31. Основные принципы и задачи государственного регулирования недропользования

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законода­тельством о недрах отношения недропользования формируются на базе сле­дующих основных принципов:

• государственная собственность на недра и различные формы собствен­ности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы;

• совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

• использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией вида пользования, участка недр, предос­тавляемого в пользование, срока пользования, категорий пользователей недр и т.п.;

• платность пользования недрами, включая введение специальных сборов и платежей.

За государством, в лице уполномоченных органов и различных ветвей власти, сохраняется функция государственного регулирования всего ком­плекса специфических отношении, возникающих в процессе использования различных полезных свойств недр, как связанных, так и не связанных с до­бычей полезных ископаемых. Основной задачей государственного регулирования отношений недро­пользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. Решение этой задачи возлагается на федеральные органы исполни­тельной власти, органы власти субъектов Федерации и органы местного са­моуправления, которые через специальные институты осуществляют предос­тавление недр в пользование, рациональное использование и охрану недр, учет и контроль за пользованием недр.

Закон РФ «О недрах» (1992, ред. 2000) определил, что в задачи госу­дарственного регулирования входят:

• обеспечение геологического изучения территории Российской Федера­ции, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

• обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;

• установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

• введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регули­руемых цен на отдельные виды минерального сырья;

• установление стандартов (норм, правил) в области геологическою изу­чения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связан­ных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.

32. Система пользования недрами

В соответствии с природными, организационными, экономическими, технологическими и правовыми особенностями процесс пользования недра­ми можно представить в виде единой системы, в составе которой можно вы­делить три самостоятельных подсистемы:

• пользование недрами в соответствии с установленным видом пользова­ния;

• предоставление участков недр в пользование;

• контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограни­чений при пользовании недрами.

Все три подсистемы действуют и развиваются достаточно самостоя­тельно, хотя в определенной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Первая подсистема - пользование недрами - регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления недропользователем определенной деятельности в пределах полученного права, в частности права на проведение поисков, разведки и разработки месторождений, либо работ по использова­нию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Вторая подсистема - предоставление недр в пользование - призвана регулировать отношения, возникающие между государством - собственни­ком недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потен­циальными пользователями недр. В рамках этой подсистемы соответствую­щие государственные органы определяют программу освоения недр, кон­кретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается предоста­вить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юридическое оформ­ление предоставления ему права пользования недрами на определенных ус­ловиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название Го­сударственная система лицензирования пользования недрами.

Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за действиями пользователя не­драми, соблюдением им взаимосогласованных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования не­драми.

В мировой практике вопросами контроля и надзора за освоением ре­сурсов недр занимаются специализированные правительственные органы, наделяемые очень широкими полномочиями. В этой работе активно участ­вуют местные органы власти, а также общественные организации. Жесткость контроля и надзора ни в коей мере не означает вмешательства в хозяйствен­ную деятельность недропользователя. В России организационно-правовое регулирование отношений в рам­ках третьей подсистемы осуществляется органами государственного геоло­гического контроля и государственного горного надзора, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

33. Разграничение компетенции органов власти по регулированию недропользования

Органы государственной власти и государственного управления, регу­лирующие отношения недропользования, имеют общую и специальную ком­петенцию.

В систему органов государственной власти и государственного управ­ления общей компетенции входят: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, органы государственной власти республик, краев, облас­тей, городов федерального значения (гг. Москва и Санкт-Петербург), органы государственной власти автономных областей и автономных округов, органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях и на других территориях (с учетом исторических и иных местных традиций).

Систему органов специальной компетенции государственного управ­ления отношениями недропользования в соответствии со ст. 36 Закона РФ «О недрах» образуют федеральными органами управления государственным фондом недр (Министерство природных ресурсов РФ) и государственного горного надзора (Федеральный горный и промышленный надзор РФ или Гос­гортехнадзор РФ).

В компетенцию федеральных органов государственной власти и го­сударственного управления РФ (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входят:

• разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;

определение и реализация федеральной политики недропользования, оп­ределение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальней­шего расширения и качественного улучшения МСБ путем разработки и реализации федеральных программ;

• установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разра­ботка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе класси­фикации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

• создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информаци­ей, полученной за счет государственных средств;

• государственная экспертиза информации о разведанных запасах полез­ных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

• составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

• распоряжение недрами континентального шельфа РФ;

• введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей при­родной среды;

• заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участка­ми недр.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 76 ч. 1) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Совместная компетенция органов государственной власти и госу­дарственного управления РФ и ее субъектов (общая и специальная компе­тенции) в сфере регулирования отношений недропользования на территории РФ и территориях субъектов РФ включает:

• распоряжение государственным фондом недр (кроме участков, находя­щихся в исключительном ведении РФ);

• определение условий и порядка взимания платы за пользование недрами, установление форм и размеров платы за пользование участками недр фе­дерального значения, а также утверждение договоров об условиях СРП;

• определение региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения; установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть пре­доставлено на условиях СРП.

В компетенцию органов государственной власти и государственно­го управления субъектов РФ в сфере регулирования отношений недрополь­зования в пределах территории соответствующих субъектов РФ, в частности, входят'.

• принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах;

• участие в разработке и реализации государственных программ геологи­ческого изучения недр, развития и освоения МСБ РФ;

• разработка и реализация территориальных программ развития и исполь­зования МСБ;

• создание и ведение территориальных фондов геологической информа­ции, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;

• участие в государственной экспертизе информации о разведанных запа­сах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их цен­ность или опасность;

• составление территориальных балансов запасов и кадастров месторож­дений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, исполъзуемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добы­чей полезных ископаемых;

• определение форм и установление размеров платы за пользование участ­ками недр регионального и местного значения в установленных преде­лах;

• установление порядка пользования недрами в целях разработки МОрПИ, участками недр местного значения, а также строительства подземных со­оружений местного значения;

• государственный контроль за геологическим изучением, охраной и ра­циональным использованием недр в соответствии с установленным по­рядком;

• регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 76, ч. 4, 6) вне пределов веде­ния Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ рес­публики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии со ст. 76, ч. 1 и 2 Конститу­ции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В компетенцию органов местного самоуправления районов и горо­дов в сфере регулирования отношений недрополъзования, в частности, вхо­дят:

• участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

• развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промыш­ленности;

• предоставление разрешений на разработку месторождений общераспро­страненных полезных ископаемых (МОрПИ), а также на строительство подземных сооружений местного значения;

• введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Кроме государственных органов управления фондом недр (РФ и ее субъектов) и негосударственных органов местного самоуправления, в вопро­сами управления недрополъзования в пределах мест исконного проживания имеют право участвовать представители коренных малочисленных народов. Они имеют право (ст. 8 ФЗ «О гарантиях прав ...», 1999):

• участвовать в осуществлении контроля за использованием полезных ископаемых;

• участвовать в осуществлении контроля за соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды при промышленном использо­вании природных ресурсов;

• участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке государственных программ освоения природных ресур­сов в местах их традиционного проживания.

Лекция № 12

34. Федеральное управление отношениями недропользования

Реализация общей федеральной политики недропользования возложе­на на федеральный орган управления государственным фондом недр.

Федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйст­венной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождении полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью. Указом Президента РФ № 867 от 17 мая 2000 года «О структуре феде­ральных органов исполнительной власти», в качестве федерального органа управления государственным фондом недр утверждено Министерство при­родных ресурсов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ № 495 от 6 июля 2000 года указа­но, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации являет­ся федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использова­ния, воспроизводства, охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также коор­динирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. МПР РФ, управляя природными ресурсами, включительно осуществляет управление государственным фондом недр. Федеральный орган управления государственным фондом недр (МПР РФ) создает свои территориальные органы по согласованию с субъектами РФ. Основными задачами федерального органа управления государствен­ным фондом недр Постановлением Правительства РФ № 726 от 25 сентября 2000 тот. утверждены:

• разработка и проведение государственной политики, осуществление го­сударственного управления в сфере изучения, воспроизводства, исполь­зования и охраны природных ресурсов недр;

• разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потреб­ностей экономики РФ в минерально-сырьевых ресурсах, рационального их использования;

• координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны минеральных ресурсов, а также обращения с отходами (за исключением радиоактивных);

• организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в междуна­родных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции МПР РФ, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального ис­пользования минеральных ресурсов.

В соответствии с возложенными задачами МПР РФ в области геологи­ческого изучения и управления государственным фондом недр выполняет следующие функции:

• организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр территории РФ и ее континентального шельфа;

• разрабатывает стратегию и основные направления воспроизводства МСБ с целью удовлетворения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах;

• осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами; организует проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, в том числе на условиях СРП; осуществляет в установленном порядке выдачу, регистрацию, при­остановление действия и аннулирование лицензий на пользование не­драми по всем видам минерального сырья, включая подземные воды; участвует в пределах своей компетенции в подготовке СРП;

• участвует в подготовке предложений и организации проведения исследо­вательских работ по установлению границ континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ; изучению, использованию и охране минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа РФ; принимает участие в международных переговорах по этим вопросам;

• определяет совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и Госгортехнадзором России региональные перечни общераспространен­ных полезных ископаемых;

• организует работы по составлению и изданию в установленном порядке государственных карт геологического, геофизического, геохимического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэкологического со­держания;

• осуществляет подготовку материалов по государственным и поощри­тельным денежным вознаграждениям за открытие и разведку месторож­дений полезных ископаемых, за выявление признаков месторождений полезных ископаемых и в установленном порядке принимает решения по соответствующим видам вознаграждений.