2.2 Развитие норм о правовом статусе вуЗа

Национальная доктрина образования в Российской Федерации была принята Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751. Доктрина - основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития.

Она определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г.

Общественные отношения в сфере образования: по обучению, по воспитанию, трудовые, имущественные, управленческие, земельные, управленческие, экологические, финансовые и другие - регулируются законодательством об образовании - комплексной отраслью законодательства, имеющей сложную структуру Ефремов И.А. Об экономическом и социальном обосновании реформирования высшего юридического образования в России // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 18.

Ядром законодательства об образовании является образовательное законодательство - самостоятельная отрасль законодательства, регулирующая отношения по обучению и воспитанию. Основными видами этих отношений являются отношения, возникающие между образовательным учреждением и обучающимся; педагогом и обучающимся; родителями (осуществляющими семейное образование) и детьми.

Кроме образовательного, в законодательство об образовании входят нормы и институты других отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, земельного и др.

Законодательство об образовании (система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования) построено как пятиуровневая система: международное законодательство, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, законодательство местного самоуправления, правовые акты, принимаемые образовательными учреждениями Зенков В.Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 15.

Законодательство об образовании за последние годы уверенно заняло место среди наиболее динамично обновляющихся отраслей российского законодательства. Частые и существенные изменения, затрагивающие основные источники образовательного права, позволяют утверждать, что реформа образовательного законодательства в России стремительно набирает обороты.

Темпы и масштабы этой реформы, помимо главной ее цели - оптимизации и совершенствования нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования, - обусловлены также иными факторами: вовлеченностью России в Болонский процесс и участием в формировании единого европейского пространства; комплексным характером самого образовательного законодательства, находящегося в непосредственной зависимости от изменений, вносимых в гражданское, трудовое, бюджетное, административное и другие смежные отрасли российского законодательства; организационно-правовыми реформами в административной, бюджетной сфере, в сфере разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Все сказанное об образовании в целом относится в полной мере к высшему и послевузовскому профессиональному образованию. В основной источник права, регулирующий комплекс отношений в этой сфере, - Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" - было внесено более двадцати поправок с момента его принятия. При этом десять "корректирующих" законов было принято только в течение 2007 года. Комментируемый Закон неоднократно "подправлялся" федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы, а также вследствие принятия отдельных постановлений Конституционного Суда РФ. Если же к этому добавить многочисленные поправки, вносившиеся в Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", а также так называемые косвенные изменения, которые не находят отражения непосредственно в текстах законодательных актов, но присутствуют в подзаконных актах, регулирующих отношения в сфере образования, то совершенно очевидным становится вывод о необходимости упорядочения и систематизации действующего образовательного законодательства Зенков В.Н. Указ. Соч. С. 16.

Представляется, что постановка вопроса о кодификации образовательного права на данный момент является преждевременной. Во-первых, не завершен процесс "вживания" России в Болонский процесс, завершить который намечено к 2010 году. Во-вторых, продолжается реформирование административного, бюджетного, гражданского, трудового и иных отраслей российского законодательства, сопряженных с образовательным правом. Как следствие - до конца не определились окончательные контуры управления образованием, не сформировалась организационная и нормативная база регулирования административных, экономических, трудовых отношений в сфере образования. Наконец, до сих пор не появилось концепции кодификации образовательного законодательства, а ведь именно правовая доктрина должна зажечь зеленый свет кодификации.

Разработка и принятие Образовательного кодекса - задача, скорее, среднесрочной перспективы, текущей же задачей является совершенствование действующего образовательного законодательства, его "актуализация", скорейшее приведение в соответствие с задачами государственной политики в сфере образования, международно-правовыми стандартами образования и вновь принятыми нормами смежных отраслей российского законодательства. Таким образом, задача на ближайшую перспективу - работа с действующим законодательством, его развитие и совершенствование, дополнение новыми нормами, нацеленными на обеспечение реализации национального проекта в сфере образования, модернизацию экономики образовательного комплекса (именно в этом направлении движутся разработчики законопроектов в сфере образования из Федерального центра образовательного законодательства и Государственного университета - Высшей школы экономики). Обновленное образовательное законодательство должно стать нормативно-правовой базой продолжающейся образовательной реформы, по завершении которой и может ставиться вопрос о кодификации образовательного права Зенков В.Н. Указ. Соч. С. 17.

До тех пор пока законодательство об образовании остается несистематизированным, сохраняется потребность в его комментировании. Эта потребность становится очевидной в период интенсивной корректировки законодательной базы. В этом смысле 2007 год оказался особенно результативным для образовательного законодательства. И дело тут вовсе не в одном количестве принимаемых новых законов. Важны направления, по которым ведется работа по совершенствованию образовательного законодательства, ведь именно они и позволяют говорить о реформаторском характере принятых поправок. В течение только одного (2007) года приняты Федеральные законы о едином государственном экзамене, обязательности общего образования, двухуровневой системе высшего образования, интеграции образования и науки, разрешении работодателям вмешиваться в государственную политику в области профессионального образования. И это не считая поправок, принимаемых практически ежегодно и нацеленных на обеспечение более высокой степени социальной защищенности обучающихся, на совершенствование разграничения полномочий в области управления в сфере образования и т.д. Пекарева Ю. Как совместить... несовместимое // Бизнес-адвокат, N 18, 2000. С. 7

Следует отметить, что Президентом РФ 26 мая 2009 г. был подписан Указ N 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации" вступивший в силу со дня его подписания. Данный Указ принят в отношении одного из многих видов высшего профессионального образования (ВПО) - юридического, что может свидетельствовать о неординарности, исключительности, критичности ситуации, сложившейся в этой сфере.

Таким образом, развитие законодательства в сфере высшего образования в настоящее время развивается качественно: появляются узкоспециализированные нормативно-правовые акты, направленные на рассмотрение правового статуса и деятельности ВУЗов в отдельных сферах (например, в сфере юридического образования).

2.3 Правовой режим имущества ВУЗов

Конструкция "правовой режим имущества" широко используется как в учебной, так и научной литературе, но его содержание раскрывается по-разному. По мнению одних авторов, это элемент субъективного права, включающий владение, пользование и распоряжение имуществом Васькин В.В. Правовой режим имущества и юридические способы его охраны и защиты // Проблемы правового режима имущества в условиях концентрации и специализации производства: Межвузовский сб. статей / Отв. ред. Н.И. Коняев. Куйбышев, 2003. С. 123, т.е. правовой режим здесь сводится к триаде, составляющей содержание права собственности. Другие авторы полагают, что правовой режим имущества охватывает только предпринимательские отношения и представляет собой установленный нормами права порядок формирования хозяйственных образований и управления их имуществом или совокупность требований, предъявляемых к имуществу при его приобретении, использовании и выбытии в процессе предпринимательской деятельности. Представляется необоснованным распространение понятия "правовой режим имущества" только на сферу предпринимательских отношений. В советский период термин "правовой режим имущества" был широко распространен как в законодательстве, так и в научной литературе. Понятие "правовой режим имущества" по существу включало такие признаки, как основание возникновения и прекращения прав на имущество и содержание соответствующего права на определенные виды имущества юридических лиц. Кстати говоря, эта схема используется и сейчас. Современные авторы, развивая позицию советских ученых, определяют правовой режим имущества как правила, устанавливающие особый порядок возникновения прав на имущество, их изменения и прекращения, а также содержание прав на имущество.

По смыслу ст. 39 Закона РФ "Об образовании", устанавливаются три вида правовых режимов имущества образовательных учреждений: право собственности, право оперативного управления и право самостоятельного распоряжения имуществом. Возможность быть собственником имущества предоставлено только негосударственным вузам (п. 5 ст. 39). Законодатель не определяет основания и порядок приобретения негосударственными вузами права собственности на имущество. Он лишь отсылает к законодательству Российской Федерации (п. 5 ст. 39 Закона об образовании).

Режим оперативного управления существует на имущество, переданное вузу его учредителем (п. 1 ст. 39 Закона об образовании). По смыслу этой нормы режим оперативного управления установлен в отношении как государственных, так и негосударственных вузов.

На праве оперативного управления вузу принадлежит имущество, переданное ему учредителем при создании (ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Закон о высшем образовании) Суровцова М.Н. Правовой режим имущества вузов // Реформы и право. 2009. N 3. С. 16.

Границы и содержание правомочий вуза в отношении указанного имущества определены в ст. 296 ГК РФ. Вуз вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом, но в определенных пределах, которые, во-первых, установлены законом; во-вторых, связаны с целью деятельности вуза; в-третьих, зависят от назначения имущества.

Согласно п. 1 ст. 27 Федерального закона о высшем образовании учредитель закрепляет за вузом на праве оперативного управления здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения. Термин "имущество", как известно, в юридической литературе имеет несколько значений. Им принято обозначать, во-первых, отдельные вещи или их совокупность; во-вторых, имущественные права; в-третьих, имущественные права и обязанности. Толкование вышеуказанной нормы позволяет утверждать, что термином "имущество" в сочетании с термином "право оперативного управления" (вещное право) может обозначаться только совокупность вещей, т.е. предметов материального мира. Думается, что не следует также широко толковать словосочетание "иное назначение". Вуз как некоммерческая организация наделен специальной правосубъектностью и, следовательно, может обладать только тем имуществом, которое соответствует его уставным целям, т.е. осуществлению образовательной деятельности.

Закрепляя режим оперативного управления, законодатель ограничил государственные и негосударственные вузы в выборе организационно-правовых форм. Как известно, из некоммерческих организаций только учреждения вправе обладать имуществом на праве оперативного управления, иные некоммерческие организации являются собственниками переданного учредителем имущества (ст. 213 ГК РФ), в связи с этим есть основания полагать, что нормы п. 5 ст. 39 и п. 1 ст. 39 Закона "Об образовании" не согласуются Суровцова М.Н. Указ. Соч. С. 17.

Согласно ст. 28 Федерального закона о высшем образовании другим источником имущества вуза являются денежные средства. До 2004 года законодатель пытался регламентировать порядок финансирования государственных и негосударственных вузов. Порядок финансирования государственных вузов был определен в п. 1 ст. 28 Федерального закона о высшем образовании; негосударственных вузов - в п. 2 ст. 28. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ пункт второй из текста ст. 28 Федерального закона о высшем образовании исключен. По смыслу ст. 13 Закона "Об образовании" порядок финансирования и материально-технического обеспечения образовательного учреждения должен отражаться в уставе вуза. Федеральные государственные вузы финансируются органами государственной власти в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников. Вузы самостоятельно определяют направления использования средств, полученных ими из средств бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 28 Федерального закона о высшем образовании). Представляется, что это положение противоречит ст. 70 БК РФ, согласно которой бюджетные средства имеют строго целевое назначение и могут расходоваться на:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном ст. 71 БК РФ.