4.6. Другие страны Европы (Хорватия, Венгрия)

Специальными законами урегулированы охрана атмосферного воздуха, земли, воды, лесов, недр, растительного и животного мира, а также «объекты особой охраны» (особо охраняемые территории в нашем понимании) международного, государственного и местного значения (Закон о защите природы).

Венгрия

Авторы названного учебника указывают, что:

1. в экологическом законодательстве Венгрии выделяются отношения по использованию и по охране окружающей природной среды;

2. в Конституции Венгрии закреплено право граждан на «здоровую окружающую среду» и гарантирована «охрана естественной и созданной человеком окружающей среды»;

3. в соответствии со специальными законами объектами охраны являются «земля, воздух, вода, космическое пространство, застроенная человеком окружающая среда» а также «природные ландшафты, заповедники, национальные природные парки, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, а также места их обитания»;

4. Ответственность за экологические правонарушения в комплексном и отраслевых законах, за отдельные правонарушения ответственность наступает в соответствии с постановлением правительства (за невыполнение обязательств по охране почв, нарушение порядка ведения лесного хозяйства, загрязнение вод и др.).

Авторами названного учебника рассмотрены также экологические права и обязанности граждан, органы управления, особенности правовой охраны земель, вод и лесов в Венгрии.

4.7. Европейский Союз

Правовому регулированию охраны окружающей среды в Европейском Союзе (далее ЕС) посвящены: учебное пособие Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. «Экологическое право. Учебник»; а также книги зарубежных авторов: 1) Кремер Л., Винтер Г. «Экологическое право Европейского союза»; 2) Раджоньери М. П., Валлетта М. «Агроэкологическое право Европейского союза и Италии».

Достоинством названных источников является то, что они взаимно дополняют друг друга, последовательно анализируют как тексты нормативных актов ЕС, судебную практику, а также процессы интеграции норм ЕС в национальное право Италии и ФРГ. Авторы рассматривают проблемы понятия «окружающей среды», принципы, на основе которых формируется законодательство ЕС об охране окружающей среды, проблемы внедрения норм ЕС в национальное законодательство, а также проблемы применения таких норм и судебную практику по спорам как между государствами-участниками, так и с участием граждан стран-участниц. В названном учебнике О. Л. Дубовик, Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. традиционно для российских учебных пособий материал разделен на общую и особенную части, что облегчает восприятие экологического права Европейского Союза.

Характеризуя экологическое право ЕС Людвиг Кремер и Герд Винтер в книге «Экологическое право Европейского Союза» отмечают «упорядочивающий рамочный характер экологического права ЕС» (стр. 34 книги указанных авторов). О. Л. Дубовик. Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. указывают, что право ЕС является самостоятельным правовым порядком, независимым от права государств-участников, в случае коллизии приоритет имеет право ЕС (стр. 118-119 учебника указанных авторов). Авторы названного учебника Экологическое право, со ссылкой на абзац 2 статьи 249 Договора об образовании Европейского Сообщества (далее ДогЕСб), отмечают отличие права ЕС от международного права, связанное с прямым действием актов ЕС (постановлений, решений, директив) в соответствии с требованиями ДогЕСб, не требующим принятия отдельного акта о ратификации актов ЕС. Страны, участники ЕС, берут на себя обязательства в соответствии с ДогЕСб «трансформировать» в свое национальное право директивы ЕС и исполнять принятые в соответствии с ДогЕСб акты ЕС. «Трансформация» производится путем принятия страной-участницей ЕС нормативного акта, в котором определятся, каким образом на её территории будет применяться акт ЕС (Директива), если «пути её применения» должны быть определены согласно Директиве с учетом особенностей государственного устройства страны-участницы, уровня развития науки и техники и других особенностей.

Источниками экологического права ЕС являются:

• акты прямого («непосредственного») действия, постановления и решения, которые не требуют «трансформации» в национальное право;

Постановления по вопросам охраны окружающей среды принимаются при условиях, когда: а) создается структура управления (в качестве примера в названном учебнике О. Л. Дубовик, Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. приводится Постановление 1210/90 о создании Европейского экологического агентства); б) обязанности стран-участниц вытекают из международных соглашений. Решения в сфере охраны окружающей среды, в соответствии с названными пособиями, регулируют общие вопросы и касаются единичных случаев. Решения и постановления принимаются по вопросам, по которым достигнуто единство мнений стран-участников ЕС.

• акты, прямого действия, требующие обязательной «трансформации» в национальное право, – директивы.

Директивы, по мнению О. Л. Дубовик, Кремер Л., Люббе-Вольфф Г., «скорее, правообязывающие рамочные нормы, предназначенные для государств-участников и обязывающие их к достижению определенного результата». Как отмечают названные авторы в учебнике «Экологическое право», в ДогЕСб определены правила «трансформации» Директивы, она («трансформация») должна быть проведена: а) в определенный в Директиве срок, б) на всей её территории, в) полно и правильно (т.е. должны быть трансформированы все положения Директивы с учетом смысла и целей норм Директивы). Форма и средства «трансформации» государство-участник выбирает самостоятельно. За невыполнение обязанностей в соответствии с ДогЕСб по трансформации Директивы ЕС к государству-участнику могут быть применены санкции по решению Суда, так как такие действия расцениваются как неисполнение ДогЕСб. Директива ЕС адресована не конкретному лицу, а стране-участнице ЕС, однако, на основании Директивы у конкретных лиц могут возникнуть, измениться или прекратиться права и обязанности, также и в случае, если государством-участником не принят нормативный правовой акт, определяющий форму и средства применения в соответствии с Директивой ЕС.

Раджоньери М. П. и Валлетта М. называют Директиву «косвенным нормативным инструментом» и используют слово «реализация», а не «трансформация». «Реализация» Директивы ЕС осуществляется после принятия национального закона. Особенности «реализации» зависят от степени подробности определения в Директиве сферы её регулирования.

Раджоньери М .П., Валлетта М. приводят примеры «реализации» Директив ЕС в право Италии, Кремер Л., Винтер Г. иллюстрируют «трансформацию» Директив ЕС в немецкое право, все авторы обращают внимание на сложности такой процедуры («реализации» и «трансформации») и необходимость привлечения общественности к такому процессу. Разработанность экологического права Польши во многом определена именно Директивами ЕС (см. п. 4.5. настоящего текста).

Правовая природа директив как источников экологического права ЕС требует дополнительного изучения с использованием первоисточников.

• рекомендации и заключения (отзывы); разрешения и заявления являются, «рабочими» документами, составляемыми в процессе подготовки директив, решений и постановлений (носят рекомендательный и информационный характер).

Субъектами экологического права в указанных пособиях названы: а) государства-участники ЕС, подписавшие ДогЕСБ, а также их органы; б) органы ЕС; в) частные лица или созданные ими объединения при условии, что им «непосредственно и индивидуально» нанесен вред (см. О. Л. Дубовик, Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. стр. 156; Кремер Л., Винтер Г. стр. 39).

В учебнике О.Л.Дубовик в общей части подробно анализируются нормы ДогЕСб, в котором определены объект экологического права ЕС (окружающая среда), а также проблемы определения понятия «окружающая среда»; цели охраны окружающей среды («сохранение, защита и улучшение качества окружающей среды»); принципы экологической политики стран-участниц; виды и правовое значение источников экологического права ЕС; особенности их применения и контроля за их применением странами-участницами; органы ЕС и их компетенция в сфере регулирования охраны окружающей среды и контроля за применением актов ЕС; экономические, уголовно-правовые и гражданско-правовые инструменты, применяемые в ЕС для достижения целей в сфере охраны окружающей среды; особенности согласительных процедур (раздел учебника 2.4.Консенсуальные инструменты).

В особенной части автором рассматриваются:

• особенности охраны: а) земель, при этом уделяется внимание правовому регулированию пространственного планирования; б) различных видов флоры, фауны; иных особо охраняемых природных объектов; климата и озонового слоя; в) вод (при этом уделяется внимание: различным видам водных объектов (моря, реки); а также нормативам качества воды, в первую очередь используемой для купания и питьевой воды; загрязнению подземных вод; регулированию сброса сточных вод (коммунальных и промышленных) и водохозяйствования); г) атмосферного воздуха, при этом рассматривается регулирование загрязнений воздуха промышленными объектами (особенности определения нормативов качества для определенных вредных веществ), а также при использовании различных видов продукции (установление нормативов выбросов автомобилями, кораблями, самолетами и др), кроме того, значительное внимание уделяется правовому регулированию защиты от «шумового загрязнения»;

• особенности регулирования производства и введения в оборот различных видов продукции, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (рассматриваются запретительные и разрешительные процедуры, применяемые при производстве и введении в оборот; уделяется внимание информированию участников экологических отношений о свойствах продукции, оказывающих влияние на окружающую среду (маркировка опасных и безопасных веществ и продукции), кроме того, представляет интерес применяемое на добровольных началах «индустриальное нормирование»;²¹

• особенности правового регулирования охраны окружающей среды в отдельных отраслях (энергетика, сельское хозяйство), а также особенности координации действий стран-участниц ЕС по выравниванию экономического и социального развития регионов для улучшения качества окружающей среды (региональная политика в рамках ЕС);

• нормативные акты ЕС, регулирующие особенности обращения с отходами (создание, размещение, транспортировка, переработка, уничтожение), при этом уделяется внимание определению понятия «отходы» и «упаковки».

Рассмотрению проблем определения понятия «отходы» в экологическим праве ЕС посвящена статья Илона Хейне. «Определение термина «отходы» в праве Европейского Союза». (см. Экологическое право. 2004. № 4. С. 35-42); особенностям правового регулирования в ЕС переработки отходов – статья Людвига Кремера (Ludwig Kraemer) “Политики переработки отходов в ЕС: тенденции и перспективы». (см. Экологическое право. 2002. № 2. С. 45-49).

Принципы экологического права ЕС рассматриваются во всех названных книгах, основными называются следующие:

1. принцип субсидиарности;

2. принцип интеграции;

3. принцип предотвращения и профилактики;

4. принцип борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках возникновения;

5. принцип «загрязнитель платит»;

6. критерий взвешенности.

Механизм реализации норм обеспечивается, как указано авторами названного учебника «Экологическое право» (стр. 187-189) «системой жалоб». В указанных пособиях авторами отмечается, что если государство-участник не трансформирует в национальное право директиву, и в результате этого нарушаются права частных лиц, то защита прав последних связан со значительными трудностями. Однако, «система жалоб» призвана обеспечить эффективное применение Директив ЕС, так как с помощью такой системы может быть инициирован процесс против страны нарушителя ДогЕСб. Любое лицо вправе обратиться в Комиссию ЕС с жалобой, если полагает, что нормы ЕС в сфере охраны окружающей среды «не применяется или применяется неверно». Такому лицу не нужно доказывать наличие правового интереса, однако, он не может требовать возмещения вреда. По результатам проверки его жалобы Комиссия (срок рассмотрения 12 месяцев) может начать процедуру «по нарушению договора» против страны участницы по статье 226 ДогЕСб.

Следует также обратить внимание на исследование отдельных вопросов правового регулирования охраны окружающей среды в ЕС, Инструменты обеспечения финансовой безопасности предусмотрены в Директиве № 2004/35/ЕС Европейского Парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в связи с предупреждением и восстановлением ущерба окружающей среде и рассмотрены в статье Хохлявина С. А. «Экологический кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами» (см. Экологическое право. 2005 № 3. стр. 31-35).²² Автор выделяет две группы норм, обеспечивающих механизм восстановления причиненного экологического ущерба в законодательстве ЕС: 1) предупредительные действия; 2) восстановительные действия. В статье Вылегжанина Е. Е. «Международно-правовое развитие процедуры оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду». (см. Экологическое право. 2005 № 3. С. 35-41) рассматривается ОВОС по законодательству ЕС.