§ 6. Земельные правоотношения

Понятие земельных правоотношений

Земельные правоотношения – вид общественных правоотношений, урегулированных нормами права. Для земельных правоотношений характерны признаки правовых отношений, выделяемые в учебнике «Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах» под редакцией профессора М. Н. Марченко. (Том 2. Теория права. – М.: Издательство «Зерцало» 1998. Глава Х111 § 6. С. 279-280). Земельные правоотношения – это социальные отношения, возникающие между субъектами права, взаимодействие которых регламентированы юридическими нормами (формализованы), целью земельных правоотношений является достижение определенного законного результата в рамках существующего правопорядка и законности. В рамках земельных правоотношений субъектами правоотношений защищаются и реализуются субъективные права и обязанности. Таким образом земельные правоотношения представляют собой легитимный путь для достижения целей и реализации интересов субъектами правоотношения по использованию и охране земли. Земельные правоотношения представляют собой «общую модель юридического взаимодействия» субъектов правоотношения при использовании и охране земли как природного ресурса, природного объекта, недвижимого имущества. (см. подробнее: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М. Н. Марченко. Том 2. Теория права. – М.: Издательство «Зерцало» 1998. Глава Х111 § 6. С. 279-280).

В статье 3 Земельного кодекса РФ 2001 года земельные отношения определяются как отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом, под использованием понимается извлечение полезных свойств земли как основного компонента окружающей среды с целью удовлетворения различных потребностей людей. Охрана включает в себя совокупность мер юридического характера, обеспеченных механизмом принуждения, а также определенные мероприятия, направленные на обеспечение рационального использования земли как природного объекта, природного ресурса в сельском и лесном хозяйстве, пространственно-территориальной основы. Таким образом, можно выделить две большие группы земельных правоотношений: по использованию и по охране земель. Такое деление позволяет выделить регулятивные и правоохранительные земельные правоотношения.

Земельные правоотношения связаны с использованием и охраной особого объекта правового регулирования – земли. Многоаспектность земли как объекта правового регулирования определяет специфику (особенности) земельных правоотношений. Особенности земельных правоотношений рассматривались в теории земельного права – Общая теория советского земельного права (стр. 83-92), а также в работе Аксененка Г. А. Земельные правоотношения в СССР (Стр. 30; 37-38; 52; 81-82). Некоторые из выделяемых ранее особенностей земельных правоотношений актуальны и в настоящее время. Во-первых, участником земельных правоотношений всегда является публичное образование в лице специально уполномоченного исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления (см. Общую теорию советского земельного права. М.: Изд-во «Наука»,1983. Стр. 30). Особенности земельных правоотношений связаны с тем, что земля в первую очередь является категорией политической. Земля это территория, на которой осуществляется суверенитет государства, реализуются властные полномочия специально уполномоченными органами представительной и исполнительной власти публичных образований. Земля не создана руками человека, т. е. является нерукотворным объектом. Первоначально земля даровалась, передавалась в пользование сувереном, лицом, наделенным властными полномочиями (обладателем суверенитета), на определенный срок или без указания срока, на период службы. По окончании службы земля могла остаться у лица или возвращалась обладателю суверенитета. При этом, при передаче земли разрешалось осуществлять пользование землей, извлекать её полезные свойства, уплачивая обладателю суверенитета часть дохода от использования земли. Затем, земля стала передаваться в пожизненное пользование, затем в пожизненное пользование с правом передачи наследникам, затем с правом распорядиться землей по усмотрению лица, которому она ПРЕДОСТАВЛЕНА ОБЛАДАТЕЛЕМ СУВЕРЕНИТЕТА (СУВЕРЕНОМ). Таким образом, первоначально ЗЕМЛЯ ВСЕГДА ПРЕДОСТАВЛЯЛАСЬ В ПОЛЬЗОВАНИЕ ЛИЦОМ, ОБЛАДАЮЩИМ (НАДЕЛЕННЫМ) ВЛАСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ (СУВЕРЕНОМ). В настоящее время властными полномочиями наделены органы государственной власти или местного самоуправления. Первоначально земельные участки передаются (предоставляются) юридическим лицам или гражданам на определенном праве (в собственность или аренду) для определенных целей использования земли (например, для строительства жилого дома, ведения сельскохозяйственного производства; ведения личного подсобного хозяйства и т. п.). После предоставления земли в пользования или в собственность исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления имеет право контролировать исполнение правообладателем земельного участка обязанностей по использованию участка с применением мер принудительного характера к нарушителю. Вмешательство в хозяйственную деятельность арендатора не допускается. Таким образом, субъектом земельных правоотношений ВСЕГДА является публичное образование в лице уполномоченного органа, который может выступать активным участником земельных правоотношений (при ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЛИ) или до определенного момента (нарушения правил использования земли) находиться «за кадром», быть пассивным участником правоотношений, имея права контролировать соблюдение земельных обязанностей субъектом правоотношений. Первоначально земельные правоотношения возникают на основании административного акта органа государственной власти или местного самоуправления (Эту особенность выделял Аксененок Г. А. в работе Земельные правоотношения в СССР стр. 52.).

Во-вторых. Особенностью земельных правоотношений является целевой характер использования земельного участка. Земля используется для определенных целей: ведения сельскохозяйственного производства, застройки жилыми, промышленными объектами, организации особо охраняемой территории и т. п., которые (цели) указываются в документах – основаниях возникновения права (актах исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении земельных участков и/или договорах), государственных информационных ресурсах о земельных участках и правах на них (см. п. 2 статьи 8 ЗК РФ 2001 года). Целевой характер использования земельных участков определяет специальную земельную правоспособность и дееспособность субъектов земельных правоотношений. Специальная земельная право- и дееспособность проявляется в обязательном указании целевого назначения и/или видов разрешенного использования земельного участка. Правообладатель земельного участка может осуществлять на земельном участке только ту деятельность, которая не противоречит целевому назначению и видам разрешенного использования, определенным в градостроительном регламенте. Например, на земельном участке для жилищного строительства в градостроительном регламенте может быть разрешено строить жилые здания не выше пяти этажей и запрещено строить производственные здания.

Отсутствие легального определения понятия «целевое назначение» создает трудности в понимании целевого характера земельных правоотношений. Из анализа статей 7 и 8 ЗК РФ 2001 года можно сделать вывод, что под целевым назначением понимается категория земель определенная и установленная в соответствии с федеральным законодательством и указанная в документах о правах на земельные участки с целью обеспечения рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Если земельный участок пригоден для ведения сельскохозяйственного производства, для такого участка устанавливается категория земель – земли сельскохозяйственного назначения. На таком участке запрещается строительство промышленных объектов. Разрешается возведение только объектов, обеспечивающих ведение сельскохозяйственного производства. Использование такого участка для ведения сельскохозяйственного производства обеспечивает потребности человека в продуктах питания и решение продовольственной проблемы. Если земельный участок не может использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, но пригоден для застройки зданиями и сооружениями различного назначения, обеспечивающими удовлетворение различных потребностей людей, такой участок может использоваться для размещения городского или сельского населенного пункта. Использование такого участка для возведения жилых, административных и иных зданий и сооружений, обеспечивающих удовлетворение различных потребностей жителей населенного пункта. Целевое назначение таких земель – земли населенных пунктов.

Определение понятие «разрешенное использование» также не содержится в законодательстве. Из анализа статей 6, 7 Земельного кодекса РФ 2001 года, статьи 37 ГрадК РФ 2004 года можно определить разрешенное использование земельного участка как два и более видов деятельности по использованию земельного участка как пространственно-территориальной основы, а также объекта недвижимого имущества, установленные в нормативном правовом акте органа местного самоуправления (градостроительном регламенте), принимаемом в порядке и сроки определенные законом. Органы публичной власти принимают нормативные правовые акты, в которых определяются конкретные виды деятельности, разрешаемые на земельном участке. При этом указывается, что можно делать на земельном участке, а что запрещено. Например, на земельном участке в соответствии с градостроительным регламентом могут размещаться жилые дома, школы, детские сады и другие здания социального, культурного назначения. Собственник земельного участка в таком случае самостоятельно определяет вид разрешенного использования из перечня, указанного в градостроительном регламенте. Устанавливая виды разрешенного использования земельных участков органы публичной власти реализуют свои функции по регулированию земельных правоотношений, создавая условия для рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Если земельный участок, пригоден для застройки различными объектами, то для такого участка устанавливается категория земель – земли населенных пунктов. Определяя виды разрешенного использования органы публичной власти обеспечивают оптимальное использование земли как пространственно-территориальной основы для удовлетворения различных потребностей жителей населенного пункта.

В-третьих, земельные правоотношения могут быть дополнительными, возникать как следствие основных правоотношений. Например, земельные правоотношения по использованию служебного земельного надела возникают как дополнительные по отношений к основным – трудовым правоотношениям. Лицо может стать субъектом земельных правоотношений по использованию служебного земельного участка только при следующих условиях: а) если состоит в трудовых отношениях с определенной организацией, которая осуществляет деятельность в определенных отраслях экономики; б) если принят на работу на определенную должность (см. Аксененок Г. А. в работе Земельные правоотношения в СССР стр. 52). К организациям, работникам которых могут быть предоставлены земельные участки в качестве служебных наделов, относятся организации железнодорожного транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьи хозяйства, государственные природные заповедники, национальные парки (см. п. 1; п. 2 статьи 24 ЗК РФ 2001 года). Категории работников определяются нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

В-четвертых, особенностью земельных правоотношения является то, что реализуются земельные права и обязанности как индивидуально, так и в составе сообщества (см. Аксененок Г. А. в работе Земельные правоотношения в СССР стр. 52). В частности, реализация прав и обязанностей субъектами земельных правоотношений по использованию земельных участков для ведения садоводства, огородничества, дачного строительства осуществляется как лично, так и в рамках некоммерческого объединения. Земельные участки, находящиеся в собственности граждан – членов садоводческих, дачных, огороднических некоммерческих объединений используются ими индивидуально. Земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности членов таких объединений и являющиеся землями общего пользования садоводческих, дачных, огороднических некоммерческих объединений, используются всеми гражданами – членами таких некоммерческих объединений.

В-пятых, земельные права и обязанности субъектов земельных правоотношений связаны как с удовлетворением личных потребностей, так и с общественными интересами. При этом признается приоритет общественных интересов при обеспечении гарантий каждому гражданину на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (см. подпункт 11 пункта 1 статья 1 ЗК РФ 2001 г.).

Виды земельных правоотношений

Классификацию земельных правоотношений можно проводить в зависимости от различных критериев. Можно выделить земельные правоотношения в зависимости от субъектов, объектов, видов деятельности, которые осуществляются на земельных участках, содержания земельных правоотношений (прав и обязанностей субъектов). Критерии классификации и виды земельных правоотношений, выделяемые в соответствии с определенными критериями можно выделить в таблицу.

Критерии классификации земельных правоотношений	Виды земельных правоотношений и краткая их характеристика
По направленности действий субъектов с точки зрения их соответствия установленным требованиям (нормам права)	Выделение регулятивных и правоохранительных земельных правоотношений вытекает из определения понятия земельных правоотношений в статье 3 ЗК РФ 2001 года. Регулятивные и правоохранительные земельные правоотношения. Регулятивными являются земельные правоотношения по использованию земельных участков, правоохранительными - земельные правоотношения по охране земель. Регулятивные земельные правоотношения (участники совершают позитивные действия) - например, земельные правоотношения по использованию земельных участков различных категорий земель (для ведения сельскохозяйственного производства, для застройки, для ведения садоводства, дачного строительства и т.п.); правоотношения по землеустройству (землеустроительные правоотношения), ведению государственного земельного кадастра (земельно-кадастровые отношения). Правоохранительные земельные правоотношения (возникают в случае несоблюдения участниками правоотношений земельных обязанностей) - например, правоотношения по государственному контролю за использованием земельного участка; правоотношения по привлечению к ответственности за нарушение земельного законодательства (нарушение порядка использования земельного участка (нарушение сроков строительства жилого дома, установленных в решении на строительство или строительство без получения разрешение на строительство); неиспользование или использование не по целевому назначению земельного участка (неиспользование земельного участка, предоставленного для ведения сельскохозяйственного производства; строительство жилого дома на земельном участке, предоставленном для крестьянского (фермерского) хозяйства).
По субъектам земельных правоотношений	Земельные правоотношения с участием граждан и юридических лиц 1. Земельные правоотношения с участием граждан делятся на: Правоотношения с участием граждан Российской Федерации Граждане РФ не ограничены в видах прав на землю. Правоотношения с участием иностранных граждан и или без гражданства Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права приобрести на праве собственности земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения и земельные участки на приграничных территориях. 2. Земельные правоотношения с участием юридических лиц делятся в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица. Для организаций различных организационно-правовых форм установлены различные виды прав на земельные участки. Казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения имеют право на получение земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Общества имеют право получить земельные участки только на праве аренды или в собственность.
В зависимости от видов объектов земельных правоотношений	Земельные правоотношения по использованию и охране: земель определенной категории; сельскохозяйственных угодий; территориальных и иных зон; земельных участков; частей земельных участков; земельной доли. Правоотношения по использованию и охране земель в зависимости от категорий, указанных в статье 7 ЗК РФ 2001 года. Земельные правоотношения по использованию земель населенных пунктов (см. статью 83 ЗК РФ 2001 года) отличаются от правоотношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения (см. статью 77 ЗК РФ 2001 года), от правоотношений по использованию земель промышленности (см. статью 88 ЗК РФ 2001 года), транспорта (см. статью 90 ЗК РФ 2001 года), связи (см. статью 91 ЗК РФ 2001 года), от правоотношений по использованию земель особо охраняемых территорий (см. статью 94 ЗК РФ 2001 года), от правоотношений по использованию земель лесного фонда (см. статью 101 ЗК РФ 2001 года), от правоотношений по использованию земель водного фонда (см. статью 102 ЗК РФ 2001 года). Правоотношения по использованию и охране сельскохозяйственных угодий выделяются в связи с особой охраной земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельского и лесного хозяйства и используемых для выращивания продуктов питания. Сельскохозяйственные угодья являются основным видом земель сельскохозяйственного назначения, который используется как средство производства и подлежит особой охране (см. статью 79 ЗК РФ 2001 года). Земельные правоотношения по использованию и охране территориальных или иных зон в городских или сельских поселениях (см. статью 85 ЗК РФ 2001 года); а также охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель, устанавливаемые на землях промышленности, энергетики, связи, иного специального назначения (см. пункт 3 статьи 87 ЗК РФ 2001 года). Земельные правоотношения по использованию и охране земельного участка как части поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке специально уполномоченным органом (см. пункт 2 статьи 6 ЗК РФ 2001 года и статья 1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ). Земельное законодательство выделяет различные виды земельных участков: садовый земельный участок, дачный земельный участок, огородный земельный участок (см. статью 1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ), полевой земельный участок и приусадебный земельный участок личного подсобного хозяйства. (см. статью 4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»), для которых устанавливаются особые правила их использования. Земельные правоотношения по использованию и охране части земельного участка. К данному виду отношений относятся: отношения по использованию части земельного участка, обремененного публичным или частным сервитутом или особыми условиями использования (например, при расположении инженерных коммуникаций на земельном участке). отношения по проведении мелиоративных работ на части земельного участка, используемого для ведения сельского хозяйства. Земельные правоотношения по использованию, распоряжению земельной долей, а также выделению на местности земельного участка в счет земельной доли как доли в праве общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственной организации, передаваемой в собственность работникам такой организации в процессе приватизации её имущества, включая землю, выделяются в самостоятельный вид земельных правоотношений (см. статью 15 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ), так как имеют особенности по объекту, субъектам и содержанию таких отношений.
В зависимости от видов деятельности, которые осуществляются на земельных участках	1. Земельные правоотношения по использованию земельных участков: для строительства различных объектов; для целей, не связанных со строительством. 2. С участием граждан выделяют виды земельных правоотношений по использованию земельных участков для: Ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; личного подсобного хозяйства; садоводства; огородничества; дачного строительства; гаражного строительства; индивидуального жилищного строительства, предпринимательской деятельности.
По содержанию земельных правоотношений (права и обязанности субъектов)	Земельные правоотношения в зависимости от вида права на земельный участок: правоотношения собственности на земельный участок; правоотношения пожизненного наследуемого владения земельным участком; правоотношения постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; правоотношения безвозмездного срочного пользования земельным участком; правоотношения аренды земельного участка; правоотношения ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута). Для каждого вида названных правоотношений можно выделить особенности: по субъекту (правоотношения пожизненного наследуемого владения земельным участком могут возникнуть только для граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства), по объекту (объектом права частной собственности могут быть только свободные в обороте земельные участки), по содержанию (различается объем полномочий правообладателя земельного участка в зависимости от вида права, обладатель права постоянного (бессрочного) пользования не имеет права распоряжения своим участком). Права и обязанности обладателей различных права на земельные участки (собственность, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда) определены в статьях 40, 41, 42 ЗК РФ 2001 года.
По институтам земельного права	Земельные правоотношения по предоставлению земельных участков возникают при первоначальном предоставлении земельных участков на основании административного акта исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления. Данный вид земельных правоотношений делится: а) по субъектам: юридические и физические лица; б) по объектам - в зависимости от целевого назначения земельных участков; в) по содержанию - в зависимости от вида права на земельный участок (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное пользование, аренда). Данный вид земельных правоотношений характеризуется особым административно-правовым способом возникновения права на земельный участок, при котором решение об изменении правового статуса земельного участка принимает специально уполномоченный орган публичной власти (см. статью 29 ЗК РФ 2001 года). При предоставлении земельный участок перестает быть объектом публичной собственности (при предоставлении его в собственность частного лица) и вступает в гражданский оборот как объект права или передается в пользование частному лицу (при предоставлении его в аренду) или организациям определенных организационно-правовых форм на праве постоянного (бессрочного) пользования (см. статья 20 ЗК РФ 2001 года). Кроме того, порядок предоставления (последовательность действий специально уполномоченных органов публичной власти) строго регламентирован в законе (см. статьи 30, 31 ЗК РФ 2001 года). Нормы позитивного обязывания, которыми должны руководствоваться специально уполномоченные в статье 29 ЗК РФ 2001 года органы исполнительной государственной власти или местного самоуправления при предоставлении земельных участков, обеспечивают реализацию права граждан на землю. Земельные правоотношения по землепользованию (по использованию земли) могут быть различных видов в зависимости от: а) субъектов - юридические лица и граждане; б) объектов земельных правоотношений; в) целевого назначения земельных участков. Земельные правоотношения по управлению в сфере использования и охраны земли и земельные правоотношения по планированию в сфере использования и охраны земли: по территориальному планированию; по зонированию земель; по резервированию земель. Земельные правоотношения по землеустройству (землеустроительные правоотношения). Землеустроительными являются правоотношения по установлению границ субъектов РФ, муниципальных образований, территориальных и иных зон, земельных участков. Земельно-кадастровые отношения. Земельно-кадастровыми являются правоотношения по ведению государственного кадастрового учета земельных участков. Земельные правоотношения по ведению земельного контроля. Земельные правоотношения по ведению земельного контроля различаются в зависимости от вида земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный, производственный. Правоотношения по проверке должностными лицами специально уполномоченных органов (Россреестра, Росприроднадзора) соблюдения правообладателями земельных участков земельного законодательства являются земельными правоотношения по ведению государственного земельного контроля. Земельные правоотношения по привлечению к ответственности за нарушение земельного законодательства. Тесно связаны с земельными правоотношения по ведению государственного земельного контроля, так как после выявления нарушения при проведении государственного земельного контроля должностные лица специально уполномоченных органов наделены полномочиями по привлечению виновных лиц к ответственности за нарушение земельного законодательства (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой).

Представленные виды земельных правоотношений можно дополнить видом земельных правоотношений, возникающих в период реформирования земельных правоотношений – правоотношения по фактическому землепользованию.

Отношения по фактическому землепользованию можно выделить в самостоятельный вид земельных отношений. Такие отношения возникают в период проведения земельной реформы и имеют временный характер. Специфика таких отношений связана в первую очередь с реформой в сфере собственности на землю. В результате реформирования земельных правоотношений, начатого в 90-х годах ХХ века, субъект земельных отношений в силу закона получал право самостоятельно, по своему усмотрению, изменить правовой статус земельного участка, получить такой участок в частную собственность бесплатно или за плату. Например, лицу, получившее по решению исполнительного органа государственной власти земельный участок для жилищного строительства до 1992 г. на праве постоянного (бессрочного) пользования, законом предоставлялось право переоформить свой земельный участок в собственность путем подачи заявления в орган исполнительной власти по месту нахождения земельного участка. В таком случае не изменяются ни субъект, ни объект земельных отношений, изменяется только правовой статус земельного участка: вместо права постоянного (бессрочного) пользования у лица В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОМ возникает право собственности. Никаких изменений в фактическом использовании земельного участка в этом случае не происходит. Границы и план земельного участка могут не изменяться. Отсутствие документа о праве постоянного (бессрочного) пользования не лишает такое лицо права переоформить ранее предоставленное ему право на право собственности.

Понятие «фактическое использование земельных участков» или «фактическое землепользование» необходимо отличать от занятия земельного участка без разрешения уполномоченного органа или самовольного занятия. Под фактическим землепользованием понимается использование ими земельных участков на основаниях, предусмотренных законодательством, действовавшим на дату возникновения земельных правоотношений, (НА ЗАКОННЫХ ОСНОВАНИЯХ). Законодательством предусмотрены следующие основания возникновения прав на землю – акт органа государственной власти, договор, судебный акт. Таким образом, оформление фактического землепользования производится для юридических лиц или граждан, которым земельные участки предоставлены для предпринимательской деятельности, в случае наличия у них одного из следующих документов: решения о предоставлении земельного участка, договора о приобретении недвижимого имущества, расположенного на данном земельном участке, решения суда о признании права на недвижимое имущество, расположенное на таком земельном участке или о признании права пользования земельным участком на законных основаниях. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. признавал, что при переходе права собственности на строение к приобретателю переходит и право на использование земельного участка, на котором расположено строение и который необходим для его эксплуатации (см. статью 37 Земельного кодекса РСФСР 1991 года). Таким образом, права на земельные участки являлись «производными» от прав на строения, расположенные на таком участке.

Отношения по оформлению прав на фактически используемые НА ЗАКОННЫХ ОСНОВАНИЯХ земельные участки (отношения фактического землепользования) являются отношениями землеустроительными. Целью таких отношений является перерегистрация земельных участков и субъектов прав на них. Эти отношения имеют временный характер, они возникают на этапе реформирования в сфере земельных отношений, которое (реформирование) предусматривает возможности для изменения объема прав и обязанностей субъектами отношений. Кроме того, целью таких отношений являются юридическое оформление документов юридическим лицам и гражданам о правах, которые возникли у них до изменения законодательства и начала земельной реформы, а также создание условий таким лицам для реализации в полной мере в соответствии с новым законодательством предоставленных им прав и обязанностей. При оформлении документов на фактически используемые земельные участки производится переоформление прав с учетом законодательства, существенным образом расширяющего объем полномочий субъекта. Например, оформление фактически используемого земельного участка необходимо для совершения сделки с земельным участком или для получения кредита, необходимого для осуществления хозяйственной деятельности.

Земельные правоотношения по оформлению права на фактически используемые на законных основаниях земельные участки (отношения фактического землепользования) различаются в зависимости от: а) субъектов – юридические лица и граждане; б) категорий земель. В основном отношения фактического землепользования возникают на землях населенных пунктов, где правообладатели земельных участков имели только документы-основания возникновения прав на земельные участки (решение о предоставлении земельных участков) и не всегда выдавались документы о правах на земельные участки (государственные акты, свидетельства). Граждане имели право переоформить фактически используемый ими земельный участок в собственность бесплатно в пределах нормы предоставления. В соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1993 года № 4197-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» часть земельного участка, превышающую норму предоставления, гражданин имел право либо выкупить в собственность за плату, либо бесплатно переоформить на праве пожизненного наследуемого владения. Таким образом, право пожизненного наследуемого владения возникало на основании акта органа государственной власти или местного самоуправления в соответствии с законом РФ от 23 декабря 1993 года № 4197-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Правовое регулирование отношений по оформлению документов на фактически используемые на законных основаниях земельные участки (отношения фактического пользования) осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством.

Объекты земельных правоотношений

Объектами земельных правоотношений являются: а) земли различных категорий; б) сельскохозяйственные угодья; в) территориальные и иные зоны; г) земельные участки; д) части земельных участков; е) земельные доли.

Многоаспектность земли обуславливает специфику земельных правоотношений. Земля в первую очередь природный ресурс и природный объект, основной компонент окружающей среды. Как природный объект земля является пространственно-территориальной основой, на которой размещаются жилые, производственные здания и сооружения, инженерные коммуникации, иные объекты, предназначенные для удовлетворения различных потребностей людей. При этом, часть поверхности земли, на которой размещаются здания, сооружения различного назначения, называется земельным участком, который признается объектом недвижимости. Земельный участок как объект недвижимости участвует в гражданском обороте. Однако, земельный участок, будучи объектом недвижимости, не утрачивает качества природного ресурса и природного объекта. Необходимость охраны земли с учетом таких её качеств подтверждается также и экологизацией других отраслей права, т.е. включением в нормативные правовые акты земельного законодательства специальных норм, предусматривающих охрану земли как природного объекта и природного ресурса. Г. А. Волков статье «Проблемы экологизации земельного законодательства в проекте Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года» рассматривает как включенные в земельное законодательство нормы, обеспечивающие охрану земли как основы жизни и деятельности людей, так и выявляет проблемы правового регулирования охраны земли, формулирует предложения по его совершенствованию. См. подробнее Г. А. Волков «Проблемы экологизации земельного законодательства в проекте Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года» // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995–2004 г.г. / сост.: А. К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. А. К. Голиченкова. Т. 2. М.: ТИССО, 2004. С. 381, 388 – 391.

Крассов О.И. в учебнике Земельное право: Учебник. – М.: Юристъ, 2000, (см. С. 23-24) выделяет такие признаки земли как объекта земельных правоотношений, как: неуничтожимость; незаменимость; ограниченность в пространстве. Для обеспечения охраны земли как объекта правового регулирования выделяют категории земель, объединяя специфические качества земли как природного ресурса и природного объекта. Перечень категорий земель указан в статье 7 ЗК РФ 2001 года, а именно: 1) земли сельскохозяйственного назначения (см. статью 77 ЗК РФ 2001 года), 2) земли населенных пунктов (см. статью 83 ЗК РФ 2001 года), 3) земли промышленности, транспорта, связи, иного специального назначения (см. статью 87 ЗК РФ 2001 года); 4) земли особо охраняемых природных территорий (см. статью 94 ЗК РФ 2001 года), 5) земли лесного фонда (см. статью 101 ЗК РФ 2001 года); 6) земли водного фонда (см. статью 102 ЗК РФ 2001 года); 7) земли запаса (см. статью 103 ЗК РФ 2001 года).

Земли сельскохозяйственного назначения выделены для обеспечения охраны земли как природного ресурса, средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Основная цель использования земель сельскохозяйственного назначения состоит в ведении сельскохозяйственного производства и обеспечения снабжения населения продуктами питания. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются: сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для защиты земель сельскохозяйственного назначения от негативного воздействия природных, антропогенных и техногенных явлений; земли, занятые водными объектами; земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения, переработки сельскохозяйственной продукции.

Земли населенных пунктов выделены для обеспечения охраны земли как природного ресурса, пространственно-территориального базиса, используемого для размещения зданий и сооружений различного назначения, предназначенных для удовлетворения различных потребностей жителей населенных пунктов. Основная цель использования земель населенных пунктов состоит в использовании земли для обеспечения различных потребностей населения (в жилье, труде, социальных потребностей и т. п.). В составе земель населенных пунктов могут быть выделены различные зоны: жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных коммуникаций, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и другие. Виды территориальных и иных зон в составе земель населенных пунктов определяются в планах зонирования, принимаемых в составе правил землепользования и застройки в соответствии с генеральным планом населенного пункта. Порядок использования земельных участков в составе выделяемых территориальных и иных зон определяются в градостроительных регламентах. Градостроительные регламенты – нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции (см. статью 11 ЗК РФ 2001 года), в которых определяется, какие объекты разрешено, а какие запрещено строить на земельных участках, расположенных в границах территориальных зон.

Земли промышленности, транспорта, связи и другого специального назначения выделены для обеспечения охраны земли как природного ресурса и природного объекта и пространственно-территориального базиса. Основная цель использования таких земель состоит в размещении объектов промышленности, энергетики, связи, радиовещания, информатики, космической деятельности, обороны, безопасности. Для обеспечения охраны земель промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения выделяются защитные и охранные зоны (санитарно-защитные и охранные зоны). Санитарно-защитные зоны в составе земель промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения предназначены для защиты: а) объекта (промышленного предприятия, линии электропередачи, линии связи и т. п.) от любого посягательства третьих лиц; б) здоровья и имущества граждан от негативного воздействия объекта (промышленного предприятия, линии электропередачи, линии связи, трубопровода и т. п.). В границах защитных и охранных зон для правообладателей земельных участков устанавливаются особые правила использования таких земельных участков. Например, в охранной зоне инженерных коммуникаций запрещено возведение любых зданий в целях обеспечения беспрепятственного доступа специализированных организаций для ремонта инженерных коммуникаций в случае аварии.

Земли особо охраняемых территорий выделены для обеспечения охраны земли как природного ресурса и природного объекта. Основная цель выделения такой категории земель обусловлена необходимостью охраны таких земель в связи с особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным ценным назначением таких земель. Такие земли полностью или частично изъяты из хозяйственного и гражданского оборота и для них установлен особый режим охраны, который предполагает либо полный запрет на осуществление ЛЮБОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (см. пункт 7 статьи 95 ЗК РФ 2001 года), либо ограничение хозяйственной деятельности (см. пункт 2 статьи 97 ЗК РФ 2001 года).

Земли лесного и водного фонда выделяются в целью обеспечения использования и охраны земли с расположенными на ней иными природными ресурсами (водными объектами и лесными насаждениями) как комплексных природного ресурса и природного объекта. Правовой режим земель лесного фонда (правила использования, распоряжения, управления земельными участка, на которых расположены лесные насаждения) регулируются земельным и лесным кодексами. Понятие лесного участка определено в статье 7 Лесного кодекса РФ. Правила использования лесного участка определены в статье 21 Лесного кодекса РФ, с учетом понятия о лесе как об экологической системе и как о природном ресурсе, используемом в лесном хозяйстве (см. статью 5 Лесного кодекса РФ).

Земельный участок с расположенным на нем водным объектом – прудом или обводненным карьером (см. статью 8 Водного кодекса РФ), признается неделимым земельным участком и относится к землям водного фонда.

Земли запаса выделяются в самостоятельную категорию с целью обеспечить защиту земель, которые ещё не используются по определенному целевому назначению, но после определения их характеристик, могут быть использованы в целях ведения сельскохозяйственного производства, размещения населенных пунктов, промышленных объектов, особо охраняемых территорий и т.п. Земельные участки, отнесенные к категории земель запаса, не находятся на каком либо праве у лица, не предназначены для использования в соответствии с определенными целями. Можно сказать, что такие земли находятся в «режиме ожидания». Земли запаса могут быть только объектом земельных правоотношений по управлению в сфере использования и охраны земель. После определения направления использования таких земель (земель запаса), например, включения их в границы населенного пункта, производится изменение категории земель запаса на иную, - в данном примере, земли населенных пунктов. После признания земель запаса землями населенных пунктов, их использование производится как природного ресурса – пространственно-территориальной основы для размещения объектов, необходимых для нужд жителей населенного пункта. В настоящее время таких земель немного, в основном они располагаются в трудно доступных районах. Имеет большое значение экологические требования к использованию таких земель.

Сельскохозяйственные угодья являются основным видом земель сельскохозяйственного назначения, который используется как средство производства и подлежит особой охране (см. статью 79 ЗК РФ 2001 года). В законодательстве выделяют сельскохозяйственные угодья в виде: пашни, сенокосов, пастбищ, залежей, земель, занятых многолетними насаждениями. Выделение подвидов сельскохозяйственных угодий является одним из способов правовой охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды, основы жизни и деятельности людей. Выделение сельскохозяйственных угодий в качестве самостоятельного объекта земельных правоотношений связано с многоаспектностью земли как объекта правового регулирования. Сельскохозяйственные угодья в первую очередь являются природным ресурсом, основное качество которого – плодородие обеспечивает человека продуктами питания. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть признаны законом субъекта РФ особо ценными объектами, использование которых в иных целях, кроме ведения сельскохозяйственного производства, не допускается. Почвы как неотъемлемая составная часть сельскохозяйственных угодий является самостоятельным объектом охраны, правовое регулирование которой (охраны) осуществляется специальным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 года № 101–ФЗ.

Д. Б. Моргунов в статье «Понятие и состав сельскохозяйственных угодий» справедливо отмечает, что каждый подвид сельскохозяйственных угодий выполняет свою функцию в землепользовании (извлечении полезных свойств земли с учетом такого её качества как плодородие), детализирует правовой режим сельскохозяйственных угодий в зависимости от способа ведения сельскохозяйственного производства (Аграрное и земельное право. 2007. № 2. стр. 107). По мнению О. И. Крассова «угодья» это «вид функционального использования земельного участка, обусловленный его естественными свойствами и наличием на нем определенных природных ресурсов. С помощью использования данного термина уточняется правовой режим отдельных участков земли» (Крассов О. И. Земельное право.: Учебник.- 2-е изд. Перераб. и доп.. М.: Юристъ. 2004. Стр. 116).

Территориальные и иные зоны являются объектами земельных правоотношений по управлению в сфере использования и охраны земель. Территориальные или иные зоны в городских или сельских поселениях (см. статью 85 ЗК РФ 2001 года); а также охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель, устанавливаемые на землях промышленности, энергетики, связи, иного специального назначения (см. пункт 3 статьи 87 ЗК РФ 2001 года). Выделение территориальных и иных зон на землях населенных пунктов производится при проведении зонирования и резервирования. Например, выделение жилой зоны при зонировании в городе предполагает размещение на земельных участках, расположенных в данной зоне, жилых зданий. Выделение санитарно-защитной зоны промышленного предприятия предполагает запрет на возведение в пределах такой зоны жилых зданий. Выделение охранной зоны водопровода в городе предполагает запрет на строительство в пределах такой зоны любых строений, которые могут препятствовать проведению работ по ремонту в случае необходимости или проведению профилактики водопровода как инженерной коммуникации.

Земельный участок как часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном федеральными законами порядке специально уполномоченным органом (см. пункт 2 статью 11.1 ЗК РФ 2001 года). Земельное законодательство выделяет различные виды земельных участков: садовый земельный участок, дачный земельный участок, огородный земельный участок (см. статью 1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ), полевой земельный участок и приусадебный земельный участок личного подсобного хозяйства. (см. статью 4 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»), для которых устанавливаются особые правила их использования.

Земельный участок как объект земельных правоотношений обладает определенными признаками. Во-первых, земельный участок должен быть индивидуализирован, то есть, иметь определенные характеристики, выделяющие его от других объектов. К таким характеристикам относятся: а) размер (площадь); б) адрес (местоположение); в) границы; г) государственный кадастровый номер. Границы земельного участка – линии, обозначенные на плане и на местности специальными (межевыми) знаками в порядке, определенном в законе, специально уполномоченными органами и организациями и внесенными в данные государственных реестров (единый государственный реестр земель (государственный земельный кадастра), государственный фонд данных об объектах землеустройства). Во-вторых, это признак делимости. Земельный участок как объект земельных правоотношений может быть делимым или неделимым. Правила делимости земельное законодательство связывает с нормами предоставления в зависимости от видов деятельности, разрешенных на определенном земельном участке (см. пункт 2 статьи 6 и статью 33 ЗК РФ 2001 года). В-третьих, целевое назначение и виды разрешенного использования земельного участка, установленные в соответствии с требованиями законодательства (признак целевого использования). Целевое назначение земельного участка определяется категорией земель, к которой относится земельный участок. Виды разрешенного использования определяются градостроительным регламентом, принимаемым в порядке, установленном федеральным законом (см. статью 36 ГрадК РФ 2004 года). Виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте в соответствии со статьей 37 ГрадК РФ 2004 года, и могут быть основными, вспомогательными и условно разрешенными.

Обобщение различных подходов в науке земельного права к понятию «земельного участка» как объекта земельных правоотношений проведено в статье Минаевой А. А. «Понятие земельного участка как объекта земельных правоотношений» (см. подробнее Минаева А. А. Понятие земельного участка как объекта земельных правоотношений. // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995–2004 г.г. / сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. А. К. Голиченкова. Т. 3. М.: ТИССО, 2004. С. 414-422).

К юридическим признакам земельного участка относятся: а) границы; б) местоположение; в) целевое назначение и виды разрешенного использования. Юридическое понятие «земельный участок» (юридические признаки земельного участка) рассматривается Крассовым О.И. в учебном пособии Земельное право: Учыебник. М. Юристъ. 2004. (см. стр. 117) и в статье «Юридическое понятие «земельный участок» // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995–2004 г.г. / сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. А. К. Голиченкова. Т. 3. М.: ТИССО, 2004. С. 225-232.

Границы являются индивидуализирующим признаком земельного участка как объекта права. Границы земельного участка обеспечивают выделение участка из массы других земельных участков, а также из определенной категории земель. Местоположение земельного участка – его адрес, по которому земельный участок также индивидуализируется, выделяется из других земельных участков. Данные характеристики определяют содержание земельных прав и обязанностей, каким образом разрешено использовать участок, например для застройки жилыми зданиями. Кроме того, определено, какие действия запрещается осуществлять на участке.

Земельный участок как объект земельных правоотношений получает индивидуально определенные признаки в процессе его формирования. Формирование представляет собой совокупность действий специально уполномоченных органов и организаций по определению различных характеристик земельного участка (размер, площадь, местоположение, целевое назначение, виды разрешенного использования, сервитуты или особые условия использования участка (качественные и количественные характеристики), размер земельного налога, арендной платы или кадастровой стоимости (экономические характеристики). Формирование земельного участка осуществляется специально уполномоченными органами и организациями в соответствии с порядком, определенным в законодательстве. Правила определения размера земельного участка, правила установления границ земельного участка определены в земельном законодательстве. Например, правила определения размера земельного участка под зданием определены в пункте 7 статьи 36 ЗК РФ 2001 года. Размер земельного участка определяется с учетом норм предоставления (см. статью 33 ЗК РФ 2001 года), градостроительной документации, фактически используемой площади участка, границ смежных земельных участков (имеющих общую границу). Правила установления границ земельного участка на местности с закреплением их специальными знаками регулируются Земельным кодексом РФ 2001 года и специальным Законом РФ «О землеустройстве» (см. ст. 69 ЗК РФ 2001 года и ст. 17 ФЗ «О землеустройстве»).

Часть земельного участка является объектом земельных правоотношений при определении порядка пользования земельным участком или при установлении обременений на земельный участок, которые ограничивают права его правообладателя. Например, при установлении частного или публичного сервитута в виде права прохода/проезда на плене земельного участка обозначается, где именно может осуществляться проход или проезд по земельному участку третьих лиц, в пользу которых устанавливается сервитут. В случае, если на земельном участке имеются инженерные коммуникации (например, труба отопления), на плане земельного участка обозначается, где располагается такое сооружение и каков размер охранной зоны, в пределах которой правообладателю земельного участка запрещается возводить любые сооружения, в том числе и временные. На правообладателя возлагается обязанность обеспечивать беспрепятственный проход специализированным организациям для обслуживания и ремонта трубопровода. Определение размера и места расположения части земельного участка производится при формировании (определении границ и составлении плана) земельного участка.

Часть земельного участка может быть объектом земельных имущественных правоотношений.

Часть земельного участка может быть выделена по заявление гражданина–собственника в счет земельной доли из земель, используемых юридическим лицом для ведения сельскохозяйственного производства.

Земельная доля как доля в праве общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственной организации, передаваемой в собственность работникам такой организации в процессе приватизации её имущества, включая землю (см. статью 15 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ). При выделе земельной доли производится формирование части земельного участка сельскохозяйственной организации в самостоятельный земельный участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства или личного подсобного хозяйства работником такой организации – собственником земельной доли. Земельная доля может быть самостоятельным объектом гражданского оборота, регулирование которого осуществляется специальным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Субъекты земельных правоотношений

Субъектами земельных правоотношений могут быть публичные образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), специально уполномоченные исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, физические или юридические лица. Субъектами земельных правоотношений могут быть граждане Российского государства, граждане иностранного государства и лица без гражданства.

Учитывая, что земли делятся на категории по целевому назначению (см. пункт 2 статьи 7 ЗК РФ 2001 года) для субъектов земельных правоотношений установлена специальная правоспособность, которая имеет целевой характер. Целевой характер земельной правоспособности проявляется в том, что:

1. земельные участки должны использоваться ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО по целевому назначению, указанному в документах – основаниях возникновения права на земельные участки (см. пункт 2 статьи 8 ЗК РФ 2001 года);

2. использование земельного участка предполагает АКТИВНЫЕ ДЕЙСТВИЯ субъекта правоотношения по использованию земельного участка (извлечению его полезных свойств). В частности, неиспользование земельного участка в течение 3-х лет может быть условием для прекращения права субъекта на такой участок (см. статьи 284, 285 ГК РФ; статьи 45, 46, 47 ЗК РФ 2001 года);

3. возникновение права на земельные участки может быть связано с отношениями членства в некоммерческой организации (садоводческое, огородническое, дачное некоммерческие объединения граждан) (см. пункт 1 статьи 4 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ);

4. возникновение прав на землю может быть производным от других правоотношений, например, право на получение служебного земельного надела гражданином связано с его трудовыми правоотношениями (см. статьи 24 ЗК РФ 2001 года). Только лицо, состоящее в трудовых правоотношениях с организацией, осуществляющей деятельность в определенной сфере, может получить земельный участок в качестве служебного надела. Таким образом, необходимы следующие условия: а) состоять в трудовых правоотношениях; б) с организацией, осуществляющей деятельность в сфере лесного хозяйства, железнодорожного транспорта и т. п. (см. ст. 24 ЗК РФ 2001 года); в) быть принятым в такой организации на определенную должность, выполнение трудовых функций в которой требует проживание вблизи места работы.

5. для осуществления земельных прав и обязанностей требуется наличие специальных условий – достижение определенного возраста и наличие земельного участка (см. пункт 1 статьи 18 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ); наличие специальных знаний или навыков (см. ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Участниками земельных правоотношений могут быть обладатели различных прав на землю, указанные в статье 5 ЗК РФ 2001 года, а именно – собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитута.

Для всех видов субъектов земельных правоотношений законодательство устанавливает особые требования к объектам. Земельные участки предоставляются для использования в соответствии с определенным целевым назначением по нормам предоставления, устанавливаемым специально уполномоченными органами публичной власти (см. статью 33 ЗК РФ 2001 года).

Кроме того, можно выделить для различных видов субъектов земельных правоотношений закрепленные в законодательстве особые правила. Во–первых, особые условия возникновения прав на земельные участки при предоставлении и приватизации. Особые условия передачи земельных участков в собственность при приватизации – бесплатно, установлены для граждан Российской Федерации. Кроме того, бесплатно в собственность граждан РФ могут быть переданы земельные участки не более определенного в нормативном правовом акте максимального размера земельного участка (см. пункт 3 статьи 28 ЗК РФ 2001 года и пункт 2 статьи 33 ЗК РФ 2001 года). Предоставлены бесплатно земельные участки могут быть определенным категориям граждан РФ, определенным в федеральных законах или законах субъектов РФ (см. пункт 2 статьи 28 ЗК РФ 2001 года).

Особые условия передачи в собственность земельных участков установены для юридических лиц определенных организационно-правовых форм – религиозные организации и общероссийские общественные организации инвалидов и организации, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов (см. пункт 2 статьи 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). В случае, если в собственности указанных юридических лиц имеются здания или сооружения, то земельные участки под такими объектами передаются бесплатно в собственность правообладателей таких зданий или сооружений.

Во–вторых, различные виды прав на земельные участки. Для граждан устанавливаются особые виды прав на землю. Только граждане могут быть обладателями права пожизненного наследуемого владения. Для некоторых категорий граждан – иностранных граждан и лиц без гражданства – устанавливаются ограничения по видам прав на землю. Для граждан иностранных государств и лиц без гражданства установлен запрет на получение в собственность земельных участков в приграничных территориях (см. пункт 3 статьи 15 ЗК РФ 2001 года), а также земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения территориях (см. статьи 3 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Юридические лица определенных организационно-правовых форм могут иметь земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования территориях (см. статью 20 ЗК РФ 2001 года).

Особенностью земельных правоотношений является то, что субъектом ВСЕГДА является публичное образование или специально уполномоченный орган публичной власти. В случае, если земельный участок предоставлен или передан в процессе приватизации в частную собственность, специально уполномоченный орган публичной власти осуществляет контроль за исполнением земельных обязанностей собственником (см. статью 42 ЗК РФ 2001 года). В случае неисполнения земельных обязанностей или нарушения земельного законодательства специально уполномоченный орган публичной власти вправе применить меры принуждения (привлечь к ответственности) собственника.

Специфика публичных образований как субъектов земельных правоотношений проявляется в том, что:

1. земельные права и обязанности такие субъекты реализуют не непосредственно, а через специально уполномоченные исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления (см. ст. 29 ЗК РФ 2001 года).

2. публичные образования выступают «в двух лицах» – с одной стороны, они являются участниками земельных правоотношений и обладателями различных прав на земельные участки (собственность, аренда), а с другой – они как носители суверенитета наделены правами принимать властные решения об изменении правового статуса земельных участков при первоначальном его предоставлении или при приватизации. Определение органов, уполномоченных распоряжаться земельными участками, принимать властные решения об отчуждении земельного участка из государственной или муниципальной собственности является обязательным условием для реализации функции по управлению в сфере использования и охраны земли (см. ст. 29, 34 ЗК РФ 2001 года).

3. для публичных образований и их специально уполномоченных исполнительных органов власти или местного самоуправления не характерна свобода волеизъявления. Их действия строго регламентированы в нормативных правовых актах. Нормы позитивного обязывания регламентируют действий специально уполномоченных исполнительных органов власти или местного самоуправления, обладающих правом принимать решения о предоставлении земельных участков в пределах их компетенции (см. статьи 29, 9, 10, 11 ЗК РФ 2001 года). Специально уполномоченные органы публичной власти (органы местного самоуправления) обязаны принять общенормативный правовой акт, в котором с учетом принципов справедливости, публичности, открытости определены общие правила предоставления (процедуры (последовательность действий, сроки), критерии, нормы предоставления, условия (платность, порядок определения платы), специально уполномоченные органы), который должен соответствовать федеральному законодательству. Кроме того, принятие решения о предоставлении или передаче в собственность в процессе приватизации земельного участка производится в строгом соответствии с федеральным законодательством и нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Содержание земельных правоотношений

Содержание земельных правоотношений представляет из себя совокупность прав и обязанностей участников земельных правоотношений.

Права и обязанности участников земельных правоотношений определены в земельном, гражданском, градостроительном кодексах.

Права и обязанности субъектов права на землю определены в статьях 40, 41, 42 ЗК РФ 2001 года.

Право использовать земельный участок в соответствии с определенным целевым назначением или видами разрешенного использования и корреспондирующая ему обязанность являются основными, определяющими специфику содержания земельных правоотношений. Данные земельные право и обязанность представляют собой реализацию принципа целевого использования земельного участка как одного из основных принципов земельного права. Для понимания сути земельных прав и обязанностей по использованию земельных участков в соответствии с целевым назначением и видами разрешенного использования необходимо определить понятия «целевого назначения» и «разрешенного использования».

В законодательстве (см. статью 7 ЗК РФ 2001 года) отсутствует понятие «целевое назначение». Целевое назначение и разрешенное использование Крассов О.И. рассматривает как элемент правового режима земель и земельных участков (см. подробнее Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2004, стр. 55-62) .

В Толковом словаре земельного права (СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс». 2004. С. 240) правовой режим определяется как совокупность правовых норм, закрепляющих порядок и условия использования и охраны земель различного целевого назначения и разрешенного использования.

Подходы к определению понятия «правовой режим земель» различались. Н. И. Краснов в Общей теории советского земельного права. М.: Наука, 1983 (С. 345-346) определял правовой режим как установленный нормами права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту правоотношений, направленный на обеспечение её рационального использования в качестве всеобщего условия труда и средства производства в сельском хозяйстве. По мнению О. И. Крассова в понятие «правовой режим земель» включаются определенное в законодательстве содержание прав на земельный участок; полномочия по управлению в сфере использования и охраны земель; меры по охране земель, выражающиеся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки посредством установления основного целевого назначения, зонирования, ограничения прав (см. Крассов О. И. Земельное право. Учебник. М.: Юрист. 2000. С. 40; Правовой режим земель как правовая категория //Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 г.г. Составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: ТИССО. 2004. Т.1. С. 552). Е.А. Суханов понимает правовой режим как возможность и невозможность совершения с объектами гражданских прав и определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат (см. См. Гражданское право: Учебник. Отв. Ред. Суханов Е. А. Т. 1. М.: Бек. 2000. С. 295).

С учетом современного взгляда на землю как объект правоотношений определение понятия «правовой режим» может быть уточнено. Порядок возможного и должного поведения относительно земельного участка направлен на обеспечение рационального использования и охрану земли как основы жизни и деятельности человека, а также с учетом приоритета использования земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в лесном и сельском хозяйстве перед использованием земли как недвижимого имущества.

В пункте 2 Статьи 7 Земельного кодекса РФ предусмотрено деление земель на категории и в зависимости от категорий изменяется объем прав и обязанностей участников земельных правоотношений (статья 5 Земельного кодекса РФ указывает на участников земельных правоотношений). Категория земель устанавливается в административном порядке специально уполномоченными органами в соответствии с порядком, определенным в специальном Федеральном законе от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Следовательно, права и обязанности участников земельных правоотношений изменяются в зависимости от различных категорий земель. Кроме того, правовой режим зависит от вида разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Исследование понятия «целевое назначение» производилось в статье Минаевой А. А. «Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве» // Экологическое право. 2005. № 1, С. 40-45. Ивановой Т. Г в диссертации «Проблемы правового регулирования землеустройства». М., 2006. рассматриваются соотношение понятий «целевого назначения» и «разрешенного использования» в диссертации (стр. 19-23).

«Целевое назначение» употребляется с указанием на категории земель, выделяемые с целью обеспечить рациональное использование и охрану земли как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед её использованием в качестве пространственно-территориальной основы и недвижимого имущества. Тем самым законодатель устанавливает «целевое назначение» для земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен в законе. Отнесение земель к определенной категории производится в порядке, определенном в специальном Федеральном законе от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Решение об отнесении земельного участка к определенной категории земель или об изменении его категории (акт о переводе земель или земельных участков) принимается специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления в соответствии с закрепленной в статье 8 Земельного кодекса РФ 2001 года компетенцией.

Выделяя категории земель, для которых устанавливается различное целевое назначение, законодатель исходит из необходимости удовлетворения различных потребной человека с учетом определенных характеристик земли. Земля, способная удовлетворять различные социальные потребности (жилье, школы, детские сады и т. п.), используется для размещения населенных пунктов. Земля, пригодная для размещения промышленных объектов, используется для размещения промышленных предприятий, инженерных коммуникаций (линий электропередач, трубопроводов и т. п.). Земля, обладающая определенными качествами плодородия, используется для ведения сельскохозяйственного производства. Определяя понятие земель различных категорий, законодатель использует термины «предназначен» и «пригоден». Следовательно, определяются необходимые и достаточные характеристики земли, которые обеспечивают её использование для удовлетворения потребностей человека как основы его жизни и деятельности.

Законодатель определяет необходимые и достаточные условия для извлечения полезных свойств (использования) земли в определенных целях для удовлетворения определенных потребностей человека, а также для охраны земли как основного компонента окружающей среды. Такими необходимыми и достаточными обстоятельства являются условия (вид права, плата и т. п.), порядок (последовательность действий специально уполномоченных органов по выбору и формированию земельного участка, проведению торгов и т. п.) и нормы (максимальные и минимальные размеры) предоставления земельных участков, определение разрешаемых видов деятельности на земельном участке.

Таким образом, целевое назначение: а) определяется специально уполномоченными органами исполнительной государственной власти или местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным специальным законом; б) указывается в документах – основаниях возникновения права на землю; в) определяет, для чего предназначен и пригоден земельный участок.

Целевое назначение можно определить как закрепленные в соответствии с требованиями законодательства совокупность необходимых и достаточных условий по использованию и охране земли как объекта правового регулирования с учетом значения земли как основы жизни и деятельности людей, проживающих на соответствующей территории.

Законодательство выделяет три вида целевого назначения лесов: защитные; эксплуатационные; резервные (см. статьи 10 Лесного кодекса РФ), которое определяет целевое назначение лесного участка.

Абзац 14 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. содержал определение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве как использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты.

Разрешенное использование – виды деятельности на земельном участке (их должно быть ВСЕГДА НЕСКОЛЬКО), определенные в градостроительном регламенте, из которых правообладатель может ПО СВОЕМУ УСМОТРЕНИЮ ВЫБРАТЬ ЛЮБОЙ.

В науке земельного права общепризнано выделение двух способов определения объема прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений: публично-правового и частно-правового.

Публично-правовой способ определения содержания земельных отношений характеризуется тем, что государство определяет содержание земельных правоотношений посредством:

а) определения целевого назначения земельного участка при делении земель на категории; б) зонирования территорий и определения вида разрешенного использования земельного участка; в) установление ограничений прав на земельные участка для обладателей права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, арендатора, связанные с особенностями земельного участка (например, санитарно-защитная зона, водо-охранная зона и др. (статья 56 ЗК РФ); г) наложение публичного сервитута; д) резервирования земель и земельных участков.

Частно-правовой способ определения содержания земельных отношений это частный сервитут. Установление частного сервитута происходит в порядке, установленном ГК РФ. Он может быть наложен в соответствии с договором или по решению суда.

Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений.

Основанием возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений являются юридические факты. Земельные правоотношения могут возникнуть административно-правовым способом, либо гражданско-правовым способом.

В случае возникновения земельных правоотношений административно-правовым способом основанием возникновения земельных правоотношений являются административные акты исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления. Акт исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления является волеизъявлением (властным решением) специально уполномоченного органа о передаче земельного участка из публичной собственности (государственной или муниципальной) в частную или о передаче участка в пользование на праве аренды. Такое волеизъявление принято специально уполномоченным органом в соответствии с требованиями законодательства в части сроков, порядка (последовательность действий), способа (торги), условий (платность). Федеральным законом определены круг лиц (см. ст. 29, 34 ЗК РФ 2001 года), общий порядок юридически значимых действий (см. статья 30, 31 ЗК РФ 2001 года).

Для возникновения земельных правоотношений требуется сложный юридический состав, совокупность юридических фактов. Помимо волеизъявления субъекта земельных правоотношений требуется принятие административного акта, проведение мероприятий по индивидуализации земельного участка, составление плана земельного участка, государственный кадастровый учет земельного участка и государственная регистрация прав на земельный участок. Необходимо несколько (как минимум 4) юридически значимых действия для возникновения земельных правоотношений. Во-первых, подача заявления заинтересованного лица. Во-вторых, формирование земельного участка (составление плана земельного участка). В-третьих, принятие властного решения уполномоченного органа публичной власти об изменении правового статуса земельного участка (о передаче земельного участка в собственность или в аренду определенному лицу). В-четвертых, оформление документов о правах на земельный участок (договора о выкупе земельного участка, протокола об определении победителя торгов, договора аренды земельного участка).

В случае земельных правоотношений гражданско-правовым способом также требуется совокупность юридических фактов, также требуется сложный юридический состав. В этом случае, помимо волеизъявления сторон необходимо заключение договора, заключение сделки. Также требуется проведение мероприятий по индивидуализации, составлению плана земельного участка. И также требуется государственная регистрация права на земельный участок.

Возникновение земельных правоотношений административно-правовым способом происходит путем предоставления и приватизации земельного участка.

Возникновение земельных правоотношений гражданско-правовым способом происходит путем заключения договора, совершения сделки.

Основанием изменения земельных правоотношений является административный правовой акт. Например, если земельный участок предоставлен в собственность на территории города, и в результате утверждения генерального плана часть участка предназначена для изъятия для государственных или общественных нужд, то в этом случае на основании административного акта принимается решение об изъятии, которое может быть обжаловано в суде. Если лицо не согласно с таким решением, то вопрос решается в суде. В случае, когда собственник земельного участка соглашается, предположим, идеальный вариант, когда достигается договоренность относительно размера возмещения, то на основании административного акта земельные правоотношения могут быть изменены.

Также на основании административного акта могут быть изменены земельные правоотношения в случае, если земельный участок, предоставленный для ведения сельскохозяйственного производства, из состава земель сельскохозяйственного назначения в результате стихийного бедствия утрачивает свои качественные характеристики и не может использоваться по своему целевому назначению. В этом случае для участка административным актом может быть изменено целевое назначение, и будет иметь место изменение земельных правоотношений. Либо этот земельный участок может быть изъят, в таком случае земельные правоотношения прекратятся.

Прекращение земельных правоотношений также возможно как на основании административно-правового акта, так и на основании гражданско-правовой сделки.

В случае недостижения соглашения между участниками земельных правоотношений, между государством, собственником, землевладельцем, землепользователем, конечно, основанием изменения и прекращения земельных правоотношений, основанием возникновения земельных правоотношений может быть решение суда.

Одним из способов прекращения земельных правоотношения является изъятие земельного участка.

Изъятие земельного участка возможно как санкция при неправомерных действиях субъекта права на земельный участок и при правомерных действиях правообладателя земельного участка в случае наличия государственных или муниципальных нужд.

ТЕМА 2

Правовые формы использования земель

Законодатель провозгласил землю недвижимым имуществом, а недвижимость всегда выступает индивидуально-определенной вещью. Индивидуально определить земельный участок можно только при помощи его кадастрового номера, т. е. предметом оборота может быть только земельный участок, прошедший кадастровый учет.

Об этом и говорится в определении земельного участка, данном в ст. 6 Земельного кодекса РФ: земельный участок – это часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Каждая недвижимая вещь должна выступать единым объектом гражданских прав. Поэтому большинство виднейших цивилистов сходились на том, что из ГК РФ следует исключить указание на возможность распоряжения частью земельного участка. Предметом гражданского оборота и объектом вещных и обязательственных прав может быть только целый земельный участок, а не его часть . Это положение нашло отражение в изменениях, внесенных, в частности, в ГК РФ 26 июня 2007 года федеральным законом № 118-ФЗ

Если необходимо совершить сделку с частью земельного участка, то надо сначала поделить его, образовать два новых земельных участка с двумя новыми кадастровыми номерам, а затем распорядится одним из этих новых земельных участков. Такая позиция была подтверждена ВАС РФ: «Часть земельного участка может быть реализована только после раздела земельного участка и присвоения каждому выделенному земельному участку кадастрового номера.»

В связи с этим ЗК РФ в п. 2 ст. 6 вводит понятие делимого земельного участка – он может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельные земельные участки, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории. О делимости земельного участка говорится также в ст. 1182 ГК РФ – при разделе земельного участка каждая его часть должна соответствовать минимальным нормам предоставления участков соответственно целевому назначению, и в п. 3 ст. 20 ФЗ «О государственном земельном кадастре», - земельный участок не может быть поставлен на кадастровый учет, если площадь его не отвечает минимальным размерам, установленным для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования. Последний утратил силу в связи с принятием 13 мая 2008 года ФЗ № 66-ФЗ «О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием федерального закона о государственном кадастре недвижимости». Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» был принят 24 июля 2007 года.

Если земельный участок является неделимым, то совершать сделки можно с долями в праве общей собственности. Доля в праве также оборотоспособна, как и целый земельный участок, за некоторыми исключениями. Доля в праве, например, не может быть сдана в аренду, это противоречит ст. 607 ГК РФ.

Но зато предметом договора аренды, в отличие от предмета договора купли-продажи, может быть часть земельного участка.

10.03.2006 г. в постановлении ФАС СЗО указал следующее: «Отказывая в иске, суд сослался на ст. 6 ЗК РФ, согласно которой часть земельного участка названа в числе объектов земельных отношений. Кроме того, п. 2 ст. 26 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусмотрены особенности государственной регистрации права аренды на часть земельного участка. Таким образом, законодатель прямо предусмотрел возможность передачи в аренду части земельного участка».

Принцип единства судьбы земли и недвижимости

Согласно этому принципу, провозглашенному в ст. 1 ЗК РФ, все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка.

Однако в литературе отмечалось, что исходя из современных экономических и правовых реалий воплощение в жизнь принципа «единого объекта недвижимости» представляется весьма затруднительным по следующим причинам .

Во-первых, значительное число зданий находится в собственности лиц, которым земельные участки принадлежат не на праве собственности, а на иных правах, либо же права на землю вообще не оформлены.

Во-вторых, значительную часть в гражданском обороте составляют жилые и нежилые помещения, в отношении которых действующее законодательство не предусматривает обязанности по оформлению прав на землю.

В-третьих, некоторые объекты недвижимости расположены на земельных участках, изъятых из оборота или ограниченно оборотоспособных, которые следовать судьбе здания при его отчуждении вообще не могут.

В-четвертых, гражданское законодательство допускает совершение ряда сделок с объектами недвижимости, не направленных на их отчуждение (например, аренда здания) и передача прав на земельные участки при этом законодательством не предусмотрена.

Таким образом, когда собственник здания и собственник земельного участка не совпадают, реализация принципа единства судьбы земли и недвижимости в полной мере затруднена. Это не означает, что здание и земельный участок могут существовать независимо друг от друга. Наоборот, собственник здания в обязательном порядке должен оформить какое-либо вещное или обязательственное право на земельный участок. В противном случае правомерно возведенное в свое время здание окажется на самовольно занятом земельном участке и будет признано самовольно возведенной постройкой с последствиями, вытекающими из ст. 222 ГК РФ. Если же земельный участок и здание принадлежат одному лицу на праве собственности, то тогда принцип единства судьбы здания и недвижимости реализуется в полной мере, они выступают единым объектом недвижимости и их разделение в последующем не допускается.

ЗК РФ ввел исключительно титульное землепользование

Такое понятие как «титул» не содержит ни гражданское, ни земельное законодательство. Это доктринальное понятие и означает оно то, что пользоваться землей можно только на тех правах, которые указаны в законе. Откуда такое категоричное требование? Дело в том, что после принятия Конституции РФ ожидалось скорейшее принятие нового ЗК, в связи с чем Указом Президента от 24 декабря 1993 г. все положения, регулирующие предоставление прав на землю, из ЗК РСФСР 1991 г. были исключены. Но новый ЗК РФ был принят только в 2001 г, в связи, с чем образовался правовой вакуум, который был заполнен региональным законодательством и ведомственными актами. Это привело к тому, что земельные участки стали предоставляться на праве хозяйственного ведения, оперативного управления. В целях упорядочения существующих видов прав на землю ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» предусматривает, что права на землю, не предусмотренные ст. 15 и ст.ст. 20-24 ЗК РФ подлежат переоформлению со дня введения ЗК РФ в силу. То есть пользоваться землей после принятия ЗК РФ можно только на основании 6 титулов: собственность, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда, безвозмездное срочное пользование, сервитут.

В отличие от ГК РФ, гл. 17 которого специально посвящена вещным правам на землю, ЗК РФ даже не упоминает категорию вещных прав и стремится ликвидировать ограничение вещных прав на землю, максимально упростив правовой режим земли, и свести его лишь к праву собственности и аренды. В первую очередь подобная позиция законодателя направлена на право постоянного (бессрочного) пользования.

Право постоянное (бессрочное) пользование

Титул постоянное (бессрочное) пользование был самым распространенным правом на землю в советское время, правда, тогда он назывался несколько иначе – бессрочное постоянное пользование. И, естественно, лица, пользующиеся землей на данном праве, не обладали никакими полномочиями по распоряжению земельным участком. Позднее ГК РФ назвал этот титул постоянным (бессрочным) пользованием и наделил лиц, пользующихся землей на данном праве, многочисленными полномочиями по распоряжению. Лицо, которому участок был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, в соответствии со ст. 270 ГК РФ могло передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка. В декабре 2006 ст. 270ГК признана утратившей силу Федеральным Законом «О введении в действие Лесного кодекса». А ЗК РФ, оставив этому титулу прежнее название, по-существу свел его по своему содержанию к титулу советских времен – бессрочному постоянному пользованию, т.к. лишил лиц, пользующихся земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования всех полномочий по распоряжению, предоставленных ГК РФ.

В п.1 ст. 20 ЗК РФ установлено, что после введения в действие ЗК РФ данный титул передается только трем видам юридических лиц:

1. государственным и муниципальным учреждениям;

2. казенным предприятиям;

3. органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Причем, установив возможность предоставления земельного участка на данном праве ограниченному кругу лиц, законодатель не установил порядок их приостановления. Указанный пробел частично восполнятся распоряжением МИО РФ от 2 сентября 2002, которым утверждены примерные формы решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования, аренды.

Среди лиц, которым может быть предоставлен земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования ГУПы и МУПы не фигурируют. Тем не менее, например, параграф 2 п. 1 ст. 6 Закона Санкт-Петербурга №282-43 от 17.06.2004 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности СПб, для строительства и реконструкции» называет ГУПы в качестве субъектов права постоянного (бессрочного) пользования, если это необходимо для выполнения их уставных задач. Однако Пленум ВАС РФ в своем постановлении № 11 подтвердил позицию ст. 20 ЗК РФ, указав, что ненормативные акты государственной органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и индивидуальным предпринимателям должен признаваться недействительным либо не подлежащим применению.

А дальше законодатель повел себя странно, включив в вводный закон и в ЗК РФ нормы не соответствующие друг другу. В соответствии с п.2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ лица, не указанные в п. 1 ст. 20 ЗК, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или приобрести в собственность до 1 января 2010 г. А в соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.

Причем схожая ситуация в истории уже наблюдалась. Статья 7 Закона «О земельной реформе» предусматривала, что право постоянного пользования должно быть пересмотрено до 1 февраля 1993 г. Судебные споры по этому поводу длились восемь лет. В итоге Президиум ВАС в своем Информационном Письме № 61 указал, что, устанавливая сроки переоформления прав пользования земельным участком, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы. И тем не менее, ситуация повторяется.

Первым по этому поводу высказался Конституционный Суд РФ в определении №512-О, заявив, что указание в п. 2 ст. 3 ФЗ «О введение в действие ЗК РФ» на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора (после соответствующего переоформления), при том, что в соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо ограничения свободы в заключении договора.

Это было подтверждено Постановлением ФАС СЗО, в котором указанно, что отмена статьи ЗК РФ, предусматривающей предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и непереоформление этого права в установленные сроки не свидетельствует о прекращении права.

И окончательно по этому поводу высказался ВАС РФ в Постановлении Пленума №11; указав, что лица, которым предоставлены земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования до вступления в силу ЗК РФ вправе по своему усмотрению приобрести их в аренду или собственность независимо от того, для каких целей были предоставлены земельные участки.

Иная ситуация складывается с временным пользованием земельным участком, предусмотренным ЗК РСФСР 1991г. Этот Кодекс содержал два вида срочного платного пользования землей: аренда земельного участка и договор временного пользования земельным участком, регулируемые ст. 14 и ст. 39 ЗК 1991г. Наличие этих двух видов договоров, мало чем отличающихся друг от друга, породило путаницу, в результате чего лица, пользующиеся земельным участком на основании договора временного пользования, полагали, что к ним применяется положение п. 2 ст. 621 ГК РФ об автоматическом продлении договора аренды и продолжали пользоваться земельным участком по истечении срока. По этому поводу Президиум ВАС в Информационном Письме № 61 указал, что истечение срока, на который предоставлялся такой земельный участок, является основанием прекращения прав на землю, а п. 2 ст. 621 ГК РФ по аналогии применен быть не может, т.к. данный порядок противоречит ЗК 1991 г. И поскольку договор между сторонами в связи с истечением срока временного пользования прекращен, а новый заключен не был, собственник земельного участка вправе передавать его третьему лицу. И даже если на таком земельном участке, предоставленном во временное пользование, возведено строение, ситуация не меняется. Подобную ситуацию рассматривал ФАС Волго-Вятского округа, который указал, что автостоянка, возведенная на земельном участке, предоставленном во временное пользование, не может расцениваться в качестве объекта недвижимости. По смыслу ст. 222 ГК РФ право собственности на объекты недвижимости за самовольным застройщиком может быть признано судом при условии, что данный земельный участок предоставлен этому лицу для капитального строительства.

До 30.06.2006 г. ЗК РФ содержал положение о том, что граждане, которым земельный участок был предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (после вступления в силу ЗК РФ гражданам земельные участки на этих титулах не предоставляются) могут однократно, безвозмездно, в полном объеме приобрести право собственности на них.

Но после принятия ФЗ от 30.06. 2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (так называемый закон о дачной амнистии) из ЗК РФ было исключено упоминание об однократности и бесплатности.

Этот закон распространяется на следующие случаи: во-первых, земельные участки должны быть предоставлены до введения в действие ЗК РФ; во-вторых, они должны быть предоставлены в строго определенных целях: для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводчества, индивидуального жилищного, гаражного строительства; в-третьих, зарегистрировать можно только право собственности гражданина, а не иное вещное право (нельзя зарегистрировать право на земельный участок, изъятый из оборота или ограниченный в обороте).

В этом федеральном законе создан механизм легальной трансформации любого права на земельный участок в право собственности путем признания такого права регистрационным органом. Принятие решения о предоставлении таких земельных участков в собственность гражданам не требуется. С момента регистрации права собственности ранее существовавшее право прекращается.

Основаниями регистрации права собственности на земельный участок является:

1. акт о предоставлении земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления, к которому предъявлялся одно требование – он должен соответствовать закону, действовавшему в данном месте в момент его принятия. В акте о предоставлении может быть не указано лицо, которому земельный участок предоставлялся и право, на котором этот земельный участок предоставляется;

2. акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок. Эти акты выдавались, как правило, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству, они так же должны были соответствовать законодательству, действовавшему в данном месте и в данное время, и этот документ указывал либо на лицо, которому земельный участок предоставлялся, либо на вид прав на землю;

3. выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного хозяйства, выдаваемая органом местного самоуправления;

4. иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на земельный участок.

Не совсем ясно, что имел в виду законодатель, вводя открытый перечень оснований для регистрации, но в данном случае не подразумевается фактическое землепользование, возникшее на основании сделок, совершенных с жилыми домами, расположенными на данном земельном участке.

Положение закона о введении в действия ЗК РФ по-поводу фактического землепользования осталось неизменным.

В регистрационный орган гражданин должен предоставить заявление, документ об уплате государственной пошлины, один из названных выше документов и кадастровый план, наличие которого предусматривает обязательное проведение межевых работ.

Ранее, если в результате проведения межевых работ выяснялось, что по документам числится земельный участок одного размера, а фактически в пользовании у гражданина находится земельный участок большего размера, то это являлось основанием для отказа в бесплатной приватизации в полном объеме земельного участка, находившегося у гражданина в фактическом использовании. После вступления в силу ФЗ № 93-ФЗ в случае расхождения по площади в правоустанавливающих документах и кадастровом плане, запрещается рассматривать такие расхождения как повод для отказа в регистрации.

Но после вступления в силу этого закона возникли новые проблемы. Появились случаи отказа в бесплатном оформлении прав на землю на том основании, что вместе с «однократностью» исчезло и слово «бесплатно» из ЗК РФ. Такое положение ничем не обоснованно. Дело в том, что раньше п.3 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ содержал положение о предоставлении в собственность гражданам земельных участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение.

Теперь, в связи с тем, что, как говорилось выше, принятие решения о предоставлении земельного участка не требуется, термин «предоставление» был заменен термином «оформление». Оформлением занимается регистрационный орган, который не выступает в роли продавца и требовать выкупную цену у землепользователя не может. Он получает то, что ему положено – государственную пошлину. Поэтому естественно исключение термина «бесплатность» из текста ЗК РФ. Объяснить, почему был исключен термин «однократность» не представляется возможным. В любом случае, теперь законодательство такого требования не выдвигает.

На положении граждан РФ, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, ФЗ № 93-ФЗ никак не сказался. В соответствии с законом о введение в действие ЗК РФ бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки граждане могут, только если сделка с жилым домом была совершена до вступления в силу Закона СССР от 06.03.1990г. «О собственности в СССР». Соответственно, если дом был приобретен после 6 марта 1990 г., земельный участок придется выкупать по ставкам, действующим в соответствующем регионе. В противном случае земельный участок будет признан самовольно занятым, поскольку права на него не были оформлены надлежащим образом и зарегистрированы. Причем эта позиция законодателя была подтверждена и Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 3 декабря 2003г. (Обзор судебной практики за третий квартал 2003 г.). Позднее Президиум Верховного Суда в постановлении от 8 декабря 2004г. внес дополнения, в соответствии с которыми, жилой дом, приобретенный в собственность до введение в действие ЗК РФ, а у бывшего собственника дома земельный участок находился на праве постоянного (бессрочного) пользовании, то собственник дома имеет право на бесплатную приватизацию земельного участка. (Обзор судебной практики за третий квартал 2004 г.)

Земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования завещать нельзя. Наследуются строения, находящиеся на этом земельном участке на праве собственности у наследодателя, а земельный участок переходит по наследству вслед за строением по правилам ст. 35 ЗК РФ. Причем к наследнику переходят все права, в том числе и право на бесплатное оформление в собственность этого участка.

В отношении права пожизненного наследуемого владения ситуация складывается таким же точно образом, как и в отношении права постоянного (бессрочного) пользования граждан, за исключением того, что сейчас это право может возникнуть на основании наследования. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство.

В соответствии со ст. 1181 ГК РФ земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, т.е. по закону и по завещанию.

Однако ФЗ «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях» представлял эту ситуацию иначе. В соответствии со статьей 30 этого закона земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения наследуется только по закону, а строения, находящиеся на нем, и по завещанию. В данном случае нужно было руководствоваться нормами части третьей ГК РФ, т.к. в соответствии со ст. 4 ФЗ от 28.11.01. № 147-ФЗ «О введении в действие части третьей ГК РФ» впредь до приведения нормативных актов, действующих на территории РФ, в соответствии с ч. 3 ГК РФ, эти нормативные акты применяются в части, не противоречащей ч 3 ГК РФ. Но ФЗ №118-ФЗ признал ст. 30 утратившим силу.

Аренда земельных участков

При разработке норм ЗК РФ, посвящённых правовому регулированию арендных отношений, законодатель собирался исходить из того, что основные положения будет регулировать ГК РФ, а ЗК РФ установит только особенности аренды земельных участков, связанные со спецификой предмета договора аренды. Однако ситуация сложилась иначе и зачастую нормы ЗК РФ содержат положения прямо противоположные ГК РФ.

В соответствии с нормами ЗК РФ в качестве арендодателя может выступать только собственник земельного участка. Очевидно, что законодателя в данном случае интересовало одно – чтобы лица, пользующиеся земельным участком на ограниченных вещных правах, не могли сдавать их в аренду и извлекать экономическую выгоду из этого. Но такая формулировка исключает возможность выступать в качестве арендатора лицам, уполномоченным собственником земельного участка по договору или по закону. Поэтому иначе, как лингвистической ошибкой, данное положение назвать нельзя.

Статья 22 ЗК РФ, в отличие от ст. 37, где прямо говориться, что предметом договора купли-продажи может быть только земельный участок, прошедший кадастровый учёт, такое требование в отношении предмета договора не содержится. Правда, есть ст. 607 ГК РФ, где говориться, что в договоре аренды, должны быть указаны данные, позволяющие определённо установить имущество, подлежащее передаче арендатору. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Из этого положения можно сделать вывод, что определённо установить земельный участок позволяет только его кадастровый номер, т.е. предметом договора аренды может быть только земельный участок, прошедший кадастровый учёт. Такое положение содержится в п. 1 ст. 9 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - в аренду может быть передан прошедший государственный кадастровый учёт земельный участок. Но это положение обязательно только по отношению к сельскохозяйственным землям. Поэтому на практике индивидуализировать сдаваемый в аренду земельный участок стали путём указания на его адрес, координаты и т. п. Судебная практика такую позицию не поддержала, что видно на примере Постановления ФАС СЗО от 11.02.2003. В удовлетворении иска КУГИ к предпринимателю о взыскании задолженности по арендной плате в соответствии с договором аренды земельного участка отказано, т. к. указанный договор аренды признан судом не заключенным ввиду отсутствия в нём данных, позволяющих определённо установить объект аренды. Стороны определили объект аренды (земельный участок) путём указания на адрес по которому расположен подлежащий передаче земельный участок, и его площадь.

При сдаче в аренду государственного имущества нормы права часто закрепляют многочисленные ограничения воли сторон, например, порядок, размер, сроки внесения арендной платы, которая рассматривается в качестве одного из видов бюджетных доходов. В связи с этим в договорах аренды государственных и муниципальных земель появилось следующее положение: «В случае изменения нормативно-правовых актов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, регулирующих исчисление размера арендной платы, арендодатель вправе изменить размер арендной платы в бесспорном и одностороннем порядке, но не чаще одного раза в год».

Эти ограничения обязательны для частных лиц лишь тогда, когда они внесены в договор аренды при его заключении. Если стороны желают распространить на свои отношения правила какого-либо нормативно-правового акта, они должны включит это условие в договор. Подобную позицию занимает и судебная практика. В своем постановлении ФАС СЗО указал, что при включении в договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, условия об изменении размера арендной платы в связи с принятием уполномоченными органами нормативно-правовых актов, арендатор обязан уплачивать арендную плату в новом размере с момента вступления в силу нормативно-правовых актов, устанавливающих или изменяющих ставки арендной платы на очередной период, без подписания сторонами какого-либо соглашения о внесении изменений в договор аренды.

Но это единственный случай, когда арендодатель может в одностороннем порядке изменять размер арендной платы. Правда государственные органы не всегда следуют этому правилу и пытаются изменить размер арендной платы по иным основаниям, что можно продемонстрировать на примере постановлении ФАС СЗО от 27.01.2003 г.: «В удовлетворении иска КУГИ к ОАО о взимании задолженности по договору аренды отказано, т. к. право арендодателя на одностороннее изменение размере арендной платы предусмотрено только в случаях изменения законодательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а в данном случае увеличение арендодателем арендной платы оказалось следствием изменения истцом в одностороннем порядке целей использования предоставленного ответчику земельного участка».

В соответствии с п. 3 ст. 85 ЗК РФ арендаторы земельного участка могут использовать земельный участок в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. То есть право выбора вида разрешенного использования и его изменение, а, соответственно, и изменение размера арендной платы принадлежат не арендодателю, а арендатору земельного участка.

Весьма необычно решен в ЗК РФ вопрос распоряжения арендными правами. В соответствии со ст. 615 ГК РФ перенайм (передача прав и обязанностей), поднайм (субаренда), внесение в уставный капитал арендных прав, возможны только с согласия собственника земельного участка. То есть ГК РФ предусматривает согласительный порядок распоряжения арендными правами. В соответствии же со ст. 22 ЗК РФ арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды третьему лиц, в том числе отдать в залог, внести в уставный капитал без согласия собственника при условии его уведомления. Следовательно, в отличие от ГК ЗК предусматривает не согласительный, а уведомительный порядок передачи арендных прав, что является ущемлением вещных прав собственника.

Сторонники такого подхода утверждают, что эта норма введена для аренды государственных и муниципальных земель на длительный срок, т.к., если договор аренды заключается менее чем на 5 лет, то согласительный порядок передачи арендных прав может быть предусмотрен договором. Сделано это для того, что бы арендатор не попадал в зависимость от волеизъявления местной администрации, имел возможность эффективно распорядиться арендными правами при изменении экономических условий, влекущим невозможность дальнейшего использования земли.

После введения уведомительного порядка передачи арендных прав возник ряд вопросов, на которые ЗК РФ ответа не давал: когда должно быть произведено уведомление, до или после передачи, в какой форме, каковы последствия отсутствия уведомления, каковы последствия включения в договор аренды публичных земель, заключенный более чем на 5 лет, условия о согласительном порядке передачи арендных прав?

Ответы на эти вопросы были даны только в Постановлении Пленума ВАС РФ № 11. В этом постановлении подтверждена правомерность уведомительного порядка передачи арендных прав со ссылкой на п. 2 ст. 607 и п. 2 ст. 615 ГК РФ, допускающих возможность установления особенностей сдачи в аренду земельных участков, чем и воспользовался ЗК РФ.

Уведомление должно быть направлено в разумный срок после совершения сделки с заинтересованным лицом в письменной форме или иной форме, позволяющей арендатору располагать сведениями о получении уведомления арендатором. Если уведомление в разумный срок не направлено, арендодатель вправе требовать возмещения возникших в связи с этим убытков.

Если договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключен до введение в действие ЗК РФ на срок более 5 лет и содержит условие о порядке получения согласия арендодателя, стороны должны руководствоваться данными условиями договора, а не п. 9 ст. 22 ЗК РФ.

Если договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключен на срок более 5 лет после введения в действие ЗК РФ, то стороны договора не вправе предусмотреть в договоре условие, по которому арендатор может передавать арендные права 3-му лицу только после получения на это согласия арендодателя.

До разъяснений Пленума ВАС РФ оставался открытым вопрос о порядке передачи в залог арендных прав. В соответствии с п.1(1) ст. 62 ФЗ «Об ипотеке» если земельный участок передан по договору аренды гражданину или юридическому лицу, арендатор земельного участка вправе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока договора аренды земельного участка с согласия собственника земельного участка. Иногда это несоответствие норм ЗК РФ и ФЗ «Об ипотеке» трактовалось в пользу ЗК РФ как специального закона, но Пленум ВАС РФ занял иную позицию указав, что при залоге арендных прав необходимо учитывать требования ФЗ «Об ипотеке», предусматривающего согласительный порядок передачи арендных прав на земельный участок в залог.

Однако до ФЗ №232-ФЗ от 18.12.2006 г. п. 1(1) ст. 62 ФЗ «Об ипотеке» был дополнен новым абзацем, в соответствии с которым при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем 5 лет залог права аренды допускается без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления.

Еще на один случай уведомительного порядка залога арендных прав земельного участка указал Президиум ВАС РФ в Информационном Письме «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с договором об ипотеке». В соответствии с п.9 ст. 22 ЗК РФ собственник здания, расположенного на земельном участке из состава государственных и муниципальных земель, арендуемых им на срок более 5 лет, закладывая одновременно по одному договору об ипотеке здание и права по договору аренды этого земельного участка, вправе заложить эти права без согласия арендодателя с его уведомления. На сегодняшний день указание на 5-летний срок утратило свою актуальность в свете последних изменений ст. 62 ФЗ «Об ипотеке».

Когда арендные права на земельный участок являются не самостоятельным предметом договора об ипотеке, а следуют за закладываемым зданием, находившимся в собственности залогодателя, согласие собственника земельного участка не требуется.

Переход прав на земельный участок при переходе права собственности на здание на чужом земельном участке

В самом общем виде порядок перехода прав на земельный участок при отчуждении расположенного на нем здания зафиксирован в п.1 ст. 35 ЗК РФ: при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу, оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник.

ГК РФ и ЗК РФ решали вопрос о размере земельного участка, следующего за зданием, не совсем идентично. В соответствии со ст. 273 ГК РФ вопрос о размере земельного участка ставился на усмотрение сторон: «если иное не предусмотрено договором», то переходит часть земельного участка, необходимая для его обслуживания. П. 2 ст. 35 ЗК РФ, отсылая к п.3 ст.33 ЗК РФ, определяет размер земельного участка по нормам отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами застройки, градостроительной, проектной документацией.

Пленум ВАС РФ в своем Постановлении №11 указал на то, что в данном случае следует руководствоваться положением п. 3 ст. 33 ЗК РФ. А 26 июня 2006 года ФЗ №118-ФЗ признал ст. 273 ГК в этой части утратившей силу.

Следующий момент, который следует прояснить применительно к этой статье – на каком праве к покупателю здания переходит земельный участок? По общему правилу, зафиксированному в п. 1 ст. 35 ЗК РФ – на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника.

Рассмотрим различные варианты.

1. Земельный участок у продавца здания находится на праве собственности. В данном случае должен быть заключен единый договор купли-продажи здания и земельного участка и осуществляется одновременная регистрация перехода прав на здание и земельный участок.

2. Земельный участок у продавца здания находится на праве аренды. В данном случае следует руководствоваться положением п. 3 ст. 552 ГК РФ – при продаже недвижимости на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования земельным участком на тех же условиях, что и продавец без согласия собственника.

Однако схема перехода права аренды земельного участка при продаже здания, расположенного на этом участке, которую предложил Пленум ВАС РФ в Постановлении № 11, кажется чрезмерно упрощенной, хотя и весьма удобной. Если земельный участок находится у продавца здания на праве аренды, то покупатель здания приобретает право пользования земельным участком на праве аренды с момента регистрации перехода права собственности на здание независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор между покупателем здания и собственником земельного участка. Подобная схема перехода охотно была воспринята многими регионами, в частности и в Санкт-Петербурге.

3. Наиболее сложным является вариант перехода прав на земельный участок, когда земельный участок находится у продавца здания на праве постоянного (бессрочного) пользования. В общем виде схема перехода права постоянного (бессрочного) пользования изложена в абзаце 3 п. 2 ст. 3 ФЗ «О введение в действие ЗК РФ». При продаже здания, расположенного на земельном участке, предоставленному юридическому лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования, это право постоянного (бессрочного) пользования подлежит переоформлению на право аренды или земельный участок должен быть приобретен в собственность по выбору покупателя здания. Из этого положения ясно два момента: во-первых, право постоянного (бессрочного) пользования должно быть переоформлено на право аренды или право собственности. Во-вторых, выбирать титул собственности или аренды будет покупатель здания. Но не понятно, когда будет происходить это переоформление – до продажи здания его продавцом или после продажи, его покупателем.

Совершенно иную схему предложил Пленум ВАС РФ. Эта схема основана, прежде всего, на положениях ст. 271 ГК РФ и выглядит следующим образом. Если продавцу здания земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупатель здания не относится к юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, то после перехода к покупателю права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи приобретением здания, он может переоформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 ФЗ «О введение в действие ЗК РФ».

Ипотека земельного участка

Отношения, связанные с ипотекой земельного участка ЗК РФ не регулирует.

Проблема соотношения земельного участка и объекта недвижимости, находящегося на нем, возникла, при регулировании ипотечных отношений гораздо раньше, чем ЗК РФ провозгласил принцип единства судьбы земли и недвижимости.

Применительно к ипотеке этот принцип был введен еще в 1994г., года ГК РФ в п. 3 ст. 340 установил, что ипотека зданий допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, либо части земельного участка, необходимого для обслуживания данного здания, либо принадлежащего залогодателю права аренды этого участка.

Реализация этого положения на практике была затруднена по тем же основаниям, что и реализация принципа единства судьбы земли и недвижимости, провозглашенного в ЗК РФ. У большинства собственников, закладывающих объекты недвижимости, права на земельный участок оформлены не были, а если и были оформлены, то это было не право собственности, а иные вещные или обязательственные права. Вторая причина заключалась в том, что значительную долю в обороте составляли вторичные объекты недвижимости, т.е. помещения в зданиях, а ГК РФ вообще не предусматривал возможности оформления права на землю собственниками таких помещений.

Судебная практика неоднократно подвергала сомнению эти положения. Наиболее четко позиция судебной практики нашла отражение в совместном Постановлении Пленума ВС РФ и ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением ч.1 ГК РФ», где указывалось, что в тех случаях, когда залогодатель не является собственником или арендатором земельного участка, договор ипотеки здания не может считаться не соответствующим законодательству, если он был заключен без залога прав на земельный участок.

В некоторых случаях судебная практика занимала еще более жесткую позицию, подвергая сомнению необходимость залога арендных прав на земельный участок одновременно с залогом здания.

В информационном Письме президиума ВАС № 61 указывалось, что договор ипотеки не может считаться не соответствующий законодательству, если он заключен без залога прав на земельный участок в связи с отсутствием у залогодателя права собственности на этот участок.

На сегодняшний день этот вопрос окончательно решен в информационном Письме Президиума ВАС РФ от 28.01.2005 г. № 90 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с договором об ипотеке».

По-поводу необходимости одновременного залога объекта недвижимости и земельного участка, если их собственник совпадает, судебная практика сомнений никогда не высказывала.

Информационное письмо № 90 еще раз подтвердило, что если залогодателю земельный участок принадлежит на праве аренды, то обязателен залог этого права вместе с залогом здания, сооружения.

А вот если земельный участок принадлежит залогодателю на праве постоянного (бессрочного) пользования, то залог права постоянного (бессрочного) пользования не производится. Однако если предметом ипотеки является здание расположенное на земельном участке, в момент заключения договора принадлежащим залогодателю на праве постоянного (бессрочного) пользования и в последующим приобретенным залогодателем в собственность, то при обращении судом взыскания на здание, его реализация осуществляется вместе с земельным участком под зданием.

Но принцип единства залога недвижимости и земельного участка, введенный п. 3 ст. 340 ГК РФ, в п. 4 ст. 340 ГК РФ отменился применительно к залогу земельного участка. При ипотеке земельного участка право залога на здание, сооружение, расположенное на этом участке, не распространяется, если договором ипотеки не установлено иное. При реализации этого положения возникали трудности в обращении взыскания на заложенное имущество, поэтому регистрационные органы довольно часто отказывали в регистрации договора ипотеки, предметом которого являлся земельный участок без расположенных на нем зданий, сооружений.

Лучше бы это положений из п.4 ст.340 ГК РФ и п. 1 ст. 64 ФЗ «Об ипотеке» было исключено. Однако 05.02.2004 г. ст. 64 ФЗ «Об ипотеке» была не изменена, а дополнена новым п. 4, в котором говорилось, что если на закладываемом земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения находится здание, сооружение, то ипотека такого земельного участка допускается только с одновременной ипотекой здания. Конструкция этой нормы абсолютно верная, она носит императивный характер и не допускает по усмотрению сторон внесение в договор ипотеки оговорки о нераспространении его на объекты недвижимости, находящиеся на закладываемом земельном участке. Но эта норма распространяется только на земельные участки сельскохозяйственного назначения и не применима к землям иных категорий.

И только 30.12.2004 г. п. 4 ст. 340 ГК РФ был изменен. В новой редакции он выглядит следующим образом: «При ипотеке земельного участка право залога распространяется на находящиеся или возводимые на этом участке здания и сооружения залогодателя, если в договоре не предусмотрено иное условие».

Оформление прав на земельный участок, на котором расположено здание, строение, сооружение

Самым общим образом порядок оформления прав на земельные участки под зданиями изложен в ст. 36 ЗК РФ. Вид права на землю зависит от того, на каком праве находится здание на оформляемом земельном участке.

Юридические лица, имеющие здание на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ) могут оформить свои права на земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования или заключить договор аренды земельного участка. В последнем случае нести ответственность по их обязательствам будет государство. Приватизировать земельный участок они не могут.

Юридические лица, у которых здание находится на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ), могут только заключать договор аренды земельного участка. Это самый невыгодный вариант оформления прав на землю, который применяется к ГУПам, и МУПам.

Юридические лица, у которых здание находится в собственности, могут либо оформить земельный участок на праве собственности, либо заключить договор аренды земельного участка. И здесь возникает первая проблема. Кто будет выбирать вид права на землю: собственник земельного участка или собственник объекта недвижимости. Однозначно этот вопрос решен только в отношении лиц, у которых земельный участок уже находится на праве постоянного (бессрочного) пользования и они хотят переоформить его на право собственности или право аренды. В соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» право выбора принадлежит юридическому лицу, которое по своему желанию переоформит право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или приобретет земельный участок в собственность.

Но дело в том, что ст. 36 ЗК РФ гораздо чаще применяется к юридическим лицам, у которых земельный участок находится не на праве постоянного (бессрочного) пользования, а в фактическом землепользовании, т.е. права на землю не оформлены. А в отношении таких лиц ЗК РФ четко не указывает, кому принадлежит право выбора. В связи с этим судебная практика пошла по 2 направлениям.

1. В соответствии с одним из направлений право выбора принадлежит собственнику здания и тогда действует следующая схема. Собственник здания направляет заявление в государственный орган с указанием титула и если государственный орган в течение 2-х недель не направляет юридическому лицу проект указанного в заявлении договора (купли-продажи или аренды) земельного участка, то на основании ст. 445 ГК РФ собственник здания вправе потребовать понуждения к заключению соответствующего договора. Правда, подобная схема неоднократно критиковалась в связи с тем, что возможность понуждения к заключению договора купли-продажи или аренды земельного участка вызывает серьезные сомнения. В частности, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа указывалось, что требования предпринимателя о понуждении к заключению договора аренды не основано на нормах права и противоречит ст. 421 и ст. 445 ГК РФ, предусматривающих как свободу заключения договора, так и случаи, при которых сторона вправе обратиться в суд с требованиями о понуждении к заключению договора

2. Второе направление судебной практики исходило из того, что п. 6 ст. 36 ЗК РФ предоставляет право выбора договора государственному органу, получившему заявление. И тогда действует следующая схема. Если государственный орган, получивший заявление от собственника здания, в течение 2-х недель не направляет ему один из проектов договора купли-продажи или аренды, то собственник здания может обратиться в суд с жалобой на неправомерные действия (бездействия) государственного органа в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Окончательно вопрос о том, кому принадлежит право выбора соответственного титула, был решен в Постановлении пленума ВАС РФ №11. ВАС РФ исходил из того, что, как правило, чиновники охотно сдают землю в аренду и не желают предоставлять ее на праве собственности. Поэтому ВАС предложил следующую схему. Если собственник здания обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора купли-продажи, а соответствующий орган государственной власть или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник здания может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействий) этих органов незаконными в порядке, установленном в гл. 24 АПК РФ, т. е. титул выбирает собственник здания. Но самое главное в этой ситуации – какое решение должен вынести арбитражный суд в случае признания действий (бездействий) государственных органов незаконными. И как раз этот вопрос в Постановлении Пленума ВАС № 11 решен в пользу продавца, т. к. предложен следующий вариант. В случае признания действий (бездействий) исполнительных органов незаконными, суд обязывает их подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости. Вот если бы ВАС РФ указал, что суд обязан предоставить земельный участок с указанием срока и условий предоставления, как это сказано в ст. 30 ЗК РФ в отношении отказа в предоставлении земельного участка для строительства, ситуация сложилась бы совершенно иная.

ВАС РФ подтвердил так же положение ЗК РФ о том, что отказ в продаже земельного участка возможен только в трех случаях:

1. ограничение в обороте земельного участка,

2. запрет на приватизацию,

3. резервирование участка для государственных и муниципальных нужд.

Особую актуальность после принятия ЗК РФ приобрел вопрос о возможности выкупа земельного участка в случае, если уже был заключен договор аренды этого земельного участка. Изначально позиция судов была такова, что наличие договора аренды земельного участка является основанием для отказа в приватизации данного земельного участка. Например, ФАС Западно-Сибирского округа в Постановлении от 13.05.2004г. указывал, что земельный участок, на котором расположена недвижимость истца, последний занимает на основании договора аренды от 24.04.1999 г., заключенного на 5 лет, который не расторгнут, следовательно, собственник недвижимости выбрал титул аренды.

По данному вопросу гражданка Костина обратилась в КС РФ с жалобой о нарушении ее конституционных прав п.1 ст. 36 ЗК РФ. Администрация г. Серпухова отказалась предоставить ей в собственность земельный участок под объектом недвижимости, т. к. был заключен договор аренды земельного участка на 10 лет и срок действия договора аренды не истек, а оснований для досрочного расторжения договора аренды не имеется. Но КС РФ в определении от 09.07.2004г. отказал в принятии жалобы.

Зато по этому поводу высказался ВАС РФ, указав, что договор аренды не препятствует выкупу земельного участка, т. к. собственники зданий имеют исключительное право на приватизацию в соответствии с п.1 ст. 36 ЗК РФ.

Такая позиция ВАС полностью соответствует положениям ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с п. 3 ст. 28 которого, договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка.

Однако позднее ВАС в Постановлении Пленума № 11 уточнил свою позицию, которая стала выглядеть следующим образом . Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введение в действие ЗК РФ, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Если договор аренды земельного участка заключен собственником объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ, т. к. он уже реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды.

Подобная позиция ВАС РФ подвергается критике за ограничительное толкование ст. 36 ЗК РФ. Доводы критиков обычно сводятся к следующему. Статья 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не ставит решение вопроса о возможности выкупа земельного участка в зависимость от момента заключения договора аренды – до введения в действия ЗК РФ или после.

Ни ЗК РФ, ни ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», ни какие- либо другие нормативно-правовые акты не содержат подобного рода запретов или ограничений на приватизацию земельных участков под объектами недвижимости.

То есть п.7 Постановление Пленума ВАС РФ № 11 по-существу содержит ограничения обороноспособности земельных участков, не предусмотренных действующим законодательством.

В связи с этим возникает ряд вопросов. Вправе ли собственник здания после окончания срока договора аренды земельного участка приватизировать его? Имеет ли право выбора новый собственник здания при отчуждении здания на арендуемом земельном участке?

Но в дано случае критика позиции ВАС может быть и обоснована с точки зрения справедливости, но не с точки зрения гражданского законодательства.

В соответствии со ст.ст. 309, 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона. В соответствии с п. 2 ст. 407 ГК РФ прекращение обязательств по требованиям одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором. А ни ст. 450 ГК РФ, ни ст. 446 ЗК РФ такого основания прекращения арендных отношений по требованию одной из сторон не содержат.

И нет никаких оснований полагать, что титул аренды выбран собственником здания на века и после окончания срока договора аренды он обязан будет и в дальнейшем арендовать земельный участок.

Ещё сложнее обстоит дело с возможностью оформления прав на землю собственниками помещений, которые не обязаны, а имеют право оформить права на землю, когда здание находиться на неделимом земельном участке.

ЗК РФ рассматривает 3 возможных ситуации в зависимости от того, на каком праве находиться помещение.

1. Все помещения в здании находятся на праве собственности. Тогда земельный участок может быть приобретён в общую долевую собственность или аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.

2. Помещения в здании одним лицам принадлежат на праве собственности, а другим - на праве хозяйственного ведения или оперативного управления или всем лицам – на праве хозяйственного ведения.

В этом случае единственная возможность оформить свои права на землю- это заключить договор аренды с множественностью лиц на стороне арендатора.

3. Все помещения в здании закреплены за лицами, у которых имущество находиться на праве оперативного управления. В таком случае земельный участок может быть предоставлен одному из них на праве постоянного (бессрочного) пользования, а другие получают право ограниченного пользования земельным участком.

ТЕМА 3