§ 1. Экономический механизм охраны окружающей среды

§ 1. Экономический механизм охраны окружающей среды

Изначально проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды решались только при помощи административных методов, т.е. путем установления запретов и наказаний. Но это не привело к положительным результатам – слишком уж велики затраты на природоохранные мероприятия, и природопользователю выгоднее заплатить штраф, чем вкладывать деньги в охрану природы. Поэтому была предпринята попытка экономически заинтересовать природопользователя в осуществлении природоохранных мероприятий, сделать так, чтобы ему экономически выгоднее было вкладывать средства в охрану природы. Так появился экономический механизм охраны природы, т.е. применение рыночных методов к охране окружающей среды. Впервые он был введен в США. Там появились такие институты, как купля-продажа выбросов и сбросов, специальное ценообразование, напрямую зависящее от экологических характеристик товара, стимулировали природопользователя. Правда в Европе, например, экономический механизм охраны окружающей среды не нашел такого распространения, как в США. Но в любом случае рыночные методы охраны окружающей среды могут быть введены только в условиях рынка. В нашем же государстве первая попытка их внедрения была предпринята еще в условиях плановой экономики. В 1988 г. было принято совместное постановление СМСССР и ЦККПСС «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором говорилось о необходимости перехода от преимущественно административных методов к преимущественно экономическим методам. Сама по себе постановка вопроса была абсурдна: нельзя отдавать преимущество тем или иным методам, они должны сочетаться и взаимодействовать. Тем не менее толчок развитию экономического механизма в нашей стране был дан, но идея была извращена. Вместо того, чтобы основной акцент делать на экономическое стимулирование природопользователя, законодатель при помощи введения экономического механизма решил перенести финансовое бремя охраны окружающей среды на плечи природопользователя, найти средства на охрану окружающей среды не в казне, урезав бюджетное финансирование охраны окружающей среды до минимума, а у самого природопользователя.

В результате центральным, основным институтом экономического механизма охраны окружающей среды стал институт платности природопользования, что лишний раз подтверждает фискальную направленность экологического права в нашем государстве.

Впервые на законодательном уровне экономический механизм был зафиксирован в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., причем сделано это было весьма удачно. Но в развитие концепции экономического механизма не было принято ни одного специального закона. Не нашел применения предложенный этим законом механизм ценообразования, внебюджетные экологические фонды были переведены в бюджетные, законы о плате за загрязнение окружающей среды и об экологическом страховании до сих пор не приняты. И наоборот, предлагались юридически сомнительные конструкции: например, концепция, обосновывающая право собственности государства на ассимилеционный потенциал природы (ее способность обезвреживать и перерабатывать поступающие в нее вредные вещества без изменения своих основных средств), на который надо ввести налог.

В Законе 1991 года законодатель не дал определение понятия экономический механизм охраны окружающей среды, раскрыв его сущность путем перечисления задач. Понятие экономического механизма охраны окружающей среды было дано на доктринальном уровне – это система экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых в управлении охраной природы обеспечивает достижение целей экологической политики¹.

За прошедшее после принятия закона 1991 года десятилетие произошли изменения во взглядах на содержание элементов экономического механизма охраны природы. ФЗ «Об охране окружающей среды»² 2002 г. отказался от употребления рассматриваемого термина, заменив его понятием «экономическое регулирование в области охраны окружающей среды», которому на законодательном уровне также не было дано определения. Сущность его также определена через закрепленную в гл.IV закона систему методов, к числу которых отнесены:

• разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

• разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

• разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

• установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

• проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

• возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

• иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Следует отметить, что нынешнее содержание рассматриваемого понятия по числу элементов гораздо шире понятия, данного в законе 1991 г. С другой стороны, закон 1991 г. подходил к проблеме более комплексно. Безусловно, не все элементы, перечисленные в ст. 14 ФЗ 2002 года, имеют самое непосредственное отношение к экономическому механизму охраны природы. Например, возмещение вреда окружающей среде относится к институту ответственности. Поэтому остановимся на основных элементах данного механизма.

§ 2. Финансирование природоохранных мероприятий

Охрана окружающей среды – финансовоемкое направление. Стоимость природоохранных мероприятий достигает 80% и более общих капиталовложений. Можно выделить бюджетные и внебюджетные источники их финансирования.

Что касается бюджета, то в нашем государстве средства на охрану природы всегда выделялись по остаточному принципу. В СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла всегда менее 1%, но все-таки средства выделялись отдельной строкой.

Начиная же с 1991 года, несмотря на то, что в законе 1991г. было сказано, что финансирование экологических мероприятий в бюджетах выделяется отдельной строкой, из государственного бюджете финансировались только включенные в государственную программу экологические мероприятия и восстановительные мероприятия в зонах чрезвычайной экологической ситуации.

Соотношение экологических расходов к расходам общим варьируются в последние несколько лет в диапазоне 0,44-0,49%.

Поэтому смело можно сказать, что на сегодняшний день основным источником финансирования охраны природы являются внебюджетные средства. До недавнего времени главенствующая роль среди них принадлежала экологическим фондам.

Первое типовое положение об экологических фондах было утверждено в качестве временного в 1990г. Федеральный экологический фонд был создан в 1992 году при Госкомэкологии. Одновременно началось формирование территориальных экологических фондов. В 1991 году создание единой системы экологических фондов было закреплено в законе об охране окружающей природной среды.

Экологические фонды формировались в основном за счет платежей за загрязнение окружающей среды. Сначала 90% платы за загрязнение поступало в экологические фонды, потом эта сумма была снижена до 80%. Также в экологические фонды шли средства, полученные по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, экологические штрафы, средства от реализации орудий незаконной охоты и рыболовства. В итоге в экологических фондах скопились огромные суммы, которые расходовались нецелевым образом, что было выявлено в ходе прокурорских проверок. В результате в 1993 году Указом Президента внебюджетные экологические фонды на уровне субъектов РФ стали включаться в состав бюджетов. Федеральный экологический фонд был консолидирован в федеральный бюджет Государственной Думой в 1995г.

Бюджетный Кодекс РФ³ в ст. 144, определяющий состав государственных внебюджетных фондов РФ, не предусмотрел экологический фонд.

11октября 2001 Правительство РФ приняло постановление «О ликвидации Федерального экологического фонда РФ»⁴

ФЗ от 27 декабря «О федеральном бюджете на 2001г.»⁵ были упразднены с 1 января 2001 г. Федеральный Экологический фонд, федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и некоторые другие.

В соответствии с БК РФ решениями органов представительной власти субъектов РФ и МО могут создаваться целевые бюджетные экологические фонды. Такие фонды созданы в Архангельской и Новосибирской областях. Значительное число фондов создано и функционирует на уровне МО (Архангельск, Пермь и др.)

Ситуация в нашем государстве складывается таким образом, что среди внебюджетных источников финансирования основная нагрузка ложится на средства самих хозяйствующих субъектов, которые вкладывают средства в том числе в техническое перевооружение очистных сооружений. Среди лидеров можно назвать Газпром, Норильский никель, Севсталь.

Ст.11 и 12 ФЗ 2002 г. допускают создание общественных экологических фондов для целей охраны окружающей среды.

На сегодняшний день серьезная помощь поддержанию состояния окружающей среды на должном уровне оказывается международными банковскими структурами.