Тема 10. Нормы экологического права и экологические правоотношения

Нормы экологического права и экологические правоотношения

Согласно теории государства и права под нормами права понимается содержащиеся в нормативно-правовом акте общеобязательное, строго структурно организованное государственно-властное веление субъектов правотворчества, регулирующее общественные отношения.¹ То есть, норма права это формально определенное, общеобязательное, волевое правило поведения, регулирующее общественные отношения и надзор за соблюдением которых возложен на органы государственного принуждения. Отсюда очевидно, что нормами экологического права выступают нормы и правила поведения, которые регулируют отношения человека по поводу и в области охраны и рационального использования окружающей природной среды. Различают следующие нормы экологического права:

1. отраслевые;

2. комплексные;

3. экологизированные

К отраслевым нормам экологического права относят нормы по использованию природных объектов, таких как земли, леса, недра, вода, охрана указанных объектов.

К комплексным нормам – охрана природной среды в целом, использование и охрана природных комплексов.

К экологизированным нормам принято относить нормы других отраслей права, регулирующих отдельные вопросы экологического права в пределах наступления ответственности за нарушения экологических норм, исполнение обязательств и договоров, порядок разрешения спорных вопросов в судебном порядке и т.д., которые требуют соблюдения правил охраны окружающей природной среды. К таким отраслям права можно отнести уголовное, административное, гражданское, гражданско-процессуальное, налоговое право и т.д.

К признакам норм экологического права можно отнести следующие основания:

1. указанные нормы являются разновидностью социальных норм;

2. представляют собой государственно-властное веление;

3. принимают их субъекты правотворчества, т. е. те участники процесса которые указаны в ст. 104 Конституции РФ;

4. обеспечение происходит путем государственного принуждения;

5. формально определены и структурно организованы;

6. характер норм - общий и общеобязательный;

7. регулируют общественные отношения в области экологического права.

Нормы экологического права по характеру обязательности подразделяются на:

Императивные (категорические, авторитарные)- характер которых не может быть изменен;

Диспозитивные – дают право участникам общественных отношений самостоятельно определять круг и объем обязанностей и прав.

По содержанию предписания нормы экологического права разделяются:

1. нормы-принципы. Они закрепляют основы охраны окружающей среды и имеют свое закрепление в Федеральном законе РФ «Об охране окружающей среды»;

2. нормы-приоритеты. Определяют правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества природной среды;

3. нормы-правила, содержат экологические требования, которые применяются к конкретной сфере экологических отношений.

Нормы-приоритеты бывают: отраслевые, межотраслевые и общего экологического уровня.

К отраслевым приоритетам относят положения отраслей законодательства в природно-ресурсной части.

Межотраслевые приоритеты – это нормы отраслевого законодательства, которые устанавливают преимущества при охране определенных природных объектов.

Нормы-приоритеты общего экологического уровня предусмотрены в ст. 3 Федерального закона РФ от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды² а именно:

• соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

• научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

• ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

• независимость контроля в области охраны окружающей среды;

• презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

• учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

• допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

• обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

• обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

• сохранение биологического разнообразия;

• обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

• запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

• ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

• организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

• участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

• международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды

Нормы-правила по содержанию экологического императива принято разделять на:

1. предупредительные, которые направлены на предупреждение неправомерного поведения, влекущего за собой вредные правовые последствия.

2. запретительные состоят в том, чтобы предотвратить путем запрета совершение каких-либо действий, которые могут причинить вред окружающей природной среде.

3. обязывающие состоят в обязательных предписаниях и требованиях по деятельности природопользователей как участника экологического правоотношения.

4. разрешительные регулируют порядок деятельности природопользователя по решению специального управомоченного органа хозяйственного субъекта.

5. восстановительные (компенсационные) – это адрестность, обращенная к правонарушителю с требованием о восстановление нарушенного состояния природной среды и компенсация всех расходов и затрат по проведению природоохранных мероприятий.

6. карательные применяются при наступление различных видов ответственности за совершение экологического правонарушения и преступления.

7. управомочивающие устанавливают пределы компетенции представительных, исполнительных и специальных органов государства в области охраны окружающей природной среды.

8. поощрительные направлены на экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды.

Из характеристики норм экологического права, очевидно, что в основе лежат экологические правоотношения. Согласно теории государства и права к правовым отношениям относят возникающие на основе норм права, волевые общественные отношения, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством.³ К признакам правовых отношений относят:

1. разновидность общественных отношений;

2. волевой характер правоотношений;

3. основание возникновения, как правило, из норм права;

4. наличие у сторон субъективных прав и юридических обязанностей;

5. государственное принуждение обеспечивает исполнение юридических обязанностей и осуществление субъективного права.

К экологическим правоотношениям относятся общественные отношения, которые возникают в сфере взаимодействия человека и природы, урегулированные нормами экологического права и смежных отраслей. Основаниями возникновения правоотношений выступают юридические факты, которые по волевому признаку делятся на события и действия.

Признак и экологического правоотношения:

1. основа экологических правоотношений - нормы экологического права;

2. носителями экологических правоотношений выступают субъекты, наделенные правами и обязанностями. При этом если одни субъекты - это обладатели прав, то другие – выступают координаторами обязанностей. Например, общественные и иные некоммерческие объединения имеют право на разработку, пропаганду и реализацию программ в области охраны окружающей среды, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации и выступают корреспондентами обязанностей.

3. складываются на основе правовых норм, созданных на основании сознательно-волевого характера.

4. государство гарантирует соблюдение и охрану экологических правоотношений, при необходимости используя меры принуждения.

Виды экологических правоотношений:

1. материальные экологические отношения – «возникают в результате реализации правовых норм, предусматривающих конкретные права и обязанности субъектов правоотношений в сфере охраны окружающей среды».⁴

2. правоотношения по поводу обеспечения экологической безопасности включают в себя вопросы устранения чрезвычайных ситуаций, вредных последствий для окружающей природной среды, здоровья человечества.

3. правоотношения по поводу обеспечения особо охраняемых природных территорий.

4. правоотношения по поводу установления особых режимов для территорий с интенсивной техногенной нагрузкой на окружающую природную среду.

5. процессуальные экологические правоотношения.

Экологические правоотношения на основании функций норм права разделяют на регулятивные и охранительные.

К регулятивным экологическим правоотношениям относят нормы права, которые призваны организовать и упорядочить общественные отношения. Т. е. регулятивные экологические отношения имеют свою направленность в виде обеспечения отношений по природопользованию и охране окружающей среды (экологическое страхование, нормирование в области охраны окружающей среды, государственные стандарты, лицензирование, оценка воздействия на окружающую среду и т. д.).

К охранительным экологическим правоотношениям относят правовые нормы, которые устанавливают четкие границы индивидуального и коллективного усмотрения субъектов, а в случае нарушения применяются меры государственного воздействия и принуждения профилактического, пресекательного и карательного характера. То есть, охранительные экологические правоотношения регулируют вопросы защиты экологических прав субъектов, наступление юридической ответственности за нарушения экологического законодательства.

Экологические правоотношения по способу индивидуализации субъектов подразделяют на общие и конкретные.

К общим экологическим правоотношениям, исходя из общей теории права, относят правовые связи, которые основаны на общих правах и обязанностях, а субъекты не имеют конкретной индивидуализации. То есть, возникновение экологических правоотношений складывается на основании ряда норм Федерального закона РФ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которые содержат общие запреты: ст. 34 «Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов», ст. 37 регламентирует, что строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды.

Конкретные экологические правоотношения – это правовые связи, где субъекты определены путем поименной индивидуализации, т. е. они возникли на основе юридических фактов, таких как, указаны в отдельных статьях Федерального закона: вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности (ч. 2 ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Экологические правоотношения подразделяют по способу индивидуализации субъектов в конкретных отношениях на относительные и абсолютные.

К относительным экологическим правоотношениям относят те правоотношения, где поименно указаны все участники

К абсолютным экологическим правоотношениям относят те, в которых поименно определена лишь одна сторона – носитель субъективного права, а обязанными являются все другие лица⁵ . Состав экологических правоотношений состоит из объектов, субъектов и содержания. Остановимся более подробно на каждом из них.

Объектами экологических правоотношений выступают природные объекты и комплексы, а именно: земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. В соответствии с частью 2 ст. 4 Федерального закона РФ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Часть 3 ст. 4 указанного закона формулирует требование об охране объектов, которые включены в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Таким образом, можно утверждать, что объекты экологических правоотношений можно разделить как интегрированные, дифференцированные и особо охраняемые.

Субъекты экологических правоотношений – это участники правовых отношений, которые имеют субъективные права и юридические обязанности. Субъекты экологического правоотношения обладают экологической правоспособностью и дееспособностью.

Экологическая правоспособность – это способность индивида иметь в силу норм права субъективные права и нести юридические обязанности. Она возникает по общему правилу в момент рождения и прекращается смертью. Т. е., например, право на лесопользование возникает у физического лица по достижении совершеннолетия.

Экологическая дееспособность – это способность своими действиями осуществлять права и обязанности. Т. е., право на лесопользование у физического лица лишь с момента обращения в специализированные государственные органы для получения лицензии.

К числу субъектов экологических правоотношений относят:

1. органы государственной власти РФ в лице компетентных органов;

2. физические лица;

3. общественные и иные некоммерческие объединения;

4. хозяйствующие субъекты;

5. юридические лица.

Исходя из указанной системы разграничений субъектов, представляется классифицировать их по содержанию прав и обязанностей на:

1. природопользователей - это субъекты, рационально использующие природные ресурсы на основании закрепленных прав и обязанностей;

2. органы государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды;

3. общественные и иные некоммерческие объединения по экологическому профилю;

4. органы надзора за соблюдением экологического законодательства.

Содержание экологических правоотношений базируется на правах и обязанностях субъектов правоотношений и зависит от состава участников и объекта этого отношения. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Согласно ст. 11 Федерального закона РФ от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений закреплены в ст. 12 указанного закона. Права и обязанности органов государственной власти в области охраны окружающей среды закреплены в главе II указанного закона.

Основаниями для прекращения экологических правоотношений выступают:

1. основания, исходящие от воли природопользователя, такие как: отказ от использования природного ресурса, смерть природопользователя, ликвидация хозяйствующего субъекта;

2. основания, исходящие от государственных органов, которые уполномочены на охрану окружающей природной среды: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; изъятие природного ресурса; лишение права пользования на основании нарушения экологического законодательства либо нерационального использования природного ресурса.

Экологическое правоотношение может быть прекращено по решению органа, осуществляющего функции государственного экологического контроля за охраной природной среды, по решению суда, арбитражного суда, по представлению специально уполномоченных органов.

Тема 11. Источники экологического права

Источники российского экологического права

Источники экологического права представляют собой совокупность правовых актов, принятых уполномоченными на то органами, в соответствии с законодательно установленным порядком (включая порядок подготовки, рассмотрения, принятия уполномоченными государственными органами, официального опубликования и вступления в силу), регулирующих общественные отношения в области природопользования и охраны окружающей среды и обязательных для исполнения. Источники экологического права устанавливают правила поведения физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления по поводу использования и охраны окружающей среды, образуя тем самым, отрасль права.

Источники российского экологического права можно подразделить на комплексные (регулирующие все общие вопросы в сфере природопользования и охраны окружающей среды, такие как, например, управление в области охраны окружающей среды; экологические права и обязанности граждан и общественных объединений; экологическая экспертиза и др.), отраслевые (регулирующие самостоятельные отношения по охране и использованию конкретно определенного природного объекта – например, охрана недр, леса, вод и др.) и экологизированные (экологизированные нормы все чаще встречаются в российском законодательстве – их проникновение в уголовное, административное, гражданское, трудовое и др. законодательство носит всеобщий и целенаправленный характер). Иными словами, следует рассматривать источники экологического права в узком и широком смысле.

Источники экологического права в узком смысле понимания – комплексные и отраслевые акты, принятые в установленном порядке уполномоченными органами и регламентирующие порядок и принципы природопользования и охраны окружающей среды. Источники экологического права в широком смысле – все экологизированные нормы в системе российского права.

«Понятие экологического законодательства отечественной доктриной определяется через предмет правового регулирования двояко: в узком и широком смыслах. В первом случае оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. Во втором случае в предмет правового регулирования включается использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности и правопорядка»¹.

Таким образом, в зависимости от уровня понимания - узкого или широкого предмета правового регулирования - которое вкладывается в определение российского экологического права и выстраивается система его источников.

Представляется, что более грамотным и научно обоснованным является рассмотрение источников экологического права в максимально широкой интерпретации – таким образом, выявляется полная комплексная картина правового регулирования разнообразных и разноуровневых общественных отношений в сфере использования и охраны окружающей среды и выявляется универсальный характер экологического права.

Система источников российского экологического права достаточно сложна - общественные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, регулируются значительным количеством нормативных актов. В настоящее время в систему источников экологического права входят:

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, заключенные РФ.

2. Конституция РФ.

3. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ.

4. Федеральные конституционные законы.

5. Федеральные законы.

6. Акты палат Федерального Собрания РФ.

7. Указы и распоряжения Президента РФ.

8. Постановления и распоряжения Правительства РФ.

9. Нормативные акты федеральных органов и исполнительной власти.

10. Постановления органов местного самоуправления.

11. Локальные нормативные акты.

12. Экологические нормативы, стандарты, санитарные нормативы и правила, строительные нормы и правила и др. технические регламенты и нормы.

13. Постановления Пленума Верховного Суда РФ.

14. Постановления Пленума Высшего арбитражного Суда РФ.

Кроме того, в силу того, что вопросы охраны и использования окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - самостоятельное и значительное место занимают источники экологического права, принятые в субъектах РФ:

• Конституции и Уставы субъектов РФ.

• Договоры и соглашения между субъектами РФ.

• Нормативные правовые акты органов законодательной власти субъектов РФ.

• Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

• Постановления Конституционных (Уставных) судов субъектов РФ.

Помимо этого, нормы конституционного, административного, уголовного, гражданского, коммерческого, трудового и других отраслей российского права также регулируют некоторые вопросы природопользования и охраны окружающей среды, например, УК РФ содержит главу 26 (экологические преступления); Кодекс об административных правонарушениях РФ содержит главу 8 (административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования); Трудовой кодекс РФ содержит ст. 223 (санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников) и др.

Итак, на основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что источники экологического права РФ представляют собой сложную развитую многоуровневую систему нормативных правовых актов. Можно также отметить, что законодателю предстоит совершить некоторую систематическую обработку нормативных правовых актов или объединение отдельных норм в единую внутренне согласованную систему, например, в экологический кодекс Российской Федерации. В научной литературе высказывается мнение о необходимости создания специализированного экологического кодекса, который бы стал актом межотраслевой кодификации и заменил собой всю систему действующих на данный момент нормативных правовых актов экологического и природоресурсного законодательства. Данная концепция, безусловно, чрезвычайно интересна и позитивна, т. к. предлагает совершенно новую прогрессивную систему кодификации экологического законодательства. Но, к сожалению, на современном этапе, реализации такового новационного предложения препятствуют как организационные, так и юридико-технические условия. В настоящее время действует Классификатор правовых актов, в котором существует раздел 110.000.000. «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Данный классификатор содержит необходимые разделы по каждому из вопросов природопользования и охраны окружающей среды (как общие вопросы, так и вопросы использования и охраны земель, недр, вод, лесов, животного мира, природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, атмосферного воздуха и гидрометеорологическое обеспечение хозяйственной деятельности населения) и, возможно, при некоторой технической и юридической обработке, его структура и содержание могут быть положены в основу системы кодификации. Вероятнее всего, классификатор можно рассматривать в качестве некого принципиально значимого, но, скорее, предварительного способа обработки нормативных правовых актов при формировании программы систематизации действующего законодательства.

Масштаб всех тех новаций, которые появились в российском законодательстве в связи с признанием и принятием экологического права в качестве самостоятельной отрасли права, огромен. Законодатель столкнулся с необходимостью активной имплементации норм международного экологического права во внутреннее законодательство; с созданием совершенно новых, никогда ранее не имевших место, правовых норм в области охраны окружающей среды и природопользования; с созданием и реализацией новых правовых институтов; с регулярным и непрерывным обновлением уже действующих правовых норм, а также с рядом иных, не менее сложных и важных, задач. Как нам представляется, «систематизация экологического законодательства на сегодняшний день представляет собой самостоятельную концепцию эколого-правового регулирования, предусматривающую не только сближение законодательства, осуществляемого по определенным правилам кодификации и унификации, но и как координирующую деятельность органов государственной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием»².

Ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепила приоритет международного права над национальным, признав также, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

Обобщая сформулированные в теории международного права воззрения, под общепринятыми принято считать принципы и нормы международного права, имеющие высшую императивную юридическую силу и выражающие основное содержание международного права. Основные принципы представляют собой систему основополагающих норм особого вида, что является одной из наиболее характерных особенностей современного международного публичного права. Декларация о принципах международного права 1970 г. призывает «все государства руководствоваться этими принципами в своей международной деятельности и развивать свои взаимоотношения на основе их строго соблюдения». Система принципов носит стабильный, программный и всеобщий характер системообразующей основы правотворческого процесса³. С помощью системы основных принципов утверждается основа международного права – они являются наиболее обобщенными нормами, отражающими главное содержание международного права в концентрированном виде. При этом «при толковании и применении…принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов»⁴. Область действия общих принципов универсальна, поэтому их содержание является основой для правотворческого процесса и прогрессивного развития международного права.

Кроме того, в этой весьма объемной группе источников экологического права особого внимания, на наш взгляд, заслуживают многосторонние договоры, такие как, например: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.; Конвенция по предотвращению загрязнения моря выбросами отходов и других материалов 1972 г.; Декларация ООН по окружающей среде 1972 г.; Декларация ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. и др., т.к. именно эти документы определили уровень, основные принципы и задачи международно-правового регулирования охраны окружающей среды, воспринятые также и российским экологическим правом⁵. Многосторонние договоры, двусторонние договоры, решения международных организаций и их органов, международный правовой обычай, общие принципы международного права, международно-правовые концепции, судебные решения и доктрины и др. образуют сложную систему источников, обладающих приоритетным значением.

Приоритет международных договоров Российской Федерации над нормами национального законодательства и указание об их вхождении наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права в правовую систему страны является обязательным для правотворческой и правоприменительной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. – основной закон Российской Федерацией, обладающий высшей юридической силой, содержит основы регулирования, в том числе и экологических правоотношений, закрепляет формы и методы осуществления государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды, принципы суверенитета, экологических прав, свобод и обязанностей человека, а также разграничивает предметы ведения Российской Федерацией и ее субъектов.

Так, ст. 9 Конституции РФ провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Ст. 36 устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, причем владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Статья 41 предусматривает, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также и то, что в Российской Федерацией финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию

Статья 42 устанавливает важнейшие экологические права человека и гражданина РФ - каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статья 58 устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Статья 71 определяет предметы ведения Российской Федерацией, среди которых: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; таможенное регулирование, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; внешнеэкономические отношения РФ; определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; судоустройство; прокуратура; уголовное законодательство; гражданское законодательство; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

Статья 72 определяет, что в совместном ведении Российской Федерацией и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Статья 76 устанавливает: по предметам ведения Российской Федерацией принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерацией не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерацией, действует федеральный закон.

Нормы Конституции Российской Федерации, носящие экологически значимый характер, находятся во взаимосвязи с нормами о праве собственности, государственном суверенитете, международном сотрудничестве и др. При этом в конституционных нормах достаточно подробно фиксируются экологические функции Российской Федерации. Положения Конституции конкретизируются и развиваются в иных источниках экологического права. Хотя в действующей Конституции и отражены основные положения государственной экологической стратегии и принципы установления экологического правопорядка, они могут конкретизироваться и уточняться в зависимости от целого ряда обстоятельств и условий в специально создаваемых нормативных правовых актах для наиболее эффективной реализации поставленных Конституцией Российской Федерации задач.

Договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами решают вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектом по определенным вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.

Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным законом не установлено иное.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений Правительством Российской Федерации и порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством Российской Федерации⁶.

Законы, основы законодательства, кодексы представляют собой важнейшие формы федеральных законов. Особое место среди комплексных федеральных законов занимает ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. Данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является унифицирующим и систематизирующим комплексным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения, связанные с воздействием на природную среду как основу жизни человека в пределах территории РФ, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.

Указанный закон упорядочивает понятийный аппарат (ст. 1), применяемый в экологических правовых нормах, вводит принципы охраны окружающей среды (ст. 3), регламентирует основы управления в области охраны окружающей среды (глава 2), права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (глава 3), предусматривает экономическое регулирование в области охраны окружающей среды (глава 4), нормирование в области охраны окружающей среды (глава 6), оценку воздействия и экологическую экспертизу (глава 7), и иные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (глава 8), регулирует контроль в области охраны окружающей среды (глава11), научные исследования (глава 12) и основы формирования экологической культуры (глава 13), и другие важнейшие аспекты обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды во имя обеспечения экологической безопасности человека и общества.

Вместе с тем, следует отметить, что данный закон содержит большое количество отсылочных норм к тем нормативным правовым актам, которые конкретизируют соответствующие положения.

Представляется, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является своего рода декларацией и провозглашает основные принципы рационального природопользования и охраны окружающей среды и перечисляет основные институты, применяемые в данной сфере.

Важное место среди комплексных федеральных законов занимает Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., осуществляющий правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, т. е. состояния здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Закон регулирует права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (гл. 2), санитарно-эпидемиологические требования безопасности среды обитания для здоровья человека (гл. 3), государственное регулирование в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (гл. 5), государственную санитарно-эпидемиологическую службу (гл. 6) и др.

Среди комплексных федеральных законов можно также отметить такие, как: закон РФ «О безопасности», обеспечивающий состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз; Федеральный закон «Об экологической экспертизе», регулирующий общественные отношения по поводу экологической экспертизы - установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы; Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующий порядок охраны и использования особо охраняемых природных территории - участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны, в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения; Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» - состоянии защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения; Градостроительный кодекс РФ регулирующий отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения, определяющий компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве и др.

Такие федеральные законы, как: «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др. также обеспечивают правовой механизм охраны окружающей среды, обеспечение безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления.

Отраслевые федеральные законы, в свою очередь, также занимают значительное место среди источников экологического права: Лесной кодекс РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала, регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение; Водный кодекс РФ регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем, при этом цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды); закон РФ «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей; Федеральный закон «О животном мире» регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды; ФЗ РФ «О континентальном шельфе» определяет статус континентального шельфа Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Вопросы, относящиеся к континентальному шельфу Российской Федерации и деятельности на нем, не предусмотренные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к континентальному шельфу Российской Федерации; Земельный кодекс РФ регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) и др.

Кроме того, огромное значение имеют экологизированные законы, в которых, наряду с нормами других отраслей (уголовного, гражданского, административного, трудового и др.), содержатся и нормы, регулирующие отношения в области охраны и использования окружающей среды.

Среди источников российского экологического права важное место занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерацией. Перечень вопросов, по которым Президент РФ вправе принимать соответствующие указы и распоряжения, не ограничен. Указы и распоряжения Президента РФ определяют основные направления внешней и внутренней политики, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (при этом, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам). Например, Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «Основные положения государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» и др. определяют порядок и основные этапы перехода внутренней и внешней политики РФ к устойчивому развитию.

К числу источников экологического права относятся нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Российской Федерацией и иными федеральными органами исполнительной власти: они могут быть правительственными, ведомственными и межведомственными. Подзаконные нормативные акты издаются федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в соответствии с действующим федеральным законодательством.

На основании и во исполнении Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Постановления и распоряжения Правительства РФ обеспечивают единую государственную политику в сфере природопользования и охраны окружающей среды, направлены на регулирование общественных отношений по каким-либо определенным вопросам и обращены к определенному кругу субъектов. Например, Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. № 1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» посвящены порядку и методикам разработки и утверждения некоторых экологических нормативов.

Нормативно-правовые акты – постановления Правительства РФ могут приниматься во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений (так, например, Постановление о порядке проведения государственной экологической экспертизы⁷ было принято для конкретизации Федерального закона «Об экологической экспертизе») или для определения компетенции органов управления и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды (как, например, Постановление Правительства РФ «Положение о Министерстве природных ресурсов РФ» от 22 июля 2004 г.).

Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления экологического контроля, ведения кадастров природных ресурсов, государственной экологической экспертизы, нормирования, лицензирования и др. представляют собой значимое звено в иерархической системе источников российского экологического права.

Министерства, комитеты, ведомства, агентства и службы издают приказы, постановления, инструкции, распоряжения, правила, положения и другие нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией по вопросам применения экологического законодательства, обязательные для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц. Например, приказ Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду в РФ» является важнейшим правовым актом, регулирующим порядок проведения ОВОС.

В данном контексте необходимо отметить ведомственные нормативные акты, принятие Министерством природных ресурсов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством здравоохранения РФ и др.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления являются самостоятельными в пределах своих полномочий и также могут издавать постановления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Компетенция органов местного самоуправления определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в РФ» и др. Им принадлежащие нормотворческие права несколько расширены и им принадлежит право в пределах своей компетенции принимать решения о проведении экологических мероприятий локального характера. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 43 устанавливает, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1. устав муниципального образования;

2. правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3. правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В частности, в их компетенцию входит решение таких вопросов, как, например, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения и др.

Особое внимание хотелось бы обратить на такой источник экологического права, как локальный нормативный акт. В условиях развития рыночных отношений, роль локальных нормативных актов все возрастает – они обеспечивают свободу предпринимательства, право свободного распоряжения своим имуществом. Локальные акты можно классифицировать на юридические нормативные акты и на индивидуальные локальные акты. К первой группе локальных актов относятся нормативные решения, регулирующие экологические отношения, которые могут создавать и фактически создают признанные государством обязательные для участников правоотношений локальные нормы экологического права (например, распределение имущественных паев, распределение прибыли, правила внутреннего распорядка, инструкции, регулирующие охрану труда и др.) Вторую группу локальных актов составляют индивидуальные локальные решения, обладающие признаками, присущими юридическим фактам, с которыми нормы экологического права связывают возникновение, развитие, прекращение правоотношений с сфере природопользования и охраны окружающей среды. Локальные экологические акты становятся источниками экологического права толь в случае, если они санкционированы государством по предварительному полномочию на основе государственных рекомендаций или приняты субъектом экологического права по полномочию государства.

Технические акты: экологические нормативы и стандарты, санитарные нормативы и правила, строительные нормы и правила, экологические сертификаты, лицензии на отдельные виды деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды утверждаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ и являются нормативными актами, устанавливающими критерии безопасности окружающей среды для человека и выполняют вспомогательную роль при осуществлении правоприменительной деятельности.

Приказ Минюста РФ от 14 июля 1999 г. "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" устанавливает, что не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты, если они не содержат правовых норм, т.к. они не носят нормативный характер.

Являясь актами, признанными не нуждающимися в государственной регистрации, технические акты носят вспомогательный характер и могут дополнять подзаконные нормативные правовые акты.

Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Постановления Пленума высшего Арбитражного суда обязательны для судов соответствующих судебных систем и посвящены разъяснению, толкованию применения правовых норм. Так, например, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» в отсутствие прецедентного права в РФ, сложно отнести к числу источников экологического права, но они оказали весомое воздействие на некоторые отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не являются непосредственными источниками экологического права, поскольку Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд не наделены правотворческой функцией – их акты являются актами правоприменительного нормативного толкования в сфере правосудия.

Согласно Конституции РФ субъекты федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по тем вопросам, которые отнесены к их ведению. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Каждый субъект РФ имеет свою конституцию или устав и законодательство. Принятые в таковых формах нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды рассматриваются как источники экологического права.

Вопросы ведения субъектов конкретизируются федеральными отраслевыми законами в сфере природопользования и охраны окружающей среды. На их основе субъекты РФ принимают свои законодательные акты.

На территории субъектов РФ экологическое законодательство активно развивается. Тенденции развития весьма многообразны и, видимо, преждевременно формулировать определенные выводы о перспективах развития данных источников экологического права. Региональная специфика – природные особенности районов, экономическая база развития природоохранительных мероприятий и другие условия не позволяют в данный момент выделить общие тенденции и приоритеты. В ряде случаев природоохранительное законодательство субъектов дублирует федеральное, в иных случаях законодатель субъекта разрабатывает нормы, которые пока не получили своего закрепления и развития на федеральном уровне.

Весьма интересны и эффективны такие акты, как, например, Закон республики Адыгея «Об экологической безопасности на территории республики Адыгея» от 13 ноября 1998 г., который определяет правовые основы обеспечения экологической безопасности на территории Республики Адыгея - целями настоящего Закона являются регулирование правоотношений всех субъектов права в Республике Адыгея по вопросам экологической безопасности, решение общественно - политических, социальных и экономических проблем в Республике Адыгея на основе приоритета экологической безопасности при осуществлении всех видов деятельности; Закон республики Башкортостан «Об экологической безопасности республики Башкортостан» от 2 июня 1997 г. - данный закон регулирует отношения в области экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности граждан и юридических лиц, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц и направлен на защиту жизни, здоровья и условий жизнедеятельности человека, защиту общества, его материальных и духовных ценностей, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате воздействий на окружающую природную среду.

Распоряжение комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Администрации Санкт-Петербурга от 10 декабря 2001 г. «Об обеспечении химической безопасности населения Санкт-Петербурга» гласит: в целях обеспечения химической безопасности населения Санкт-Петербурга необходимо выполнение следующего комплекса мероприятий:

1. Функционирование городской аварийной службы по ликвидации химических загрязнений.

2. Укрепление материально-технической базы городской аварийной службы по ликвидации химических загрязнений.

3. Проведение учений по экстренной ликвидации химических загрязнений.

4. Очистка территории города от загрязнения токсичными веществами.

5. Изучение загрязнения почв тяжелыми металлами.

6. Составление поэлементных карт и карт суммарного загрязнения почв на всю территорию города.

7. Комплексное обследование территорий общего пользования и объектов социальной сферы с экстренной ликвидацией выявленных загрязнений.

8. Содержание и ведение банка данных участков химического загрязнения и объектов - потенциальных источников загрязнения.

9. Выявление, учет и паспортизация производственных и транспортных объектов, потенциально опасных по химическим загрязнениям.

10. Разработка и внедрение современных способов реабилитации почв, загрязненных токсичными веществами.

11. Проведение среди населения профилактических и информационно-разъяснительных мероприятий по предупреждению и ликвидации химических загрязнений.

Распоряжения комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Администрации Санкт-Петербурга от 3 декабря 2001 г. «Об обеспечении радиационной безопасности населения Санкт-Петербурга» утверждает необходимость выполнения определенного комплекса мероприятий по обеспечению радиационной безопасности населения.

Закон Санкт-Петербурга от 29 мая 2003 г. № 239-29 "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге"(Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 15 мая 2003 года) также представляет собой достаточно интересный пример законотворчества субъекта Российской Федерации. Так, например, благоустройство рассматривается как состояние среды жизнедеятельности населения на территории Санкт-Петербурга (городской среды), оцениваемое с точки зрения ее потребительских качеств, а также деятельность по поддержанию и улучшению потребительских качеств городской среды. Объекты благоустройства рассматриваются в ст. 3. Глава 2 закона посвящена органам и должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере благоустройства, а глава 3. содержит перечень административных правонарушений в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге.

Указанные нормативные правовые акты, являются, на наш взгляд, одними из самых удачных примеров нормотворчества в сфере обеспечения экологической безопасности населения. При этом, разумеется, нормотворчество субъектов РФ в соответствующей сфере достаточно активно развивается и уже во многих субъектах можно обнаружить весьма интересные и позитивные примеры формирования и применения новых законодательных тенденций.

Задача улучшения качественного уровня экологического законодательства носит всеобщий характер, она не ограничивается рамками правотворческой и правоприменительной деятельности только отдельных стран. С другой стороны, такой подход не ограничивается исключительно правовыми науками или юриспруденцией, он объединяет множество академических дисциплин, занимающихся различными аспектами законодательной деятельности, но с учетом значения практических потребностей общества, а также и общественного отношения к вопросам охраны окружающей среды.

Необходимо признать, что различные аспекты создания, оценки и применения экологического законодательства во многом являются универсальными и поэтому должны исследоваться в междисциплинарном аспекте. Охрану и оздоровление окружающей природной среды; рациональное использование и возобновление природных ресурсов; сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальное существование и экологическую безопасность индивида и общества, невозможно обеспечить исключительно специальными эколого-правовыми нормами.

При формировании самостоятельной методики оценки эффективности соответствующей правовой нормы, следует иметь в виду, что современное экологическое право максимально приближено к естественным наукам, с одной стороны, а с другой – к образовательным и общественно-политическим дисциплинам (имеются в виду экологические направления почвоведческих, географических, биологических, геологических и других естественных наук, медицинских, социальных, правовых, политических и экономических научных дисциплин). Кроме того, происходит восприятие и реализация концепции устойчивого развития - программы действия всего мирового сообщества на современном этапе, т. е. экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды.

Современное российское экологическое законодательство переживает некое преобразование из плоскости административно-командного регулирования в механизм реализации экономической и политической свободы его субъектов. В связи с этим формирование принципиально нового законодательства происходит достаточно сложно. Создание новых норм и институтов не должно приводить к уничтожению ранее действовавших эффективных юридических установлений. Успешно зарекомендовавшие себя как в теории, так и на практике институты, такие как, например, экологический контроль, нормирование в области охраны окружающей среды и др., несомненно, должны быть сохранены – их эффективность и действенность уже доказаны. Кроме того, и в целом система и методы регулирования экологически значимых общественных отношений в современном обществе должны сохранять стабильность и определенную устойчивость – хаотичные многочисленные изменения в законодательстве не могут привести к быстрому созданию новой эффективной системы правового регулирования.