Тема 8. Право собственности на природные ресурсы и правовые основы природопользования.

Право собственности на природные ресурсы и правовые основы природопользования

Ст. 129 ГК РФ¹ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Возникает вопрос: что подразумевается под другими формами собственности? Дело в том, что когда в 1993г. принималась Конституция, предполагалось, что в процессе экономической реформы могут возникнуть и иные формы собственности или субъекты РФ захотят ввести на своей территории какие-либо иные формы собственности на природные ресурсы. Но на сегодняшний день никаких «иных форм» собственности введено не было, так что данное выражение никакой смысловой нагрузки не имеет.

Ст. 8 Конституции говорит нам о равенстве всех форм собственности, но это не совсем так

Конечно приоритет отдается государственной форме собственности. В собственности государства на сегодняшний день находится подавляющее большинство природных ресурсов.

Государственная собственность выступает в двух видах: собственности РФ (федеральная собственность) и собственности субъектов РФ. Причем большая часть природных ресурсов находится в федеральной собственности. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 09.01.1998 № 1-П указал, что природные ресурсы в виду их жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом… представляют собой публичное достояние многонационального народа России и как таковые являются федеральной собственностью особого рода, имея специальный правовой режим.

Земля может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ и п. 1 ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Т. е. действующее законодательство устанавливает презумпцию государственной собственности на землю. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, осуществляют РФ (федеральная собственность) и субъекты РФ (собственность субъектов РФ), от имени которых выступают государственные органы в соответствии с их компетенцией. На уровне РФ права собственника реализует Правительство РФ, которое может делегировать эти полномочия Росимуществу и государственным органам исполнительной власти субъектов РФ.

Однако в соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»² до разграничения государственной собственности на землю, находящейся в государственной и муниципальной собственности, распоряжение указанными землями осуществляется ОМСУ в пределах их компетенции, если законодательством не предусмотрено иное. Поскольку под земельным законодательством понимаются законы РФ и законы субъектов РФ, то и исключения из данного правила могут быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровне.

В соответствии со ст. 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами;

• право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В соответствии со ст. 18 ЗК РФ в собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами;

• право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Сегодня действует ряд федеральных законов, определяющих принадлежность земель РФ к субъектам РФ. Например, в соответствии с п. 3 ст. 4 ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»³ земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и вокзалы, являются федеральной собственностью.

До 1 июля 2006г. правовую основу разграничения государственной собственности на землю составляли нормы ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»⁴. С 1 июля 2006г. данный закон признан утратившим силу. Но в соответствии с п. 5 ст. 3¹ ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» изданные Правительством Российской Федерации до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на такие земельные участки.

В современный период основы разграничения государственной собственности на землю заложены в ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» В целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

К собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, указанные в пунктах 2 и 3 статьи 3.1 Вводного закона и расположенные в границах этих субъектов Российской Федерации.

Оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

В тех случаях, когда земельные участки были признаны федеральной собственностью или собственностью субъектов РФ в силу прямого указания федерального закона разграничение государственной собственности не происходит.

В соответствии с п. 2 ст. 212 и п. 1 ст. 215 ГК РФ субъектами муниципальной собственности является город, сельские населенные пункты. Согласно ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»⁵ под муниципальными образованиями понимаются городской, сельский населенный пункт, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, часть населенного пункта, иная территория, предусмотренная этим законом. С 1 января 2009 г. вступит в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003⁶, в соответствии с которым муниципальными образованиями признаются городские и сельские населенные пункты, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности населенных пунктов, муниципальных районов и городских округов, относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования. Правовой статус внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга должен определяться законами Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с п. 2 ст. 11 ЗК РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется ОМСУ.

В соответствии со ст. 19 ЗК РФ (п. 1, п. 3) В муниципальной собственности находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

• право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

В соответствии с п. 5 ст. 35 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, и в соответствии с пунктом 2 статьи 5, пунктом 3 статьи 15, пунктом 1 статьи 22 и пунктами 4 и 5 статьи 28 настоящего Кодекса. Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется.

Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

1. государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса);

2. зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (подпункт в редакции, введенной в действие с 1 июля 2003 года Федеральным законом от 30 июня 2003 года № 86-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 22 марта 2005 года Федеральным законом от 7 марта 2005 года № 15-ФЗ, - см. предыдущую редакцию);

3. зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;

4. объектами организаций федеральной службы безопасности;

5. объектами организаций федеральных органов государственной охраны;

6. объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

7. объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

8. объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний (подпункт в редакции, введенной в действие с 1 июля 2004 года Федеральным законом от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ, - см. предыдущую редакцию);

9. воинскими и гражданскими захоронениями;

10. инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы Российской Федерации.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

1. в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

2. из состава земель лесного фонда;

3. в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

4. занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

5. предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

6. не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно-территориальных образований;

7. предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;

8. предоставленные для нужд связи;

9. занятые объектами космической инфраструктуры;

10. расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

11. предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

12. загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.

Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю запрещено в п. 1 ст. 36 Конституции РФ. Под объединениями граждан следует понимать юридические лица, т. е. субъектами права частной собственности на землю выступают граждане и юридические лица.

В соответствии с п. 2 ст. 5 ЗК РФ права иностранцев на приобретение земельных участков в частную собственность могут быть ограничены. На сегодняшний день существуют следующие ограничения:

1. они могут обладать землями сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁷);

2. иностранцы не могут обладать на праве частной собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливает Президент РФ (п. 5 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»);

3. к участию в приватизации недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, и совершению сделок с ним допускаются только граждане РФ, постоянно проживающие и зарегистрированные на данной территории (ст. 8 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»⁸);

Праву собственности на водные объекты посвящена ст. 8 ВК РФ⁹. В соответствии с ВК 2006г. все водные объекты можно подразделить на водные объекты естественного происхождения и искусственно созданные водные объекты, которые обозначены в ВК как обводненные карьеры и пруды. Водные объекты естественного происхождения находятся в исключительной федеральной собственности. Обводненные карьеры и пруды, как принадлежность земельного участка, находятся в той форме собственности, в какой находится земельный участок, в границах которого они располагаются. Соответственно они могут находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ, в муниципальной и в частной собственности. Право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Пруд, обводненный карьер, указанные в части 3 настоящей статьи#S, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Если к обводненному карьеру или пруду выходит несколько земельных участков, находящихся в частной собственности, то такой водный объект будет находиться в муниципальной собственности.

В соответствии с ЛК 2006 г. лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Право собственности на объекты животного мира регулируется ст. 4 ФЗ «О животном мире»¹⁰ Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью.

Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.

Разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом.

Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира:

• редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

• обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

• населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации;

• подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

• отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

• естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации.

К объектам животного мира нормы гражданского права, касающиеся имущества, в том числе продажи, залога и других сделок, применяются постольку, поскольку это допускается настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственности осуществляют органы государственной власти, указанные в настоящем Федеральном законе, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Перечень объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности, утверждается Правительством Российской Федерации.

Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Федеральным законом.

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Действующий закон «О недрах» не достаточно четко урегулировал вопрос о собственности. В соответствии со ст. 1.2 недра являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведение РФ и субъектов РФ. Из этого положения некоторые авторы делают вывод, что недра находятся как в собственности федерации, так и в собственности субъектов РФ.

И более того, поскольку право собственности на недра осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, следовательно, государственная собственность на недра является общей собственностью РФ и субъектов РФ и имеет режим совместной собственности, урегулированный ст.ст. 244, 253 ГК РФ¹¹. Трудно согласиться с таким выводом. Дело в том, что ст. 72 Конституции РФ, в которой говорится о совместном ведение РФ и субъектов РФ в области недропользования и на которой основаны положения ст. 1.2 Закона «О недрах», никакого отношения к решению вопроса собственности не имеет. Положения этой статьи означают, что в совместном ведение находится законодательное регулирование недропользования и больше ничего. Собственность на недра является федеральной.

Правовые основы природопользования

Самым общим образом природопользование можно определить как извлечение полезных для человека свойств природной среды для удовлетворения его потребностей.

В зависимости от того, каким образом человек потребляет природные ресурсы, природопользование можно подразделить на 3 вида: общее, специальное и комплексное.

Общее природопользование – это возможность для всех физических лиц свободно, без какого-либо разрешения со стороны компетентных государственных органов или физических или юридических лиц, за которыми закреплены природные объекты в пользование, находиться на этих объектах и пользоваться ими для собственных нужд.

Как видно из вышеперечисленного определения, субъектами общего природопользования могут быть только физические лица. До 1 января 2007 г., т. е. до вступления в силу Водного кодекса 2006 г, в российском законодательстве содержалось одно исключение. В соответствии с ВК 1995 г. субъектами общего водопользования могли выступать не только физические, но и юридические лица, а основным критерием общего водопользования являлось использование водного объекта без применения технических средств. Однако ВК 2007 г. в качестве субъектов общего водопользования уже называет только граждан.

Для возникновения права общего природопользования не требуется каких-либо специальных оснований, перечисленных в ГК РФ или природоресурсовым законодательстве. Т. е. право общего природопользования возникает в силу самого факта рождения человека. Поэтому, как правило, право общего природопользования возникает с момента рождения. Но могут быть и исключения, когда право общего природопользования возникает у еще не родившегося лица, о чем должно быть прямо указано в законе.

Например, ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросе радиоактивных отходов в реку Теча»¹² относит к числу лиц, имеющих право на компенсацию и льготы детей, которые в момент эвакуации (переселения) находились в состоянии внутриутробного развития. Т. е. в случаях, прямо указанных в законе, право общего природопользования может возникнуть до момента рождения.

Право общего природопользования подразделяется на виды в зависимости от того, какой дифференцированный природный ресурс находится в общем природопользовании. Это может быть общее землепользование, общее недропользование, общее лесопользование, общее водопользование.

В земельном законодательстве прямо не предусмотрено общее землепользование, однако в составе земель населенных пунктов выделяются земли общего пользования (улицы, переулки, площади, парки, пляжи и т. п.)

Категорию земельных участков общего пользования ввел ГК РФ. В соответствии со ст. 262 ГК граждане имеют право свободно, без какого-либо разрешения находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, если этот участок не огорожен, либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Закон РФ «О недрах» закрепил право общего пользования ресурсами недр в ст. 19, в соответствии с которой собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществить без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

ЛК РФ 1997 г. обозначил общее лесопользование как публичный лесной сервитут, который сводился к тому, что граждане имели право свободно (бесплатно) находиться на территории лесов, собирать для собственных нужд грибы, ягоды, орехи и др., участвовать в культурно-оздоровительных, спортивных мероприятиях. ЛК РФ 2006 г. отказался от термина «публичный лесной сервитут», но само содержание общего лесопользования оставил без изменения. В соответствии с п. 1 ст. 11 ЛК 2006 г. граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.

ВК РФ 1995 г. также оперировал термином «публичный водный сервитут» для определения общего водопользования, под которым понималось использование водных объектов без применения сооружений, технических средств, осуществляемое как гражданами, так и юридическими лицами. ВК РФ 2006 г., также как и ЛК 2006 г., отказался от термина «публичный водный сервитут» и исключил из субъектов общего водопользования юридических лиц. В соответствии с п. 2 ст. 6 ВК РФ общее водопользование заключается в том, что каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

Право специального природопользования – это использование природной среды и ее ресурсов в качестве средства производства материальных благ. Субъектами специального природопользования могут быть юридические лица и граждане по достижении определенного возраста (как правило 18 лет). Право специального природопользования возникает по основаниям, предусмотренным природоресурсовым законодательством и является, как правило, платным.

В настоящее время в связи с принятием ВК 2006 г. и ЛК 2006 г. произошли серьезные изменения в основаниях возникновения права специального природопользования. ВК 1995 г. и ЛК 1997 г. содержали такое не известное ГК РФ основание возникновения права природопользования как сложный фактический состав – «договор плюс лицензия». Причем договор в этом сочетании не явился договором, регулируемым ГК РФ, т. е. сделкой. Такой договор принято было называть публично-правовым и без лицензии он не порождал возникновения каких-либо прав у природопользователя.

ВК 2006 г. и ЛК 2007 г. перешли на иные основания возникновения права природопользования, регулируемые ГК РФ.

Поскольку лесной участок объявлен земельным участком, т. е. стал объектом гражданских прав, основания возникновения права лесопользования почти аналогичны основаниям возникновения землепользования, за исключением договора купли-продажи лесного участка, т.к. земли лесного фонда являются ограниченно оборотоспособными и не могут находиться в частной собственности.

Ст. 9 ЛК предусматривает, что право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам, в аренду, безвозмездное срочное пользование - гражданам.

Предоставление гражданам, юридическим лицам в аренду лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Использование лесов может быть следующих видов:

1. заготовка древесины;

2. заготовка живицы;

3. заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

4. заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

5. ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

6. ведение сельского хозяйства;

7. осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

8. осуществление рекреационной деятельности;

9. создание лесных плантаций и их эксплуатация;

10. выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

11. выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

12. строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

13. строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

14. переработка древесины и иных лесных ресурсов;

15. осуществление религиозной деятельности;

16. иные виды, определенные в соответствии с частью 2 статьи 6 настоящего Кодекса.

Леса могут использоваться для одной или нескольких целей, предусмотренных частью 1 настоящей статьи#S, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"¹³.

Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для:

1. осуществления работ по геологическому изучению недр;

2. разработки месторождений полезных ископаемых;

3. использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

4. использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

5. переработки древесины и иных лесных ресурсов;

6. осуществления рекреационной деятельности;

7. осуществления религиозной деятельности.

В целях, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 настоящей статьи, допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.

Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка - договоров купли-продажи лесных насаждений.

По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год.

ФЗ «О введении в действие ЛК РФ»¹⁴ предусматривает, что на договорные основания возникновения права лесопользования нужно перейти до 1 января 2008 г., т. е. дал 1 год на приведение договоров аренды участков лесного фонда, заключенных на основании ЛК 1997 г., в соответствии с ЛК 2006 г. и, соответственно, в соответствии с гражданским законодательством.

С момента введения в действие ВК РФ 2006 г. водные объекты предоставляются в пользование по двум основаниям в зависимости от целей предоставления – на основании договора или на основании решения.

На основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено частями 2 и 3 настоящей статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

1. забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

2. использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;

3. использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частью 3 настоящей статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

1. обеспечения обороны страны и безопасности государства;

2. сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

3. размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

4. размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

5. размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

6. разведки и добычи полезных ископаемых;

7. проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

8. подъема затонувших судов;

9. сплава древесины в плотах и с применением кошелей (пункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ;

10. забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

11. организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:

1. судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

2. осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

3. забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

4. забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

5. забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);

6. забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;

7. воспроизводства водных биологических ресурсов;

8. проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

9. проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;

10. рыболовства, рыбоводства, охоты;

11. осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

12. санитарного, карантинного и другого контроля;

13. охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

14. научных, учебных целей;

15. разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

16. полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

17. купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 настоящего Кодекса.

Предоставление водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, или частей таких водных объектов в пользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляется соответственно исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24-27 настоящего Кодекса.

По договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату.

К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом и не противоречит существу договора водопользования.

Договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Договор водопользования должен содержать:

1. сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

2. цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 11 настоящего Кодекса;

3. срок действия договора водопользования;

4. размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы;

5. порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;

6. ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.

Договор водопользования наряду с условиями, указанными в части 1 настоящей статьи, может содержать иные условия по соглашению сторон этого договора.

К договору водопользования прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним. Предельный срок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем двадцать лет.

Договор водопользования, заключенный на срок, превышающий 20 лет, считается заключенным на срок, равный предельному сроку договора водопользования.

В соответствии со ст. 5 ФЗ «О введении в действие ВК РФ»¹⁵ водопользователи, получившие водный объект в пользование до введения в действие ВК 2006 г. сохраняют права водопользования до истечения срока действия лицензии. Они вправе обратиться с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование по правилам, предусмотренным ВК 2006 г., т. е. на основании договора или решения.

В соответствии с ЗК РФ право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного (наследуемого) владения, право безвозмездного (срочного) пользования земельным участком, право аренды земельного участка и земельный сервитут возникают по основаниям, установленными гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹⁶.

Система лицензирования

В соответствии со ст.49ГК РФ перечень видов деятельности, которые могут осуществляться на основе специального разрешения, должен быть определены законом.

Существует 2 вида лицензирования: лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности и лицензирование природопользования.

Лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности регулируются ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹⁷. Это «классическая» лицензия, которая должна выдаваться федеральными службами, если иное не установлено постановлением Правительства РФ. Федеральные службы представляют государство как суверена и выдача «классической» лицензии порождает возникновение вертикальных отношений – между лицензиатом и лицензиаром, административно-правовых отношений. Эта лицензия не формирует никаких обязательственных отношений между государством и лицом, которому она выдана. Поэтому оправдано исключение законодателем из сферы действия ФЗ «О лицензировании…» природопользования.

Разновидностью хозяйственной деятельности является природоохранительная деятельность. Ранее ее лицензирование регулировалось Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996г. Это постановление к лицензируемым относило такие виды природоохранительной деятельности как экологический аудит, экологическую паспортизацию, экологическую сертификацию, обращение с отходами. К настоящему времени этот акт утратил силу.

Государство, выдавая лицензию, осуществляет 2 функции: 1) носителя публичной власти, дающего разрешения и 2) функцию собственника природных ресурсов. При выдаче лицензии на осуществление хозяйственной деятельности государство выполняет первую функцию.

<OPENTEST14< FONT>При осуществлении лицензирования природопользования государство выступает в качестве собственника природных ресурсов. <CLOSETEST13< FONT>Выдача такой лицензии и принятие ее природопользователем можно рассматривать как вступление лицензиата и лицензиара в гражданско-правовые, имущественные отношения по поводу природных ресурсов. В этом случае лицензия в известной мере выполняет функцию договора. Такого рода лицензия не является аналогом «классической» лицензии. В данном случае административный акт порождает гражданско-правовые отношения между лицом, его издавшим, и пользователем.

<CLOSETEST14< FONT>На сегодняшний день осталось всего 2 закона, предусматривающих возникновение права природопользования на основании лицензии: ФЗ «О животном мире» и Закон РФ «О недрах».

Комплексное природопользование – использование природных ресурсов и оказание воздействия на окружающую среду на определенной территории только одним природопользователем.

Этот вид природопользования был введен Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., но в настоящее время он не применяется.

Тема 9. Правовое регулирование экологических отношений в России

История правового регулирования экологических отношений

Историю правового регулирования экологических отношений в России в научной литературе принято разделять на три периода:

• до 1917 г.;

• в советский период;

• на современном этапе¹.

Поэтапный подход к рассмотрению данного вопроса вполне оправдан не только в контексте изучения дисциплины экологического права, но и для подтверждения самостоятельности и значимости данной отрасли в системе отраслей российского права. Как и другие отрасли права, отрасль экологического права зарождалась постепенно.

Первоначально нормы об использовании природных ресурсов, а позднее – об охране окружающей среды (например, воздуха и вод в городах), отразили природные, обусловленные ими экономические, а также культурные особенности развития экологических отношений в России. Потребовалось время, чтобы осмыслить необходимость норм об охране окружающей среды на различных этапах существования российского общества и государства.

Итак, первый этап начинается с раннего периода Древнерусского государства и важнейшего памятника того времени – Русской Правды (1016 г.). Нормы этого документа были направлены на охрану права собственности на землю, преимущественно общинной либо княжеской. Так, дуб охранялся как носитель информации о границе владений; охота на бобров считалась исключительной привилегией знати; порубкой леса причинялся ущерб имущественным интересам². Русская Правда устанавливала запрет не на рубку леса, а на кражу дров, поскольку дрова – это имущество - общинная собственность или собственность князя. Другой же нормой названного закона предусматривался штраф за повреждение или уничтожение борти и при этом пояснялось, что «имущество князя охраняется и в лесу»³. Таким образом, осуществлялась охрана не природных благ как таковых, а природных благ как объектов права собственности.

Подобные положения встречаются в Судебниках 1497 и 1550 г.г. Как правило, в зависимости от «ценности» объекта правового регулирования наказания варьировались от денежных штрафов (например, за кражу и повреждение леса, уничтожение некоторых видов животных и продуктов их жизнедеятельности) до битья кнутами (например, за уничтожение или повреждение межевых знаков и запашку чужой земли). По Соборному уложению 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке квалифицировалась не иначе как кража имущества. Однако за правонарушения с отягчающими обстоятельствами (например, за совершенный повторно лов рыбы из чужого пруда пойманный с поличным) применялись суровые меры наказания (от отрубания конечности до смертной казни).

Большое внимание к охране лесных ресурсов уделялось и по военным соображениям (уже с XIV века законодательством устанавливался заповедный оборонительный характер так называемых «лесных засек»).

В XVII веке в связи с получившим распространение пушным промыслом в России возникла проблема охраны объектов животного мира от истощения. Об угрозе истребления отдельных видов животных свидетельствуют принятый в 1676 г. царский указ о порядке ловли рыбы в Плещееве озере, царская грамота от 28 августа 1635 г. «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр», акты о регулировании соболиной охоты в Сибири и др⁴.

Особое значение с точки зрения регулирования использования природных объектов приобретают указы Петра I. Природные объекты рассматриваются как ресурс для использования в стратегических целях государства. Появляются нормы, ограничивающие права собственников природных ресурсов в распоряжении природными ресурсами на принадлежащих им территориях. Это касалось, в частности, права пользования недрами, вырубки отдельных видов деревьев и ловли некоторых ценных пород рыб. Данный этап ознаменовался введением ограничений и запретов в отношении частных лиц на использование природных ресурсов в интересах государства.

Указами Петра I запрещалось уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и редкие деревья получили статус «заповедных» (то есть неприкосновенных, запретных).

Указом из Сената от 12 декабря 1718 г. «Об управлении во всех коллегиях и в губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между коллегиями» образована Берг и Мануфактур коллегия, к ведению которой были отнесены рудокопные заводы⁵. На данный орган управления был возложен учет добываемых полезных ископаемых.

Указом от 10 декабря 1719 г. об учреждении Берг-коллегиума желающим предоставлялось право «добывать и обрабатывать руды и минералы с платежем десятой части добытого в казну и с продажей в казну по установленным ценам золота, серебра, меди и селитры»⁶.

Указом от 14 мая 1720 г. собственникам рудных заводов предписывалось направить в Берг-коллегию ведомости о своем состоянии. В 1721 г. воссоздана Вотчинная коллегия, которая решает вопросы, связанные с феодальной собственностью на землю⁷.

Во второй половине XVIII в. наряду с природоохранными получают нормативное закрепление требования по охране воды, воздуха и общественных мест от загрязнения, которые позднее стали именоваться в законодательстве санитарными (о захоронении падежного скота, трупов домашних животных, об уничтожении вредных для окружающей среды фабрик и иных производств). Правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. устанавливалось, что земский исправник обязан наблюдать за чистотой на местах и дорогах⁸. Устав благочиния (полицейский) 1782 г. возлагал соответствующие обязанности на частного пристава⁹.

В XIX веке нормы об охране городской среды обитания получили дальнейшее развитие. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.: «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и не вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию…»¹⁰. В 1833 году были изданы Правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в Санкт-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно сжигаемы и поглощаемы»¹¹.

Вопросов рационального природопользования в какой-то мере коснулась крестьянская реформа 1861 года. В уставных грамотах по каждому имению указывалось количество земли, отведенной крестьянам, места для водопоя и рыбной ловли, условия пользования ими и т.п. Леса, как правило, не включались в крестьянские наделы, а древесина отпускалась крестьянину за плату. Нетрудно заметить, что в данном случае имели место не только экономический, но и экологический аспекты: хотя и вынужденно, но все же у крестьян формировалось бережное отношение к лесам и другим природным ресурсам.

Устав о наказаниях 1864 г. устанавливает ответственность в виде денежного взыскания «за засаривание рек, каналов, источников…бросанием в них камней, песку и т.п. веществ, от которых не может последовать порчи воды»¹².

Устав о промышленности фабричной и заводской 1879 г. предусматривает учет вредности производства при размещении промышленных и иных предприятий¹³.

Отдельное внимание уделялось государством охране природных ресурсов (в качестве примера может быть назван Циркуляр Министра государственного имущества от 9 марта 1892 г. № 405 «О принятии мер к прекращению незаконных способов рыбного лова»)¹⁴.

На рубеже XIX-XX вв. появляются нормы о безопасности труда, охране здоровья человека и целебных в этом отношении природных ресурсов.

Горный устав 1899 г. включал правила к горнопромышленным работам, «чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно… для… источников минеральных и тех, ком необходимы для снабжения водою населенных мест» (ст. 717)¹⁵.

Строительный устав 1900 г. регулирует вопросы предотвращения негативного воздействия на окружающую среду при размещении фабрик и заводов (ст. 165)¹⁶.

Уголовное уложение 1903 г. включало несколько составов преступлений, касающихся охраны здоровья населения и важных для охраны здоровья человека природных ресурсов¹⁷.

Врачебный устав 1905 г. содержал нормы, устанавливающие режим территорий с минеральными и иными целебными источниками¹⁸.

Как видно, на протяжении веков в России вопрос об охране природной среды занимал особое место. Однако вплоть до XX века функция охраны природы развивалась главным образом в целях защиты прав собственности, экономических, военных и иных интересов государства, охраны здоровья человека, а не природы как таковой.

В начале XX века обсуждался вопрос о создании специализированного природоохранного органа. Вместе с тем проблема охраны окружающей среды еще не осознавалась ни государственными, ни общественными деятелями. Высказывание одного из делегатов России на конференции в Берне 1913 г. говорит само за себя: «В России не существует специального закона для охраны природы. Причиной этому является то, что до последнего времени Россия обладала и обладает таким количеством диких животных, что сама мысль об охране природы была чужда как народу, так и правительству»¹⁹.

<OPENTEST12< FONT>Второй этап характеризуется природоресурсным подходом, то есть правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды осуществляется уже применительно к отдельным природным ресурсам.

Декретом «О земле», принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными ресурсами. Этим же правовым актом, как известно, отменена частная собственность на землю и другие природные ресурсы.

Уже в <CLOSETEST1< FONT>20-х годах XX в. процесс правового регулирования использования природных ресурсов осуществляется в рамках природопользования и охраны окружающей среды. Начинает формироваться законодательство об особо охраняемых природных территориях. Были приняты декрет СНК РСФСР «О недрах земли» 1920 г., совместное постановление Народных комиссаров внутренних дел и здравоохранения от 29 апреля 1920 г. «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)»; постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» 1924 г., декрет СНК РСФСР «Об охоте» 1920 г., декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» 1921 г.; декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения», от 15 декабря 1921 г. «О подтверждении декретов о курортах» и ряд других нормативных правовых актов.

<CLOSETEST2< FONT>В этот период в России были приняты первые кодифицированные акты - Земельный кодекс РСФСР 1922 г. и Откр.тест4Лесной кодекс РСФСР 1923 г.

<CLOSETEST12< FONT>В УК РСФСР 1926 г. в главе «Преступления против порядка управления» предусматривалась ответственность за нарушение постановлений, изданных в интересах охраны лесов, производство различного рода водных добывающих промыслов, разработку недр, промысел морских котиков и бобров, а затем (с 1928 г.) – за незаконную охоту²⁰.

В 30-е годы законодательство об особо охраняемых территориях дополняется рядом актов, в числе которых:

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 августа 1933 г. «Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК», Положение о заповедниках от 1 апреля 1934 г., постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. «Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов», Положение о государственных заповедниках на территории РСФСР» и другие правовые акты²¹.

<CLOSETEST10< FONT>В первой половине XX века проблема охраны окружающей среды от загрязнения рассматривается главным образом как санитарная (Постановление ЦИК и СНК СССР 17 мая 1937 г. «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения»²², Постановление Совмина СССР от 29 мая 1949 г. «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест»²³ и др.).

<CLOSETEST14< FONT>С 1957 года по 1963 г. всеми республиками СССР были приняты законы об охране природы. В это время начало формироваться советское природоохранительное законодательство.

27 октября 1960 г. принят первый головной природоохранный закон -Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР»²⁴. Названный нормативный правовой акт включал 22 статьи, содержащих основные нормы по охране природной среды и рациональному использованию природных ресурсов. В качестве объектов природы, подлежащих охране, Закон называл «все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые», в числе которых: земля; недра; воды (поверхностные, подземные и почвенная влага); леса и иная естественная растительность; зеленые насаждения в населенных пунктах; типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты; курортные местности, лесопарковые защитные пояса и пригородные зеленые зоны; <CLOSETEST9< FONT>животный мир (полезная дикая фауна); атмосферный воздух (ст. 1)²⁵.

Примечательно, что названный закон уже содержит такие нормы как: охрана зеленых насаждений в населенных пунктах (ст. 7); учет количества и качества природных ресурсов (ст. 13); контроль за охраной природы (ст. 15); участие общественных организаций в охране природы (ст. 16); научно-исследовательская работа по проблемам охраны природы (ст. 17); пропаганда вопросов охраны природы (ст. 19); ответственность руководителей ведомств и предприятий (ст. 20); ответственность граждан, виновных в неправомерном использовании или порче богатств природы (ст. 21); разработка и осуществление мероприятий по охране природы (ст. 22)²⁶.

Однако природные ресурсы рассматривались в данном Законе, прежде всего, как экономические: земли – как основные средства производства в сельском хозяйстве (ст. 2), недра – «как источник обеспечения народного хозяйства минеральным сырьем и топливом» (ст. 3), воды – «как ресурсы водоснабжения населения и народного хозяйства, источники энергии» и т. д. (ст. 4), леса – «как источники древесины и другого технического сырья, пищевых и кормовых продуктов, как места обитания полезных животных и растений» (ст. 5) и т. д.²⁷

Естественно, что данный закон не сыграл заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы. В октябре 1965 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР констатировалось, что названный закон выполняется неудовлетворительно, министерства и ведомства, местные органы власти «не уделяют должного внимания вопросам охраны, воспроизводства и рационального использования природных богатств, не ведут настойчивой борьбы против неправильного… отношения к природе»²⁸.

Уголовный кодекс РСФСР 1960 г.²⁹ содержал 13 составов правонарушений, которые в настоящее время могли бы быть отнесены к экологическим преступлениям. Однако нормы, определяющие ответственность за указанные преступления, были включены в главу 6 «Хозяйственные преступления» и гл.10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых статья, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха.

В сентябре 1972 г. на сессии Верховного Совета СССР забота об охране природы обозначена в числе приоритетных государственных задач³⁰.

29 декабря 1972 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»³¹;

31 мая 1973 г. - Постановление Совета Министров РСФСР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»³²;

1 декабря 1978 г. - другое совместное постановление ЦК КПСС и Совмина СССР – «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению природных ресурсов»³³.

До 70-х гг. в системе источников экологического права (за исключением Закона «Об охране природы в РСФСР») преобладали главным образом подзаконные акты³⁴.

Вместе с тем именно в подзаконных актах, наряду с требованиями экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами предусматривалась обязанность обязательного планирования мероприятий по охране и использованию природных ресурсов в системе государственных планов социального и экономического развития. Закр.тест6План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом становился юридически обязательным.

• Основы земельного законодательства 1968 г.³⁵ предшествовали принятию Земельного кодекса РСФСР (1970 г.)³⁶;

• Основы водного законодательства (1970 г.)³⁷ - Водного кодекса РСФСР 1972 г.³⁸;

• Основы законодательства о недрах (1975 г.)³⁹- Кодекса РСФСР о недрах 1976 г.⁴⁰;

• Основы лесного законодательства (1977 г.)⁴¹ - Лесного кодекса РСФСР 1978 г⁴²..

В 1982 году были приняты Законы РСФСР «Об охране атмосферного воздуха»⁴³ и «Об охране и использовании животного мира»⁴⁴, одновременно с ними действовали одноименные союзные акты, принятые в 80-м году.

С принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик водное, лесное и горное законодательства стали самостоятельными отраслями экологического законодательства.⁴⁵ При этом внимание государства уделялось регулированию не столько охраны, сколько использования отдельных природных ресурсов – водных, лесных, фаунистических и др. Такой подход объясняется тем, что на данном этапе необходимость защиты природной среды не была в числе приоритетов общества и государства. <CLOSETEST7< FONT>Поэтому на первое место, как и в прежние годы, выдвигается, прежде всего, экономическая целесообразность охраны природных благ.

<CLOSETEST11< FONT>С принятием в 1977 г. Конституции СССР⁴⁶ охрана окружающей среды приобрела конституционный статус (ст. 18, 42) и стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67).

Однако в конце 80-х годов в стране было отмечено резкое ухудшение состояния окружающей среды. Причинами сложившейся ситуации признаны: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в данной сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранной деятельности и отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и защите окружающей среды от загрязнения⁴⁷. <OPENTEST10< FONT>Между тем именно в эти годы получило поддержку общественное экологическое движение в России.⁴⁸

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»⁴⁹. Название данного акта красноречиво свидетельствует о попытке государства изменить отношение к природной среде. <CLOSETEST15< FONT>Поставлена цель перехода от преимущественно административно-командных методов управления природопользованием преимущественно к методам, основанным на экономической заинтересованности предприятий в рациональном использовании ресурсов природы.

<CLOSETEST3< FONT>В 1991 <OPENTEST8< FONT>году принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды».⁵⁰ Его формулировки были основаны на достижениях науки экологического права, а сам по себе закон был новаторским и в целом сыграл важнейшую роль в становлении современного российского экологического права.⁵¹

Названный закон положил начало третьему (современному) этапу в регулировании экологических отношений.

Характерной тенденцией развития природоохранительного права в России, как и в мировой практике, стало усиление его потенциала в предупреждении экологически неблагоприятных последствий хозяйственной и иной деятельности. В экологическом праве были закреплены институты оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. <CLOSETEST5< FONT>Несмотря на то, что в практической деятельности экологическая экспертиза проводилась и ранее, впервые она была закреплена в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

<OPENTEST9< FONT>В 1993 году принята Конституция Российской Федерации⁵², положения которой стали прогрессивными в экономической, социальной и экологической областях деятельности общества и государства. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В силу ст. 36 Конституции Российской Федерации «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде…».

<CLOSETEST8< FONT>Одно из существенных положений было закреплено в ст. 42 Конституции Российской Федерации; «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением». Очевидно, что ценность данной нормы проявляется в потенциальном вовлечении граждан в механизм охраны окружающей среды.

Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации закрепили предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Субъекты Федерации используют свои полномочия в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 73 и 76 Конституции Российской Федерации.

Существенное влияние на процесс формирования экологических отношений в России оказала Вторая международная конференция по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). Будучи государством-участником, Россия в 1994 году официально приступила к выполнению международных обязательств⁵³. Особое значение в этой связи имело <OPENTEST7< FONT>принятие в 1996 г. «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»⁵⁴, в какой-то мере определившей основные направления стратегии общества и государства в экономической, социальной и экологической сферах. Между тем уже в контексте принятой в 1997 г. стратегии национальной безопасности⁵⁵ экологическая ситуация в стране и состояние ее природных ресурсов поставлены в прямую зависимость от уровня развития экономики. Концептуальные положения устойчивого развития потребовали переосмысления применительно к условиям Российского государства.

Собственно говоря, попытка приспособить международную концепцию устойчивого развития под внутренние экономические и иные условия и послужила одной из причин тому, что принятая в момент острого экономического кризиса Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию не стала нормативной основой регулирования экологических отношений в России.⁵⁶ Вместе с тем с принятием названного документа в российское экологическое право имплементированы международные принципы охраны окружающей среды и устойчивого развития, на базе которых сформировались основные принципы рационального природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Основной массив <CLOSETEST13< FONT>современного экологического законодательства был принят во второй половине 90-х гг⁵⁷.

Например, были приняты:

• в 1995 г. Водный кодекс Российской Федерации⁵⁸; Федеральные законы «Об экологической экспертизе»⁵⁹, «Об особо охраняемых природных территориях»⁶⁰, «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»⁶¹, «О континентальном шельфе Российской Федерации»⁶², «О животном мире»⁶³, «Об использовании атомной энергии»⁶⁴;

• в 1996 г.- Федеральные законы «О радиационной безопасности»⁶⁵, «О государственном регулировании в области обеспечения генно-инженерной деятельности»⁶⁶;

• в 1997 г. – Лесной кодекс Российской Федерации⁶⁷; Федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»⁶⁸, «О безопасности гидротехнических сооружений»⁶⁹, «Об уничтожении химического оружия»⁷⁰;

• в 1998 – Градостроительный кодекс Российской Федерации⁷¹; Федеральные законы «Об отходах производства и потребления»⁷², «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»⁷³; «Об исключительной экономической зоне»⁷⁴;

• в 1999 г. – Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха»⁷⁵, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁷⁶ (до этого действовал одноименный закон РСФСР 1991 г.); а также ряд других законодательных и подзаконных актов.

<OPENTEST11< FONT>Наконец, в 2001 году принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды»⁷⁷. М. М. Бринчук отмечает, что «к достоинствам Закона (весьма условным) можно отнести претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды", предусмотреть механизм регулирования в данной сфере»⁷⁸.

<CLOSETEST4< FONT>В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» был выдвинут «приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения» (ст. 3), в то время как в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» обозначил «приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов» (ст. 3). Означает ли это, что названный Федеральный закон стал не антропоцентричным, а, напротив – экоцентричным по своей идеологии?⁷⁹

Наряду с ФЗ «Об охране окружающей среды», в последние годы система экологического законодательства пополнилась новыми кодифицированными актами: Земельным кодексом Российской Федерации⁸⁰ (2001 г.); Градостроительным кодексом Российской Федерации⁸¹ (2004 г.); Водным кодексом Российской Федерации⁸² (2006 г.); Лесным кодексом Российской Федерации⁸³ (2006 г.).

Кроме того, приняты Федеральные законы «О государственном земельном кадастре»⁸⁴ (2000 г.); «О землеустройстве»⁸⁵ (2001 г.); «О техническом регулировании»⁸⁶ (2002 г.); «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»⁸⁷ (2002 г.); «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»⁸⁸(2004 г.); «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁸⁹ (2004 г.) и другие нормативные правовые акты.

На современном этапе регулирования отношений общества и окружающей среды начался активный процесс экологизации законодательства. Экологизация законодательства – включение норм экологического права в акты иных отраслей законодательства (прежде всего, гражданского, уголовного, административного, трудового).

<CLOSETEST16< FONT>В Уголовном кодексе Российской Федерации впервые в истории России появилась отдельная глава - 26, посвященная экологическим преступлениям.⁹⁰ Принципиально важные нормы об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов содержит Гражданский кодекс Российской Федерации⁹¹ (ч. 3 ст. 129, ст. 209, ст. 262 и др.). В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях⁹² включена отдельная глава (VIII) о нарушениях экологического законодательства и т. д.

Постепенно в поле зрения законодателя попадают новые группы общественных экологических отношений. К сожалению, не все из них подвергаются правовому регулированию своевременно.⁹³

На данном этапе развития экологических отношений все большую актуальность приобретают регулирование и защита прав человека и гражданина, федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство, гармонизация законодательства России с ведущими нормами международного права и европейского законодательства и ряд других неразрешенных проблем.⁹⁴

Анализ исторического развития экологических отношений в России дает основания предполагать, что современное экологическое законодательство призвано урегулировать отношения в области:

1. охраны окружающей среды;

2. охраны и рационального использования природных ресурсов;

3. <OPENTEST13< FONT>обеспечения экологической безопасности;

4. соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.