Вопрос 20. Понятие и виды государственной службы. Административно-правовой статус государственных служащих

Одним из важнейших видов целенаправленной деятель­ности человека, а также общества и государства в целом, является служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой инсти­тут, как система специальных органов государства, как ду­ховная деятельность и т. д.

Служба состоит, прежде всего, в обеспечении самого уп­равления, осуществлении государственной деятельности и в социально-культурном обслуживании людей.

С точки зрения современного законодателя, государствен­ная служба Российской Федерации - это профессиональ­ная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ⁰).

Из приведенного определения следует, что:

1) государственная служба представляет собой професси­ональную деятельность, связанную с выполнением в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий;

2. в рамках осуществляемой деятельности происходит ре­ализация компетенции государственных органов;

3. эта деятельность направлена на обеспечение функцио­нирования государственных органов;

4. такая деятельность представляет собой исполнение долж­ностных обязанностей, то есть в данном случае очеви­ден личностный аспект понятия государственной служ­бы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному слу­жащему.

Государственная должность - это должность в федераль­ных органах государственной власти, органах государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, которые образуются в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Для государствен­ной должности характерен установленный круг обязаннос­тей по исполнению и обеспечению полномочий данного госу­дарственного органа. Лицу, занимающему государственную должность, определяется денежное содержание, а также на него возлагается ответственность за исполнение этих обязан­ностей в соответствии с Законом РФ «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации».

Деятельность государственных служащих проявляется раз­личным образом. В частности, государственные служащие:

1. реализуют полномочия распорядительного и регулиру­ющего характера во всех сферах государственного строитель­ства, следовательно, государственная служба — это осуществление функций государства от его имени лицом, занимаю­щим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2. реализуют юрисдикционные действия, то есть приме­няют меры государственного принуждения к юридическими физическим лицам;

3. осуществляют юридически властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерар­хии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т. д.);

4. осуществляют действия, направленные на обеспече­ние и защиту прав и свобод граждан.

5. совершают организационные действия и материально-технические операции (проводят совещания, конферен­ции, заседания и пр.);

Учитывая то, что деятельность государственных служа­щих образует, изменяет и прекращает правоотношения, мы делаем вывод, что она имеет важные правовые последствия.

Муниципальной службой является профессиональная деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Ис­ходя из этого определения, можно выделить основные при­знаки муниципальной службы:

во-первых, это особый вид публичной службы, то есть служба в органах местной публичной власти;

во-вторых, это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муни­ципальные служащие получают денежное содержание из ме­стного бюджета;

муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

в-третьих, это должность по исполнению полномочий этих органов, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

И, наконец, в-четвертых, это деятельность, организуе­мая на постоянной основе, то есть муниципальные служа­щие осуществляют полномочия органа местного самоуправ­ления в качестве основной работы в течение неопределенно­го времени (постоянно), а выборные должностные лица, на­против, действуют в течение определенного промежутка "вре­мени (временно).

Государственные и муниципальные служащие должны учитывать региональные и местные особенности современ­ного управленческого процесса.

Основными факторами, которые отрицательно влияют на деятельность государственных служащих, являются:

1. политическая и организационная нестабильность в органах государственной власти и местного самоуправ­ления;

2. отсутствие нормативно-правового регулирования дея­тельности государственных и муниципальных служа­щих;

3. неопределенность правового статуса муниципальных служащих;

4. отсутствие единой кадровой политики, как на уровне регионов, так и на уровне органов местного самоуп­равления;

5. низкий профессионализм значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в юри­дических, финансово-экономических и социально-куль­турных вопросах;

6) отсутствие должного внимания, уделяемого при повы­шении квалификации государственных и муниципаль­ных служащих.

Как мы уже говорили ранее, главной целью государствен­ной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, закрепленных в Конституции Рос­сийской Федерации, федеральных законах и законах субъек­тов Федерации.

Что касается задач государственной службы, то в теоре­тическом плане, подходя к ним с самых широких позиций, можно выделить следующие:

• обеспечение конституционного строя;

• исполнение функций государственного, или иначе го­воря, публичного управления;

• обеспечение стабильности в политической и социаль­но-экономической сферах жизни общества;

• подготовка и выполнение политических решений;

• обеспечение общественного благосостояния, защита прав и свобод человека и гражданина;

• обеспечение принципа верности государственных служащих государству;

• применение в установленных законодательством случаях мер государственного принуждения, то есть осуществление правоохранительной функции с целью обес­печения общественной безопасности и правопорядка;

• осуществление деятельности «позитивного» характе­ра, которая не требует применения мер государствен­ного принуждения, например, управление в органах публичной власти; воздействие на организации, вы­полняющие общественно полезные функции; поддерж­ка отдельных публичных учреждений (органы соци­альной помощи, социального обеспечения); учрежде­ние государством специальных предприятий и органи­заций;

• осуществление управления в социально-экономической и культурной сферах жизни общества: финансовая и структурная поддержка отраслей экономики и струк­турных подразделений; создание и финансирование учреждений культуры;­

■ и, конечно, реализация созданного в стране механиз­ма налогообложения.

Под функциями государственной службы следует пони­мать основные направления практической реализации пра­вовых норм института государственной службы, которые спо­собствуют достижению соответствующих целей правового ре­гулирования государственно-служебных отношений и выпол­нению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

К основным функциям государственной службы относятся:

• информационное обеспечение деятельности государ­ственных органов, то есть сбор, получение, обработка, анализ информации, которая необходима для осуще­ствления государственной (управленческой) деятельности;

• прогнозирование и моделирование развития систе­мы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

• планирование: разработка целей, задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельнос­ти и государственной службы;

■ организация: формирование системы государственной службы, определение структуры управляющей и уп­равляемой систем в государственной службе, установ­ление их компетенции и взаимосвязи;

• распорядительство, то есть оперативное регулирова­ние государственно-служебных отношений, возникаю­щих по поводу осуществления полномочий государ­ственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельно­сти;

• руководство - установление правил, нормативов, направлений должности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов;

• координация — согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих це­лей и задач государственной службы;

■-контроль - установление соответствия или несоответ­ствия фактического состояния системы государствен­ной службы и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функ­ционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих; уста­новление соотношения намеченного и сделанного в си­стеме государственного управления и государственной службы;

• регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государ­ственной службы и ее функционирования;

• учет и фиксация информации — фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственной службы.

При этом одной из важнейших функций государственной службы является политическая функция. Государственная служба призвана обеспечивать стабильное государственное управление и уравновешивать действия различных полити­ческих сил.

Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представитель­ной, исполнительной и судебной власти. Таковыми органа­ми являются:

• Администрация Президента РФ;

• Аппарат Правительства РФ;

• аппараты палат Федерального Собрания РФ, Консти­туционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

• аппарат Центральной избирательной комиссии РФ;

• Счетной палаты Российской Федерации;

• Федеральные государственные органы, подведомствен­ные Президенту и Правительству Российской Федера­ции, а также иные должности в соответствии с законо­дательством Российской Федерации.

Государственная служба субъектов Российской Федера­ции устанавливается законами, принимаемыми органами за­конодательной власти каждого субъекта Российской Феде­рации. Например, Законодательное собрание Ростовской об­ласти 27 декабря 1996 г. приняло областной закон «О госу­дарственной службе Ростовской области».

В специальной литературе общепризнано разделение госу­дарственной службы на два вида: гражданскую, например, служба в государственных органах Российской Федерации и ее субъектов, в администрации области, и милитаризован­ную, например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железно­дорожных войсках, горноспасательная служба.

Под принципами понимаются основополагающие идеи, на которых организуется и осуществляется государствен­ная служба.

Федеральным законом «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» (статья 5) установлены следую­щие принципы государственной службы:

1. верховенства Конституции Российской Федерации, фе­деральных законов над иными нормативными правовыми ак­тами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2. приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3. единства системы государственной власти, разграниче­ния предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;

4. разделения законодательной, исполнительной и судебной властей;

5. равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностью и профессиональной подготовкой;

6. обязательности для государственных служащих реше­ний, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации;

7. единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе;

8. профессионализма и компетентности государственной службы;

9. гласности в осуществлении государственной службы;

10. ответственности государственных служащих за под­готавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11. внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12. стабильности кадров государственных служащих в го­сударственных органах.

Административно-правовой статус государственных служащих

В статье 1 Федерального закона «Об основах государствен­ной службы РФ» дано понятие государственной должности. Государственной теперь называется только должность в феде­ральных органах государственной власти, органах государ­ственной власти субъектов Федерации, а также в иных госу­дарственных органах, которые образуются в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государствен­ного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Из этого определения можно выделить четыре характер­ных признака государственной должности:

1. ее принадлежность только государственному органу;

2. объем полномочий ограничен тем кругом обязаннос­тей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа;

3. оплата труда по исполнению должностных обязаннос­тей производится за счет средств, предусмотренных со­ответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

4. государственный служащий несет ответственность, в соответствии с законодательством, за действия либо без­действия, связанные с исполнением должностных обя­занностей.

В зависимости от вида государственной власти, государ­ственная служба может быть:

1. в представительных органах;

3. в судебных органах; в органах исполнительной власти;

4. в иных органах.

Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы, так называемые ква­лификационные разряды:

• высшие государственные должности госслужбы (5-я группа);

• главные, государственные должности госслужбы (4-я группа);

• ведущие государственные должности госслужбы (3-я группа);

• старшие государственные должности госслужбы (2-я группа);

• младшие государственные должности госслужбы (1-я группа).

Государственные должности подразделяются также в за­висимости от характера и объема полномочий:

1. представители административной власти — лица, имеющие право предъявлять юридически властные требова­ния (предписания, указания) и применять меры админист­ративного воздействия к органам и лицам, не находящимися в их подчинении (например, работники милиции);

2. оперативный состав — государственные служащие, вы­полняющие работу, непосредственно определяемую задача­ми данного органа, в качестве специалистов, например, юри­сты-консультанты;

3. вспомогательный состав — государственные служа­щие, служебная деятельность которых не предполагает со­вершения действий, которые влекут юридические последствия и влияют на содержание решений данного органа, мер, технические секретари;

4. граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, которые влекут юридические последствия. К данной категории относятся нотариусы.

В квалификационные требования к служащим, зани­мающим государственные должности, включаются:

• уровень профессионального образования с учетом груп­пы и специализации государственной должности;

• стаж и опыт работы по специальности;

2. уровень знаний законодательства применительно к ис­полнению соответствующих должностных обязанностей

По результатам государственного квалификационного эк­замена или аттестации государственным служащим присва­иваются квалификационные разряды:

1. государственным служащим, замещающим высшие го­сударственные должности, — действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса;

2. государственным служащим, замещающим ведущие го­сударственные должности, — государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса;

3. государственным служащим, занимающим старшие государственные должности — советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса;

4. государственным служащим, занимающим младшие государственные должности, — референт государствен­ной службы 1-го, 2-го и 3-го класса.

Для отдельных видов государственной службы вводятся другие виды квалифицированных разрядов: воинские зва­ния, дипломатические ранги и т. д.

За каждой должностью, которую занимает служащий, за­крепляется определенный комплекс полномочий.

Различие в объеме и характере должностных полномо­чий является основанием для классификации государствен­ных служащих на три основные группы: должностные лица, представители власти, вспомогательные работники.

1. Должностные лица. Понятие «должностное лицо» весь­ма часто встречается в различных законодательных и нормативных актах Российской Федерации: в Конституции, Трудовом кодексе, Уголовном кодексе, Кодексе РФ по делам об административных правонарушениях и др.

Однако необходимо учитывать, что, например, определе­ние должностного лица, данное в Уголовном кодексе (см. примечание к статье 285), не имеет универсального ха­рактера. Оно распространяется лишь на деяния, предусмот­ренные главой 30 УК РФ «Преступления против государ­ственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Те же положения вос­приняты и Кодексом РФ об административных правонару­шениях (ст. 2.4).

2. К вспомогательным работникам относятся государ­ственные служащие, наделенные служебными обязанностя­ми и правами совершать только материально-технические операции, необходимые для нормального функционирования соответствующего государственного органа. Однако в их обя­занности может входить и совершение технических опера­ций, имеющих юридическое значение. Например, регистра­ция поступающих жалоб, так как со дня регистрации исчис­ляются установленные законодательством сроки их рассмот­рения.

К вспомогательным работникам относятся технические секретари, делопроизводители, экспедиторы и др.

3. Особую категорию должностных лиц образуют предста­вители административной (исполнительной) власти. К ним относятся должностные лица, которые наделены властными полномочиями предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания), обязательные для исполне­ния гражданами, должностными лицами и организациями, не подчиненными по службе представителю власти.

К представителям административной власти, например, от­носятся сотрудники милиции, а также представители различ­ных контрольно-надзорных служб (пожарного надзора, сани­тарно-эпидемиологического надзора, рыбнадзора и др.).

Законные требования представителей власти, вытекающие из предоставленных им государственно-властных пол­номочий, обеспечиваются мерами административного воздей­ствия.

Все государственные служащие являются субъектами ад­министративного права. Они обладают определенными пра­вами, а также несут обязанности и ответственность перед обществом и государством наравне со всеми гражданами.

Вместе с тем, законодательство предусматривает некото­рые ограничения служащих, вызванные интересами их служ­бы.