§ 16. Учреждения

Такой вид некоммерческих юридических лиц, как учреждения, имеет давнюю историю. Так, еще согласно Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 года была предусмотрена возможность создания учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, которые могли производить только те хозяйственные операции, которые непосредственно связаны с их деятельностью или являются необходимыми для осуществления возложенных на них задач. В соответствии со статьей 24 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, были предусмотрены как один из видов юридических лиц. Действующее законодательство также предусматривает создание и функционирование учреждений как некоммерческих юридических лиц.

По целям деятельности учреждения различаются на:

- органы управления;

- благотворительные учреждения;

- образовательные учреждения;

- учреждения культуры (по видам деятельности подразделяются на музеи, библиотеки, театры и т.п.);

- медицинские учреждения;

- научные учреждения;

- социальные учреждения.

Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку могут создаваться учреждения с иными целями деятельности.

Ряд изменений был внесен в правовой статус учреждений в новом ГК. Прежде всего, было отмечено, что они относятся к числу унитарных юридических лиц. Так, в п. 1 ст. 123.21 ГК указано, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Учредителем учреждения может быть любой субъект гражданского права, однако чаще всего в такой роли выступают государственные и муниципальные образования. При создании учреждений не допускается соучредительство нескольких лиц. При этом учреждение, созданное до дня вступления в силу Федерального закона от 05 мая 2014 N 99-ФЗ несколькими учредителями, не подлежит ликвидации по указанному основанию. Такое учреждение (за исключением государственного или муниципального учреждения) по решению своих учредителей может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию или фонд.

Имущество учреждения делится на два вида: полученное от учредителей и то, которое приобретено учреждением по иным основаниям. Основания приобретения могут быть самыми разнообразными совершение сделок, собственная предпринимательская деятельность и др.

Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. Поскольку учреждения могут в случаях, предусмотренных законом и с согласия собственника приобретать и иное имущество в результате определенной деятельности, то в течение длительного времени дискуссионным был вопрос о том, на основании какого права они владеют этим имуществом. В настоящее время законодателем этот вопрос был решен достаточно четко. В частности согласно абзацу 2 п. 1 ст. 123.21 ГК на имущество, приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления.

Классификация учреждений не претерпела изменений. Однако эта классификация распространяется только на государственные и муниципальные учреждения. Можно говорить о наличии трех типов государственных (муниципальных) учреждений - бюджетные, казенные, автономные. Что касается последних, то их правовое положение достаточно подробно урегулировано Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Появление такой градации учреждений обусловлено тем, что существовавшая ранее в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и не отвечала современным требованиям, поскольку была чрезмерно затратной. По существу, органы публичной власти на всех уровнях осуществляли содержание бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, оплачивая их деятельность по смете. При этом некоторые бюджетные учреждения активно занимались предпринимательской деятельностью, оказывая дополнительные платные услуги, но, не производя соответствующие отчисления в бюджет. Правовой статус доходов от такой деятельности, а также права и обязанности учреждений не были четко определены.

Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", предоставил, бюджетным учреждениям в частности, вузам право выбора: переходить в форму автономных учреждений или остаться бюджетными. Однако такой переход не стал популярным и не получил распространения. Это обусловлено как сложностями организационного характера, так и нежеланием принимать на себя финансовые риски.

Как отмечено в литературе, в нынешнем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений и от рядовых сотрудников этих учреждений, и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг высока*(45).

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Таким образом, все расходы казенного учреждения должны возмещаться за счет бюджета. Однако согласно п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Как уже было отмечено, доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Следует обратить внимание на то, что казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ). Соответственно сделки учреждений, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК). Так, например, будет ничтожной сделка по получению кредита казенным учреждением.

В учреждении могут быть как единоличные, так и коллегиальные органы. По общему правилу учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, предусмотренных законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.

По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения. Так, специфическим коллегиальным органом в высших учебных заведениях является ученый совет.

По общему правилу учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Однако в случаях, установленных законом, оно отвечает также иным имуществом. Помимо самого учреждения ответственность может также быть возложена на собственников имущества учреждения. Однако эта ответственность является субсидиарной (дополнительной). Она возникает у собственника только в случае недостаточности имущества у самого учреждения. В п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации", указано, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. В практике отмечалось в этой связи, что обязанность субсидиарного должника нести субсидиарную ответственность по обязательствам основного должника сама по себе не является основанием для его обязательного участия в деле о взыскании задолженности с основного должника, поскольку п. 2 ст. 120 ГК обусловливает возникновение данной обязанности отсутствием у основного должника денежных средств.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных пунктами 4-6 статьи 123.22 и пунктом 2 статьи 123.23 ГК, несет собственник соответствующего имущества.

Ответственность учреждений будет различаться в зависимости от того, идет ли речь о бюджетном, казенном, автономном учреждении. Так, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении только денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (п. 4 ст. 123.22 ГК)

Согласно п. 5 ст. 123.22 ГК бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.