4.3. Землеустройство

Краткая история развития правового регулирования землеустройства и межевания рассмотрены в статье Ивановой Т. Г. Правовое регулирование межевания земельных участков: история вопроса // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995–2004 г.г. / сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. А. К. Голиченкова. Т. 2. М.:ТИССО, 2004. С. 673–678.

Землеустройство определяется как перечень различных мероприятий, направленных на организацию рационального использования земельных участков. К таким мероприятиям в соответствии со статьей 1 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ отнесены:

1. изучение состояния земель,

2. планирование рационального использования и охраны земель,

3. организация рационального использования и охраны земель,

4. образование новых объектов землеустройства,

5. упорядочение существующих объектов землеустройства,

6. установление на местности границ объектов землеустройства,

7. организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства,

8. организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в целях обеспечения их традиционного образа жизни.

Правовая природа землеустройства исследовалась посредством изучения правового значения различных землеустроительных действий. К землеустроительным действиям относили отвод земельных участков. Сыродоев Н. А. в своей работе «Отвод земель для государственных и общественных организаций» определял отвод как предоставление землепользователю на основе решения компетентного органа разрешения на использование земельного участка. В результате реализации такого решения устанавливались на местности точные границы отводимого участка, тем самым производилась индивидуализация земельного участка как объекта права землепользования. В данном случае землеустроительное действие рассматривалось как способ реализации распорядительного акта. П. Д. Сахаров в автореферате диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук «Землеустроительные правоотношения в СССР» определял отвод – как одну из разновидностей землеустроительных действий, представляющих собой урегулированные правом общественные отношения по установлению целесообразного местоположения, размера, состава и качества угодий, конфигурации и границ земельных участков, предоставленных в пользование организациям и гражданам. Тем самым землеустроительное действие рассматривалось как действие по индивидуализации земельного участка как объекта права землепользования. В настоящее время, землеустроительные действия, проводимые при отводе земельных участков проводятся при межевании земельных участков. В частности, такими действиями являются установление и закрепление на местности специальными межевыми знаками границ земельных участков, согласование границ участков с заинтересованными лицами (в первую очередь с правообладателями соседних земельных участков), составление плана земельного участка, передача специальных межевых знаков правообладателю участка для реализации им обязанности, предусмотренной в статье 42 Земельного кодекса РФ.

А. В. Лащёнов рассматривал образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, при этом автор в автореферате «Правовое регулирование образование новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации» подчеркивает прикладное значение межевания при определении границ земельного участка. Земельно-кадастровые правоотношения рассматривались М. Н. Гаврилюк в «Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков». Правовая природа межевания как основного землеустроительного мероприятия была предметом исследования Ивановой Т. Г. «Проблемы правового регулирования землеустройства».

По содержанию землеустройство состоит из производимых участниками землеустройства различных землеустроительных действий, направленных на определение и описание в землеустроительных документах таких характеристик об объектах землеустройства, которые определяют содержание земельных прав и обязанностей правообладателей земельных участков (см. Иванова Т. Г. Проблемы правового регулирования землеустройства). Землеустроительные действия направлены на обеспечение условий для рационального использования и охраны земель, а также для защиты прав и охраняемых законом интересов правообладателей земельных участков. Основными землеустроительными действиями являются образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, так как при их проведении производится выделение категорий земель, территориальных и иных зон, определение и установление на местности границ земельных участков, а также закрепление таких границ специальными межевыми знаками. Межевой знак – внешнее обозначение на местности местоположения границы земельного участка как объекта права. Функции межевого знака может выполнять угол здания, железобетонный забор или другое ограждение, иное сооружение, изготовленное за счет средств правообладателя земельного участка и установленное в соответствии с требованиями действующего законодательства. Установление на местности межевого знака производится специализированной топографо-геодезической организацией в присутствии правообладателей земельных участков (как участка, границы которого устанавливаются, так и соседних участков, имеющих общую границу). Местоположение межевого знака указывается в специальном документе – акте установления и согласования границ земельного участка, а также на плане земельного участка и/или в описании местоположения границ земельного участка (см. статья 17 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ).

Кроме общих принципов земельного права, землеустроительные действия проводятся в соответствии со специальными принципами, к которым можно отнести следующие:

1. принцип рациональности, при котором каждый земельный участок имеет самостоятельный выход на земли общего пользования (дороги, проезды и т. п.);

2. принцип минимального ограничения прав, который предполагает, что при наложении обременения (ограничения) права третьих лиц ограничиваются минимальным образом;

3. обязательность проведения землеустройства в случаях, установленных законом;

4. принцип устойчивости границ объектов землеустройства;

5. принцип публичности.

Землеустройство может быть двух видов. Во-первых, это территориальное землеустройство – совокупность землеустроительных действий по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, а также по установлению на местности их границ. При территориальном землеустройстве определяются границы земель различных категорий, территориальных и иных зон, земельных участков как объектов учета, а земельных участков, кроме того, как объектов учета и права. Объектом территориального землеустройства являются несколько объектов землеустройства. Например, при проведении территориального землеустройства в Ленинградской области составляется схема землеустройства территории Ленинградской области, в которой указываются категории земель и их границы, которые включены в границы Ленинградской области, выделяются границы населенных пунктов, расположенных в границах Ленинградской области как субъекта РФ. Объектами землеустройства являются земли различных категорий, территориальные и иные зоны, земельные участки.

При территориальном землеустройстве производится образование (формирование) объекта землеустройства. Например, определяются границы земель различных категорий в субъекте РФ, границы населенного пункта, границы территориальных и иных зон в населенном пункте, границы земельных участков. Таким образом, при территориальном землеустройстве производятся юридически значимые действия по формированию объекта землеустройства. При территориальном землеустройстве производится формирование земельного участка для его предоставления. При формировании определяются все характеристики земельного участка, которые индивидуализируют земельный участок как объект права и определяют содержание земельных прав и обязанностей будущего правообладателя. К таким характеристикам относятся: границы, размер, местоположение, наличие на участке зданий, сооружений, включая инженерные коммуникации и другие линейные объекты (см. статья 30 Земельного кодекса РФ).

Применительно к земельному участку территориальное землеустройство проводится посредством межевания, при котором определяются внешние границы земельного участка. По результатам межевания составляется межевой план (см. статья 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ). Граница земельного участка является уникальной характеристикой земельного участка, которая вносится в государственный кадастр недвижимости план (см. статья 7 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ).

Второй вид землеустройства – внутрихозяйственное землеустройство, которое в соответствии со статьей 18 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ представляет собой совокупность землеустроительных действий на определенных объектах землеустройства, которые (действия) направлены на организацию рационального использования земель и их охрану, а также обеспечение условий традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Объектами внутрихозяйственного землеустройства являются: земли сельскохозяйственного назначения, в первую очередь сельскохозяйственные угодья; земли, используемые общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также лицами, относящимися к коренным малочисленным народам на указанных территориях. Таким образом, внутрихозяйственное землеустройство проводится на определенном объекте землеустройства, землеустроительные действия при внутрихозяйственном землеустройстве связаны с хозяйственной деятельностью правообладателя земельного участка или с выполнением им обязанностей по охране земельного участка в соответствии требованиями статьи 13 Земельного кодекса РФ.

Объектами землеустройства в соответствии со статьей 1 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ являются:

1. территории субъектов Российской Федерации,

2. территории муниципальных образований;

3. территории других административно-территориальных образований;

4. территориальные и иные зоны;

5. земельные участки,

6. части указанных территорий, зон и участков.

При проведении землеустроительных действий определяются границы земель различных категорий, расположенных на территории Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных единиц. Границы земель различных категорий в Российской Федерации, в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса РФ, определяются, например, в генеральной схеме землеустройства Российской Федерации, а также в других видов землеустроительных документах, перечисленных в статье 19 ФЗ «О землеустройстве» от 18.06.2001 года № 78-ФЗ. Кроме того, внутри земель определенных категорий, выделяются территориальные и иные зоны, земельные участки. Границы земель определенной категории, территориальных и иных зон, земельных участков указываются в землеустроительных документах, а также обозначаются на местности специальными межевыми знаками в соответствии с требованиями нормативных правовых актов.

Правовыми формами землеустройства являются землеустроительные документы, к которым в соответствии со статьей 1 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ – отнесены документы, полученные в результате проведения землеустройства. Перечень видов землеустроительной документации не исчерпывающий (см. статью 19 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ). Содержание некоторых видов землеустроительной документации определяется в специальном законе, в частности карта (план) объекта землеустройства (см. статью 20 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ), тематические карты и атласы состояние и использования земель (см. статью 21 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ), землеустроительное дело (см. статью 22 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ). Сведения, полученные в процессе проведения землеустроительных действий, зафиксированные в землеустроительной документации, включаются в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Порядок формирования, ведения названного государственного фонда данных регулируется статьей 24 ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ, а также Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства".

Участниками землеустройства являются: 1) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления; 2) специализированные организации (которые проводят топографо-геодезические, картографические, почвенные геоботанические и др. работы и обследования); 3) заинтересованные лица (см. статью 69 Земельного кодекса РФ), к которым относятся правообладатели земельных участков, имеющих общую границу с участком, на котором проводится землеустройство, а также лица, заинтересованные в проведении землеустройства или в предоставлении земельного участка (см. статью 32 Земельного кодекса РФ); 4) юридические лица или индивидуальные предприниматели (см. статью 69 Земельного кодекса РФ).

Землеустройство представляет собой совокупность действий, объединенных единой целью – обеспечение условий для рационального использования земель и её охраны, а также создание условий для защиты прав и охраняемых законом интересов правообладателей земельных участков. Следовательно, (см. П. Д. Сахаров «Землеустроительные правоотношения в СССР», Иванова Т. Г. Проблемы правового регулирования землеустройства) можно говорить о землеустроительном процессе как совокупности объединенных единой целью последовательных технических и юридически значимых землеустроительных действий, проводимых в сфере бесспорной юрисдикции специально уполномоченными органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления и специализированными топографо-геодезическими организациями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (участники землеустроительного процесса) в целях рационального использования земли и её охраны как природного объекта и природного ресурса, пространственно-территориальной основы и объекта недвижимого имущества, а также в целях разграничения государственной собственности на землю и обеспечения условий для защиты прав и охраняемых законом интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости (Иванова Т. Г. Проблемы правового регулирования землеустройства. Автореф. диссерт. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 2006. С. 10-11, 17-18).

Можно выделить следующие стадии землеустроительного процесса:

1. возбуждение землеустроительного процесса – начальная стадия;

2. подготовка проекта землеустройства – подготовительная стадия;

3. публичное обсуждение (согласование) проекта землеустройства - стадия публичного обсуждения;

4. утверждение проекта землеустройства – стадия утверждения;

5. реализация проекта землеустройства (межевание) – стадия реализации (межевания);

6. составление плана (карты) объекта землеустройства – заключительная стадия.

Землеустроительный процесс завершается проведением государственного кадастрового учета объекта путем внесения сведений о нем в государственные информационные ресурсы: Государственный фонд данных, полученных при проведении землеустройства, Единый государственный кадастр недвижимости (о земельных участках).