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, а в  случаях, предусмотренных п. 5 ст. 115 ГК РФ, – по обязательствам казенного предприятия. Государство также отвечает по обязательствам бюджетных учреждений при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении такого учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). opentest4Таким образом, принцип раздельной ответственности применим лишь к ответственности государства и созданных им автономных учреждений (п. 2 ст.120 ГК РФ).

П. 4 ст. 66 ГК РФ closetest10запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Вместе с тем, более последовательной является позиция, отраженная в ст. 6 ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 № 174-ФЗ, согласно которой учредителем автономных учреждений может быть государство (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), а функции учредителя выполняют государственные (муниципальные органы) органы.

Каковы последствия учреждения государственными органами хозяйственных обществ в тех случаях, когда им такое право не предоставлено? Соответствующие акты о регистрации создаваемых хозяйственных обществ должны признаваться недействительными. Аналогично, недействительными должны признаваться сделки по приобретению государственными органами (органами местного самоуправления) не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ (п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 01.07.1996 № 6/8).