4.2. Распределение и перераспределение земель

Перевод земель регулируется нормами Земельного кодекса РФ, в частности, в ст.8 говорится об отнесении земель к категориям и их перевод из одной категории в другую, а именно:

1. земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

2. земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3. земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4. земель, находящихся в частной собственности:

• земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Право собственности на землю носит характер как государственной собственности, частной, муниципальной и иных форм собственности на землю. Однако, в соответствии со ст. 9 Земельного кодекса установлено, что основа федеральной политики в области регулирования земельных отношений закреплено за полномочиями Российской Федерации, устанавливаются ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, ограничение обороноспособности земельных участков, устанавливается порядок изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд и разработка, и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Так, на основании абз. 8 и. 1 ст. 8 ЗК¹ перевод земель поселений в земли иных категорий и земель иных категорий в земли поселений независимо от их форм собственности осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, если иное не предусмотрено Земельным кодексом.

Согласно п. 2 ст. 8 ЗК, категория земель указывается в:

• актах федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

• договорах, предметом которых является земельный участок;

• документах государственного земельного кадастра;

• документах о государственной регистрации

• прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

• иных документах, в случаях установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"² (с изменениями от 3 июня 2006 года) указывает, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:

1. органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;

2. Правительством Российской Федерации в отношении иных земель.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

1. кадастровый номер земельного участка;

2. категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

3. обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

4. права на земельный участок.

К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

1. выписка из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

2. копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;

3. выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

4. заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

5. согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;

6. расчеты потерь сельскохозяйственного производства и (или) потерь лесного хозяйства.

Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:

1. с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;

2. к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствует требованиям земельного законодательства.

Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, подлежит возврату, заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения³.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:

1. в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации;

2. в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:

1. основания изменения категории земель;

2. границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;

3. категория земель, перевод из которой осуществляется;

4. категория земель, перевод в которую осуществляется.

Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:

1. установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2. наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3. установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение десяти дней со дня его принятия в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для внесения в течение семи дней изменений в документы государственного земельного кадастра.

О внесенных изменениях орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель или земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа.

Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

Предусматривается особенный порядок перевода земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1. С консервацией земель. Консервация земель - это временное изъятие земель из оборота с целью предотвратить развитие и прекратить процессы деградации почв, а также восстановить их плодородие. Допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:

   1. земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

   2. земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

   3. земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

2. с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3. с установлением или изменением черты поселений;

4. с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях;

5. с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6. со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7. с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8. с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9. с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Особенности перевода земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений

Земли поселений - земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (п. 1 ст. 83 ЗК РФ). Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Установление черты поселений влечет за собой факт определения сферы применения правового режима земель поселений на всю территорию, находящуюся внутри черты.

Проекты черты городских и сельских поселений разрабатываются с целью установления размеров и границ территории поселения, выноса и закрепления их на местности.

Проект черты поселения разрабатывается на основе утвержденных в установленном порядке генеральных планов городских и сельских поселений, города и его пригородной зоны, агломераций или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов, пригородных зон.

Проекты черты малых городов и поселков, черты сельских поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов указанных поселений.

Проекты черты поселений, за исключением проектов черты городов федерального значения, разрабатываются органами местного самоуправления соответствующего поселения (заказчиками).

Проекты черты городов Москвы и Санкт-Петербурга разрабатываются органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации сопредельных территорий.

Проектный план черты поселения выполняется в масштабе 1:2000, 1:5000, 1:10000 или 1:25000 в зависимости от площади территории поселения. На плане показываются:

• существующая, установленная граница (черта) поселения, а при ее отсутствии фактически сложившиеся границы поселения; современное использование земель поселения и включаемых в территорию поселения земель по их категориям, формам собственности и землевладениям, видам использования земель;

• проектные градостроительные решения утвержденного генерального плана поселения или другой градостроительной документации, иные решения, влияющие на установление или изменение черты поселения;

• проектируемая черта городского и сельского поселений;

• экспликация земель поселения с указанием площадей территорий в существующих границах, а также отдельно площадей территорий, включаемых (исключаемых) в состав поселения, по категориям земель, формам собственности, основным собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям, арендаторам земельных участков, видам использования земель; полное наименование собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земель, смежнорасположенных с поселением.

В состав предпроектных работ при разработке проекта черты поселения могут включаться:

• сбор и анализ картографических, землеустроительных, лесоустроительных и других материалов, приведение указанных материалов к единому масштабу;

• изготовление необходимого количества копий картографического материала;

• изучение материалов государственного земельного учета (инвентаризации), а при их отсутствии определение площадей современного использования земель города, другого поселения по видам использования земель, собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земель и формам собственности;

• сбор статистических данных по поселениям, в том числе включаемым в проектируемую черту поселения;

• изучение административно-территориального устройства прилегающих к городу, другому поселению территорий, их характеристики по категориям и видам использования земель, собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земель и формам собственности;

• выявление и изучение предложений собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земель, которые намечаются к включению (исключению) в территорию города, другого поселения, иных заинтересованных сторон по вопросам установления и изменения черты городского и сельского поселения.

Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорий

Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (п.　1 ст.　87 ЗК РФ).

Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на:

• земли промышленности;

• земли энергетики;

• земли транспорта;

• земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

• земли для обеспечения космической деятельности;

• земли обороны и безопасности;

• земли иного специального назначения.

Земельные участки земель промышленности и иного специального назначения могут находиться в собственности физических и юридических лиц, государственной, муниципальной и собственности субъектов РФ. Земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1. особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2. природоохранного назначения;

3. рекреационного назначения;

4. историко-культурного назначения;

5. иные особо ценные земли.

Поэтому, перевод таких земель возможен при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

Перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается:

1. если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов;

2. в связи с установлением или изменением черты поселений.

3. в целях создания особо охраняемых природных территорий или в связи с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения

В иных случаях перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляется в соответствии с лесоустроительной документацией в связи с:

1. невозможностью их дальнейшего использования по целевому назначению;

2. прекращением нужд лесного хозяйства;

3. необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также добычей полезных ископаемых при невозможности в установленном порядке осуществить меры по рекультивации земель для нужд лесного хозяйства.

В соответствии со ст. 1 ФЗ от 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изменениями от 31.12.2005 года, вступившими в силу с 01.01.2007 г.)⁴ экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизе.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

• независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

• научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду. Продолжительность проведения экспертизы не должна превышать 4 месяцев.

В процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости могут быть изменены сроки ее проведения и количество привлекаемых экспертов. При изменении срока проведения государственной экологической экспертизы общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев.

По результатам экспертизы экспертной комиссией подписывается специальный акт - заключение, которое представляет собой документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Заключение может быть положительным и отрицательным.

Положительное заключение является одним из обязательных условий перевода земель лесного фонда в другую категорию в рассматриваемом нами случае, оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:

• о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды;

• о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;

• о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:

• о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

• о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

К землям водного фонда относятся земли:

1. покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2. занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

Водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима

Водные объекты общего пользования - водные объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании.

На водных объектах общего пользования осуществляется общее водопользование в порядке, установленном Кодексом.

Ограничения использования водных объектов общего пользования допускаются, если это прямо предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, а также обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное.

Обособленные водные объекты, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, в установленном порядке могут использоваться как водные объекты общего пользования только при условиях регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в едином государственном реестре и выплаты вознаграждения собственнику.

Водные объекты, которыми в соответствии с настоящим Кодексом может пользоваться ограниченный круг лиц, признаются водными объектами, не состоящими в общем пользовании.

Полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается для общего пользования. Каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 метров.

Водными объектами особого пользования являются водные объекты, которыми пользуется ограниченный круг лиц.

Предоставление водных объектов в особое пользование осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Предоставление водных объектов в особое пользование исключает их из числа водных объектов общего пользования.

Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1. создания особо охраняемых природных территорий;

2. установления или изменения черты поселений;

3. размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4. прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертиз.