§ 4. Планирование в сфере использования и охраны земель населенных пунктов

Планирование в сфере использования и охраны земель населенных пунктов является одной из основных направлений деятельности органов представительной и исполнительной власти поселения. Земли поселения предназначены для застройки и развития поселения. На землях поселения основным видом деятельности является градостроительная деятельность. При этом определяются основные направления развития поселения, приоритетом является обеспечение безопасных и благоприятных условий жизнедеятельности человека в городском или сельском населенном пункте. Направления развития населенного пункта определяются при его территориальном планировании, при котором определяются различные зоны, в которых разрешается осуществлять определенные виды деятельности; места расположения различных объектов капитального строительства, необходимых для удовлетворения потребностей жителей поселения (см. пункт 1 статьи 9 ГрадК РФ 2004 года). Объектом планирования являются земельные участки в черте городского или сельского поселения, а также пригородные зоны городского поселения.

Органы представительной и исполнительной власти местного самоуправления городского и сельского поселения, как органы общей компетенции, осуществляют в соответствии со статьей 11 Земельного кодекса РФ и статьей 8 Градостроительного кодекса РФ 2004 года и статьей 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следующие полномочия по:

1. управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в том числе и предоставлению земельных участков для целей строительства и не связанных со строительством в соответствии с установленным порядком;

2. изъятию земельных участков в границах населенного пункта в соответствии с требованиями законодательства случаях неправомерного поведения субъектов права на земельный участки или для государственных или муниципальных нужд;

3. утверждению генерального плана поселения; местных нормативов градостроительного проектирования; правил землепользования и застройки; документации по планировки территории поселения;

4. изменению вида разрешенного использования земельного участка при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5. выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию объектов, расположенных на земельных участках в черте населенного пункта;

6. разработке и реализации местных программ использования и охраны земель населенных пунктов;

7. установлению кадастровой стоимости 1 квадратного метра земельного участка в черте населенного пункта;

8. принятие решений о развитии застроенных территорий.

Согласно пункта 1 статьи 2 ФЗ от 25 октября 2001 года № 137 – ФЗ «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» численность населения имела значение для определения размера нормативной стоимости (нормативной цены земли) земельного участка в черте поселения (см. пункт 2 статьи 2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ). С введением кадастровой оценки земли органы местного самоуправления поселения определяют кадастровую стоимость 1 квадратного метра земли на своей территории.

На землях населенных пунктов органами специальной компетенции могут быть органы градостроительства и архитектуры, земельные комитеты, комитеты по управлению имуществом, которые осуществляют функции управления в сфере использования и охраны земель населенного пункта. В основном органы специальной компетенции осуществляют подготовку документов планирования в сфере использования и охраны земель населенного пункта, а также реализуют иные полномочия, закрепленные за ними в нормативном правовом акте, принятом органами общей компетенции. Деятельность органами специальной компетенции осуществляется в строгом соответствии с процедурой, установленной в нормативном правовом акте, в части последовательности действий, сроков рассмотрения документов и принятия решений.

Полномочия органов градостроительства и архитектуры регламентировались в Градостроительном кодексе 1998 года (Глава 4 статьи 24 – 27 Градостроительного кодекса РФ 1998 года). С отнесением к компетенции органов местного самоуправления вопросов регулирования застройки поселений (подпункты 3, 4, 5, 19, 20 статьи 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ), органы градостроительства и архитектуры входят в структуру органов местного самоуправления.

К органам специальной компетенции, осуществляющим управление землями населенных пунктов, относятся органы, на которые возложены полномочия по: а) управлению муниципальной собственностью (комитеты по управлению муниципальным имуществом); б) по реализации земельной политики в поселении (земельные комитеты).

Правовыми формами территориального планирования в сфере использования и охраны земель населенных пунктов являются документы, принимаемые органами представительной и исполнительной власти в рамках закрепленных за ними полномочий. Пункт 2 статьи 9 ГрадК РФ 2004 г. определяет виды документов территориального планирования. Планирование использования земель населенных пунктов регулируется документами территориального планирования муниципального образования (см. статью 18 ГрадК РФ 2004 года). Главным документом территориального планирования городского или сельского населенного пункта является генеральный план. Генеральный план городского или сельского поселения является «основным законом», по которому осуществляется застройка и развитие такого поселения. Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского или сельского поселения определяется в статье 24 Градостроительного кодекса РФ 2004 года.

Содержание генерального плана городского или сельского поселения определяется в статье 23 Градостроительного кодекса РФ 2004 года. В генеральном плане отражаются в частности сведения относительно: 1) черты поселения – границе населенного пункта (см. подпункт 2 пункта 6 ст. 23 ГрадК РФ 2004 года); 2) фактически существующих территориальных (см. подпункт 8 пункта 6 ст. 23 ГрадК РФ 2004 года) и функциональных (см. подпункт 5 пункта 6 статьи 23 ГрадК РФ 2004 года) зон; 3) зон планируемого размещения объектов (резервных зон) (см. пункт 3 статьи 23 ГрадК РФ 2004 года); 4) зон c особыми условиями использования территорий (см. подпункт 7 пункт 6 статьи 23 ГрадК РФ 2004 года); 5) состоянии территории населенного пункта (см. пункт 10 статьи 23 ГрадК РФ 2004 года).

Проект генерального плана городского или сельского населенного пункта подлежит согласованию в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (см. пункт 1 статьи 25 ГрадК РФ 2004 года), с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого располагается такой городской или сельский населенный пункт (см. пункт 2 статьи 25 ГрадК РФ 2004 года). В генеральном плане городского или сельского населенного пункта указывается граница поселения (см. подпункт 1 пункт 6 статьи 23 ГрадК РФ 2004 года), поэтому генеральный план согласовывается с заинтересованными органами местного самоуправления, поселений (см. пункт 3 статьи 25 ГрадК РФ 2004 года) и других административно-территориальных образований (см. пункт 4 статьи 25 ГрадК РФ 2004 года), с которыми у данного населенного пункта имеется общая граница. Срок согласования проекта генерального плана городского или сельского населенного пункта установлен 3 месяца (см. пункт 7 статьи 25 ГрадК РФ 2004 года).

После утверждения генерального плана городского или сельского населенного пункта определяется порядок его реализации (см. пункт 2 статьи 26 ГрадК РФ 2004 года), в который включаются: а) подготовка и принятие правил землепользования и застройки, а также внесений в них изменений; б) подготовка документов по планировке территории населенного пункта; в) подготовка проектной документации и сроки строительства объектов в границах населенного пункта.

Проекты генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат согласованию с Правительством РФ (см. пункт 4 статьи 63 ГрадК РФ 2004 года).

Документы по планировке территории населенного пункта принимаются во исполнение генерального плана городского или сельского населенного пункта, детализируют его. К документам по планировке территории населенного пункта относятся (см. пункт 5 статьи 41 ГрадК РФ 2004 года): проект планировки территории; проект межевания территорий; градостроительный план земельного участка, решение о развитии застроенной территории. Документы по планировке территории являются документами, реализующими генеральный план городского или сельского населенного пункта. Требования к проекту планировки территории определены статьей 42 Градостроительного кодекса РФ. Требования к проекту межевания территории определен статьей 43 Градостроительного кодекса РФ. Требования к градостроительному плану земельного участка определен статьей 44 Градостроительного кодекса РФ. В градостроительный план в соответствии с названной статьей включаются сведения о: а) границах земельного участка; б) границах публичных сервитутов; в) параметрах разрешенного использования земельного участка; г) границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Требования документов по планировке учитываются при предоставлении земельных участков в городских или сельских населенных пунктах.

Относительно застроенных территории города органами власти в соответствии с генеральным планом города может быть принято решение о развитии такой городской территории (статья 46.1 Градостроительного Кодекса РФ 2004 года). Решение о развитии застроенной территории принимается при наличии градостроительного регламента и утвержденных в соответствии с законодательством нормативов градостроительного проектирования или расчетных показателей обеспечения такой территории объектами коммунального, социально-бытового назначения, инженерной инфраструктуры. На основании принятого решения о развитии застроенной территории право заключить договор о развитии территории выставляется на аукцион (статья 46.3 Градостроительного Кодекса РФ 2004 года), по результатам которого с инвестором заключается договор о развитии застроенной территории (статья 46.2 Градостроительного Кодекса РФ 2004 года). Наиболее актуально заключение договора о развитии застроенной территории, занятой аварийными или подлежащими сносу многоквартирными домами, с целью реновации территории.

Зонирование как способ планирования направлений использования земель населенных пунктов

Зонирование представляет собой деление земель городского или сельского населенного пункта на зоны по определенному критерию для обеспечения рационального использования земельных участков для застройки и развития городских и сельских поселений. В основном земли населенных пунктов делятся на зоны в зависимости от установленных в градостроительном регламенте видов разрешенного использования земельных участков в конкретной зоне. Например, в жилой зоне возможно размещение не только жилых зданий, но и объектов здравоохранения, магазинов. Следовательно, в жилой зоне возможно не только использование земельных участков для строительства жилых, но и административных зданий, назначение которых определяется в градостроительном регламенте. Зонирование, при котором территория населенного пункта делится на зоны в целях застройки городского или сельского населенного пункта и обеспечение безопасных и благоприятных условий для жизни и деятельности горожан, называется градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование на землях городских и сельских населенных пунктов делят на: территориальное и функциональное.

При территориальном градостроительном зонировании определяются границы зон, в которых разрешается осуществление определенных видов деятельности, как существующих, так и планируемых.

При функциональном зонировании определяются границы зон, которые могут не совпадать с границам территориальных зон, в которых определяются функциональное назначение как существующее, так и планируемое. При функциональном зонировании выделяются функциональные зоны.

Градостроительный кодекс РФ 1998 года (абзац 11 статьи 1) выделял правовое зонирование, под которым понимали деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

В результате зонирования определяются виды разрешенного использования, которые могут быть в соответствии с пунктом 1 статьи 37 ГрадК РФ 2004 года основными, вспомогательными и условно разрешенными.

В градостроительном законодательстве (см. статью 34 ГрадК РФ 2004 года) закреплены следующие правила установления территориальных зон (правила территориального зонирования):

1. сочетание существующих и планируемых видов деятельности в пределах одной зоны в населенном пункте;

2. учет фактического землепользования (сложившейся планировки и существующего землепользования (см. подпункт 4 пункта 1 статьи 34 Град.код.РФ 2004 года);

3. учет параметров разрешенного использования, определенных в генеральном плане городского или сельского населенного пункта;

4. учет планируемых изменений границ городского или сельского населенного пункта и зон в населенном пункте;

5. предотвращения возможности причинения вреда объектам, расположенным на смежных участках.

Кроме того, установлены правила определения границ территориальных зон – (см. пункт 2 статьи 34 Град.код.РФ 2004 года), в соответствии с которыми границы территориальных зон, в частности, устанавливаются по границам земельных участков, предоставленных юридическим лицам и гражданам, по красным линиями, по естественным границам природных объектов.

Специальных правил установления функциональных зон и их границ в законодательстве не содержится, данный вопрос относится к компетенции органов местного самоуправления поселения. В зависимости от специфики конкретного городского или сельского населенного пункта могут быть установлены специальные правила установления функциональных зон в городском или сельском населенном пункте.

Право граждан на участие в планировании использования земель населенных пунктов

В нормах земельного и градостроительного законодательства закреплен принцип публичности при принятии решений об осуществлении деятельности на земельных участках (см. подпункт 4 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ 2001 года и подпункт 5 статьи 2 ГрадК РФ 2004 года). На землях поселений огромное значение имеет реализация такого принципа (принципа публичности при принятии решений об определении направлений использования земель населенного пункта) в первую очередь при утверждении документов территориального планирования. Принятие решений уполномоченными органами (см. статья 29 ЗК РФ 2001 года) о предоставлении земельных участков для их использования в целях строительства и для целей, не связанных со строительством, в границах городского или сельского населенного пункта осуществляется на основании документов территориального планирования, в первую очередь в соответствии с генеральным планом населенного пункта. Принятие правил землепользования и застройки, а также градостроительных регламентов, осуществляется в рамках реализации утвержденных документа территориального планирования – генерального плана городского или сельского населенного пункта. Предоставление земельных участков для застройки в границах населенного пункта осуществляется в соответствии с генеральным планом и, утвержденной на основании такого генерального плана, градостроительной документацией о планировке земель населенных пунктов. Учитывая, что земли поселений представляют собой место компактного проживания людей, то следует обратить внимание, что на таких землях, как ни на каких других, непосредственно сталкиваются интересы нескольких частных лиц между собой, а так же интересы частных лиц и органов публичной власти. Предоставление земельных участков на землях поселений осуществляется с обязательным информированием населения о таком предоставлении (пункт 3 статьи 31 ЗК РФ 2001 года). Поэтому, насколько будет определен в правилах землепользования и застройки территории городских и сельских поселений порядок согласования с жителями городского или сельского населенного пункта, чьи интересы могут быть затронуты деятельностью по строительству объекта (жилого дома или административного здания), вопроса такого строительства, настолько и будет найден компромисс между интересами частных лиц и публичными интересами. Вопросам соотношения публичных и частных интересов посвящена монография Малько А.В. Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. (СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. Стр. 197 – 215).

Градостроительное законодательство закрепляет права граждан на участие в обсуждении градостроительных решений. Реализация любых градостроительных решений связана с использованием земельных участков в границах городского или сельского населенного пункта. Градостроительное законодательство определяет обязательность привлечения жителей населенного пункта в случае: а) подготовки проекта и принятия генерального плана поселения (см. статью 28 ГрадК РФ 2004 года); б) предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (см. статьи 39 ГрадК РФ 2004 года). При этом заинтересованными лицами признаны правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства в населенном пункте. К обсуждению градостроительных решений при реализации которых используется земельный участок в городе привлекаются жители городского или сельского населенного пункта. Объектом обсуждения является градостроительная документация, в которой описывается содержания градостроительного решения и направления его реализации (характер использования земельного участка в населенном пункте).

Формы участия жителей городского или сельского поселения в обсуждении проектов документов, регулирующих использования земельных участков в границах населенного пункта регулируется уставами муниципальных образований, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о референдуме. Обязательность информирования органами местного самоуправления поселения горожан о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплена в пункте 4 статьи 31 Земельного кодекса РФ. Порядок и условия предоставления такой информации регулируется федеральными законами или законами субъектов РФ.

Генеральный план городского или сельского поселения как основной документ территориального планирования использования земель такого поселения подлежит обсуждению на публичных слушаниях с участием жителей поселения (см. статью 28 ГрадК РФ 2004 года). Для доведения до сведения всех заинтересованных лиц – жителей городского или сельского поселения содержания документа, проект генерального плана подлежит опубликованию не менее чем за 3 месяца в порядке, установленном для опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления (см. пункт 9 статьи 24 ГрадК РФ 2004 года).

Принятый генеральный план городского или сельского поселения, как основной документ, в соответствии с которым осуществляется использование ВСЕХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГРАНИЦАХ ТАКОГО НАСЕЛЕННОГО ПУНКТА, может быть оспорен в судебном порядке (см. пункт 15 статьи 24 ГрадК РФ 2004 года) заинтересованными лицами, к которым отнесены правообладатели земельных участков и объектов капительного строительства, чьи права и законные интересы нарушены принятием основного документа.

Санитарно-эпидемиологические требования при планировании использования земель населенных пунктов

В соответствии со статьей 12 Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, при решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила).

Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам.