Глава 2. Административные правонарушения юридических лиц: состав и санкции за их совершение 139

2.1 Состав административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами 139

Как подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П, из ч. 2 ст. 54 Конституции РФ следует, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 5.. 139

Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (п. 1.1 названного Постановления). 139

Рассмотрим состав административного правонарушения. 139

Объектами административных правонарушений являются общественные отношения, которые регулируются и охраняются нормами административного права в сферах исполнительной власти, предусматривающими применение видов административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ). Объектами защиты от административных правонарушений согласно ст. 1.2 являются: права и свободы человека и гражданина; охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; защита общественной нравственности; охрана окружающей среды; охрана установленного порядка осуществления государственной власти; охрана общественного порядка и общественной безопасности, собственности; защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, государства и общества. 140

Объективную сторону административного правонарушения составляет противоправное действие (бездействие), нарушающее установленные законодательной нормой либо иными нормативными правовыми актами правила; действие (бездействие), причинившее вред общественным отношениям. Она характеризуется способом, местом, временем, а также особенностями орудия или средства совершения правонарушения и другими обстоятельствами. Кроме того, она может характеризоваться такими признаками, как повторность, систематичность, злостность. 140

Как указывалось выше, субъектами административных правонарушений являются физические и юридические лица. 141

Необходимым элементом его состава является вина. 141

Хотелось бы отметить, что в зарубежном законодательстве к юридическим лицам довольно часто применяется уголовная ответственность вместо административной. 141

Например, значительный интерес представляют Рекомендация Комитета министров стран - членов Совета Европы по ответственности предприятий - юридических лиц за правонарушения, совершенные в ходе ведения ими хозяйственной деятельности, принятая 20 декабря 1988 г., разработанная комитетом экспертов в области уголовной ответственности корпоративных единиц по решению Европейского комитета по криминальным проблемам, и Меморандум с комментариями к этой Рекомендации См.: тексты Рекомендации и Меморандума с комментариями // http://www.pravo.vuzlib.№et/book_z1328_page_5.html.. В этих документах отмечались следующие основания установления такой ответственности для юридических лиц: 1) растущее число правонарушений, совершаемых в ходе ведения предприятиями своей деятельности, что наносит значительный вред отдельным лицам и обществу в целом; 2) желательность возложения ответственности в случаях, когда выгода извлекается из незаконной деятельности; 3) трудности в установлении конкретных лиц, которые должны отвечать за совершенное преступление, связанные со сложной структурой управления предприятием; 4) недостаточная эффективность применения санкций к отдельному лицу для предотвращения совершения предприятием новых правонарушений; 5) необходимость наказания предприятий за незаконную деятельность, с тем чтобы предотвращать дальнейшие правонарушения и взыскивать нанесенный ущерб. 142

Согласно данной Рекомендации на предприятия, ведущие хозяйственную деятельность, должна налагаться ответственность за правонарушения, совершенные ими в ходе ведения своей деятельности, даже если правонарушения не были связаны с выполняемыми предприятием задачами. Предприятие должно нести ответственность независимо от того, было ли установлено конкретное лицо, в действии (бездействии) которого содержался состав правонарушения. Если такое лицо установлено, то привлечение к ответственности предприятия не должно освобождать от ответственности физическое лицо, виновное в правонарушении. В частности, лица, выполняющие управленческие функции на предприятии, должны отвечать за нарушения при выполнении своих обязанностей, если это привело к совершению правонарушения. 143

Предприятие не должно нести ответственность, если управление предприятием не было задействовано в правонарушении и предпринимало все необходимые меры для его предотвращения. При этом термин «задействовано» употребляется в очень широком значении. Управление предприятием считается задействованным в правонарушении и в том случае, если оно, зная о факте правонарушения, принимает полученную от этого прибыль. 143

Комитет рекомендовал предусмотреть следующие санкции в отношении предприятий - юридических лиц, совершивших правонарушение, и применять их отдельно или в сочетании с другими в качестве основных или вспомогательных предписаний и, возможно, с отсрочкой применения этих санкций и мер: предупреждение, выговор, обязательство, занесенное в судебный протокол; принятие решения, в котором объявляется об ответственности, без наложения санкций; штраф или иная финансовая санкция; конфискация имущества, которое использовалось при совершении преступления либо приобретено в результате незаконной деятельности; введение запрета на определенные виды деятельности предприятия; лишение финансовых привилегий и субсидий; запрет на рекламу товаров или услуг; отзыв лицензии; снятие управляющих с занимаемых должностей; назначение судебными органами временного управления; закрытие предприятия; ликвидация компании; взыскание компенсации и (или) реституции в пользу потерпевших; восстановление прежнего состояния; опубликование решения о наложении санкций либо иных мер. 144

Привлечение предприятий к уголовной ответственности должно осуществляться, когда характер правонарушения, степень вины со стороны предприятия, последствия правонарушения для общества и необходимость предотвращения дальнейших правонарушений требуют наложения уголовных санкций. При этом, как подчеркнули эксперты, разрабатывавшие рассматриваемую нами Рекомендацию, может оказаться необходимым отойти от традиционных концепций вины, виновности и использовать систему ответственности, основанную на принципе социальной вины. 145

VI Международный конгресс по уголовному праву, проходивший в Риме в 1953 г., высказался в принципе за допустимость уголовной ответственности юридических лиц и за возможность применения в отношении их карательных санкций. VII Международный конгресс по уголовному праву, состоявшийся в Афинах в 1957 г., в своей резолюции отметил, что «юридические лица могут нести ответственность за преступления только в случаях, предусмотренных отдельными законодательными системами». 145

Итак, во-первых, при привлечении к административной ответственности юридических лиц следует учитывать прежде всего статус юридического лица, так как административная и гражданская правосубъектность не совпадают. 145

Как было отмечено выше, административно-правовой статус юридического лица в общем смысле характеризуется совокупностью норм, предусмотренных кодексами, законами, подзаконными нормативными правовыми актами и учредительными документами, определяющими права и обязанности юридического лица в различных сферах экономической и социально-культурной деятельности, а также в сфере административно-управленческих отношений. 146

Для того чтобы организация рассматривалась в качестве юридического лица, она должна быть зарегистрирована в таком качестве или приобрести статус юридического лица по иному законному основанию. 146

Отсюда, в частности, следует невозможность привлечения к административной ответственности таких образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы и представительства российских юридических лиц Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Научно-практ. пособ. / Под ред. Н.Г. Салищевой. М., 2009. С. 74.. Представляется, что единственной мерой административной ответственности подобных образований за не соответствующее административному закону поведение может являться исключительно административное запрещение их деятельности, ipso facto - их ликвидация. 146

Напротив, такие публично-правовые образования, как организации, не требующие государственной регистрации и прямо упомянутые в ГК РФ в качестве юридических лиц или даже в таком качестве не упомянутые, однако приобретшие подобный статус на основании иных (помимо ГК РФ) актов законодательства, не могут быть исключены из числа субъектов административной ответственности. Так, профсоюзы, политические партии, государственные и муниципальные учреждения хотя и не требуют регистрации в качестве юридических лиц, но как полноценные самостоятельные участники гражданского оборота подвержены административной ответственности. 147

Федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, избирательные комиссии и т.п. административно деликтоспособны на основании соответствующих законов РФ. 147

Следует заметить, что Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» См.: Указ Президента РФ от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 21.07.2008, № 29 (ч. 1), ст. 3482. подготовлен проект изменений в разд. I - III, VI, VII ГК РФ в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации. Согласно данному проекту, в частности, юридические лица получают гражданские права и гражданские обязанности наряду с физическими лицами; предполагается ввести новые понятия, разделяющие юридические лица на корпоративные (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы) и унитарные (государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, а также религиозные организации); некоммерческим организациям предполагается дать наименования «некоммерческие корпоративные организации» и «некоммерческие унитарные организации». 148

Во-вторых, в отношении юридических лиц могут применяться лишь пять видов административных наказаний из девяти, предусмотренных КоАП РФ. Законами субъектов РФ могут устанавливаться только предупреждение и административный штраф. 149

Наиболее распространенными из них являются административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. 149

Большое количество статей Особенной части КоАП РФ предусматривает возможность назначения юридическим лицам наказания в виде административного приостановления деятельности. Такой вид наказания, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, с 1 июля 2011 г. не действует согласно изменениям, внесенным в КоАП РФ ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия», хотя и до внесения изменений в КоАП РФ данный вид наказания не применялся к юридическим лицам. 149

В-третьих, согласно общему правилу административная ответственность может возникнуть только тогда, когда Особенная часть КоАП РФ или законы субъектов РФ прямо описывают деяние как административно наказуемое на основании определенных характеристик его объективной стороны. Так как далеко не все нарушения (например, публичное распитие спиртных напитков) могут совершаться юридическим лицом, и напротив - некоторые (нарушение правил энергоснабжения и др.) могут быть совершены исключительно юридическим лицом, то множество административных правонарушений для юридических, физических и должностных лиц не совпадают, хотя и имеют общее пересечение. 150

Из 476 статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, в 258 статьях (более половины всех статей Особенной части Кодекса) говорится об ответственности юридических лиц. 150

Спецификой привлечения к административной ответственности юридических лиц является также общая тенденция рассматривать последствия нарушения закона со стороны юридического лица как более тяжкое, чем со стороны физического или должностного лица. Это, в частности, проявляется в больших размерах штрафных санкций, которым подвергается юридическое лицо за одно и то же правонарушение. 150

В-четвертых, в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Отмечается, что данное правило обусловлено принципом справедливости: каждое лицо должно нести ответственность в зависимости от степени своей вины. 151

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 пояснил следующее. В случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено, допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. И, соответственно, привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности. 151

Представляется не совсем корректным употребление термина «должностное лицо» в названном Постановлении Пленума, так как возможно привлечение к ответственности не только должностного лица, но и иного работника организации, то есть виновного физического лица. Согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает юридическое лицо от административной ответственности за данное правонарушение. 152

Вместе с тем значительная часть санкций Особенной части КоАП РФ в качестве субъектов ответственности рассматривает уже три категории лиц: граждане, должностные лица, юридические лица. 152

При этом если понятия «гражданин» и «юридическое лицо» употреблены в КоАП РФ в значении, данном им гражданским законодательством, то термин «должностное лицо» для правоотношений, вытекающих из административных проступков, законодателем индивидуализирован, в связи с чем в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определены критерии, относящие физическое лицо к категории должностных лиц. К их числу относятся: 152

- наделение физического лица функциями представителя власти; 152

- выполнение последним организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в государственных и муниципальных органах и организациях; 153

- совершение правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. 153

Однако неоднозначность данного понятия заключается в следующем. Примечание к ст. 2.4 КоАП РФ содержит положение о том, что в качестве должностного лица к административной ответственности могут быть привлечены как непосредственно должностные лица, так и лица, не являющиеся должностными лицами, однако действия которых в силу их служебных полномочий, по мнению законодателя, также несут повышенную общественную опасность. 153

Следует обратить внимание, что должностные лица поименованы в качестве субъекта административной ответственности в санкциях действующего КоАП РФ. Однако четкого указания на то, какая из двух категорий лиц, указанных в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, подлежат ответственности за каждое отдельно взятое правонарушение, Особенная часть КоАП РФ не содержит. 153

Как следствие, в правоприменительной практике административных и судебных органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях решение данного вопроса нередко вызывает затруднения. 153

При этом важность его решения заключается, прежде всего, в том, что отдельные элементы состава правонарушения, предусмотренного для непосредственно должностных лиц, с одной стороны, и руководителей (работников) негосударственных организаций, с другой стороны, принципиально различны. 154

Так, представитель власти, а также наделенный организационно-распорядительными либо административно-хозяйственными полномочиями сотрудник государственного (муниципального) органа (организации), в силу своего особого публично-правового статуса, как правило, самостоятельно вступает в административные правоотношения. Как следствие, событие административного деликта, совершенного должностным лицом, представляет собой неисполнение обязанности, возложенной нормами административного права именно на это лицо. 154

34.Отграничение административного правонарушения от преступления и других видов проступков. 154

35.Понятие административной ответственности как вида юридической ответственности, ее основные особенности. 157

37.Административное наказание. 175

38.Понятие административного процесса. Принципы административного процесса. Административное индивидуальное дело. 181

39.Виды административно-процессуальной деятельности. 190

Понятие и виды административно-процессуальной деятельности 191

41.Административная юрисдикция. Ее сущность и формы. Административно-правовой спор. 202

42.Виды административно-юрисдикционных производств. Производство по делам об административных правонарушениях (понятие, общая характеристика). 225

43.Участники производства. Доказательства. 233

44.Меры обеспечения производства по делам об админи- стративных правонарушениях. 236

45.Стадии производства по делам об административных правонарушениях. 240

46.Законность, дисциплина, целесообразность. 244

47.Способы обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти. 248

55.Основные сферы, комплексы и отрасли (области) государ- ственно-управленческой деятельности. 254

56.Соотношение территориального и регионального управления. 269

57.Сущность государственного регулирования и его соот- ношение с государственным управлением 274

58.Экономическая сфера (значение, структура). Основные направления административно-правового регулирования экономики 278

59.Управление экономическим развитием. Федеральные органы по стандартизации, аккредитации, государственной регистрации, кадастра и картографии, управления государственным имуществом. 285

60.Управление промышленным комплексом и торговлей. Внешнеэкономическая деятельность и таможенное дело. 300

61.Управление энергетическим комплексом.
 305

62.Управление агропромышленным комплексом. 323

63.Антимонопольное регулирование и регулирование есте- ственных монополий. 326

УПРАВЛЕНИЕ СТРОИТЕЛЬСТВОМ И ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ 346

65.Управление транспортным комплексом. 349

66.Управление в области связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. 356

67.Управление в сфере природопользования и экологии. 368

Как скрупулезно подсчитал Всемирный фонд дикой природы, у нас из 29 функций, которые надлежит исполнять власти, десять не закрепили ни за одним ведомством, три передали частично, зато остальные дублированы. Разработку федеральных целевых программ вообще ни за кем не закрепили. Домнышева Е. У семи нянек экология без глазу // Парламентская газета. №197. 24 ноября 2006. 373

68.Управление финансами. Организация кредитного и банковского дела. Организация бюджетного, налогового дела. Организация регулирования финансовых рынков. Финансовый мониторинг. 382

69.Социально-культурная сфера (значение, структура). Основные направления административно-правового регулирования социально-культурных процессов. 405

70.Управление образованием и молодежной политикой (организационно-правовая система управления, органы управления образованием, их система, компетенция). Государственные образовательные стандарты. 409

Организация области образования, науки и молодежной политики, правовые основы управления и регулирования в этой области 409

71.Правовой статус вуза. 413

Развитие правового регулирования правового положения образовательных учреждений 414

1.1 Генезис развития правового регулирования образовательных учреждений в западных государствах и в дореволюционной России 414

В дореволюционный период - период расцвета частного образования в России - образовательные учреждения, созданные гражданами, а также "обществами, сословиями и земскими учреждениями", назывались частными учреждениями. Учреждения, созданные земствами, позднее преобразовавшимися в муниципальные органы власти, также относились к частным. Представляется, что с возникновением самостоятельного вида собственности - муниципальной - появилось новое основание для классификации юридических лиц и нахождение в одной категории частных и муниципальных образовательных учреждений более неприемлемо Кобозев А.А. Профессиональная подготовка полицейских кадров в период образования и становления МВД Российской империи // История государства и права, 2006, N 5. С. 31. 414

В дореволюционный период была также развита система образования непосредственно правоохранительных органов. Так, Несмотря на отсутствие в системе МВД Российской империи специализированного учебного заведения по подготовке профессиональных кадров, большая часть лиц, занимавших руководящие посты в Министерстве, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Оно приобреталось ими как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля, дававших элитарное образование Фигуровская В.М. Элитарное образование: научное созерцание и теоретическое обоснование проблемы // Проблемы образования: Сб. научных трудов. Новосибирск, 2007. С. 8. Данное обучение также носило эпизодический характер и не имело выраженного характера подготовки чисто полицейских специалистов. Вместе с тем не подлежит сомнению, что в некоторых из этих образовательных учреждений зародились формы и методы обучения, востребованные впоследствии в специальных полицейских школах дореволюционной России. 415

Наибольший интерес представляет не менее известное и престижное учебное заведение, осуществлявшее в XIX в. подготовку будущих чиновников для всех отраслей государственного управления и в большей степени для Министерства внутренних дел - Александровский (Царскосельский) лицей. Это обусловлено тем, что Устав императорского Александровского лицея, утвержденный в 1848 г., в первом параграфе определял, что это учебное заведение "имеет целью воспитание благородного юношества для гражданской службы по всем частям, требующим высшего образования, преимущественно же по Министерству внутренних дел" Корнев А.В., Борисов А.В. Правовая мысль и юридическое образование в дореволюционной России: Учебное пособие. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 214. Данная цель предполагала, что комплектоваться он должен был из "отличнейших воспитанников дворянского происхождения и из таковых наставников, которые своими знаниями и нравственностью заслужили общее доверие". Замещение же вакансий в лицее осуществлялось только по указанию императора. 416

Рассматривая дореволюционное понимание статуса образовательного учреждения в России, необходимо отметить, что образовательное учреждение не имело самостоятельности, а целиком и полностью зависело от государства. Этим обусловлено отсутствие развития правовой мысли о правового положении образовательного учреждения в целом. 417

Если обратиться к опыту зарубежных стран в рассматриваемой сфере, то например, все университеты Великобритании разделены на три группы. Первая - "Оксбридж" - включает старейшие в стране Оксфордский (XI в.) и Кембриджский (XIII в.) университеты. Ко второй группе причисляют несколько десятков более молодых университетов, основанных в XIV - XIX вв., их называют "краснокирпичными". К третьей группе относят политехнические институты, реорганизованные в 1991 - 1992 гг. так называемые "стеклянные" университеты. Имя университета является гарантией продвижения выпускников по должностной лестнице Васильев Ю.С., Глухов В.В., Федоров Ш.П. Экономика и организация управления вузом / Под ред. В.В. Глухова. СПб., 2001. С. 500. 417

В вузах страны доминирует дуальная система, сочетающая исполнительские и законотворческие управленческие подразделения. Основными органами коллективного управления являются сенат, попечительский и административный советы. 417

Высшим академическим органом управления является сенат, состоящий из профессорско-преподавательского состава и небольшого числа студентов. Часть мест в сенате, законодательном органе, занимают по должности руководители вуза, а часть избирается из штата его подразделений. Сенат отвечает за все вопросы, связанные с приемом, программой обучения, экзаменами, исследованиями, развитием университета и условиями жизни студентов, а также с подбором и продвижением преподавателей по службе. Такая двухступенчатая структура управления, характерная для Великобритании и всего Британского Содружества, гарантирует, что академическая политика определяется наиболее квалифицированными людьми - профессорами и другими преподавателями, в то время как чисто финансовые вопросы решаются с привлечением широкого круга представителей. 418

Во главе университета обычно стоит канцлер, избираемый по персональным качествам и опыту работы. Его обязанности чаще всего являются чисто церемониальными - председательствовать на собрании профессоров или же на очередном заседании совета. В то же время он может оказаться неоценимым для университета своими советами и влиянием в высших сферах английского общества, поскольку в ведущих британских университетах канцлерами являются обычно члены королевской фамилии. 418

Исполнительную власть университета представляют вице-канцлер или ректор. В отличие от многих других европейских университетов он назначается, а не выбирается и работает на этом посту не три или пять лет, а пожизненно, до своего ухода на пенсию. Вице-канцлер назначается советом обычно по рекомендации объединенного комитета совета и сената, возглавляемого председателем совета. Как правило, но не обязательно, вице-канцлером становится один из ведущих профессоров из другого университета. Он является главным академическим и административным лицом университета, отвечающим перед советом за сохранение и повышение престижа и эффективности вуза. Хотя формально вице-канцлер обладает небольшой властью, так как решения, определяющие долгосрочную политику университета, принимаются коллегиально сенатом или советом, но как председатель сената и, как правило, его планового комитета он играет решающую роль в определении академической программы университета. Кроме того, в качестве председателя комиссии по отбору профессоров и других преподавателей вице-канцлер имеет решающий голос в подборе кадров Кананыкина Е.С. Структура органов управления высшим образованием в Великобритании // Административное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 49. Таким образом, предоставленные вице-канцлеру полномочия предполагают большие возможности для эффективного управления университетом. 419

Административный совет состоит из руководителей общевузовских служб (проректоров). Проректоры университета являются старшими членами академического штата и выполняют обязанности по организации учебного процесса в течение ограниченного промежутка времени (три, четыре, пять лет). При этом они продолжают свою исследовательскую работу, а также часто и преподавательскую, а после завершения своих административных функций возвращаются к полной академической нагрузке. 419

Британские университеты имеют достаточно высокую степень автономии, решая самостоятельно вопросы подбора преподавательских кадров, отбора и приема студентов; определения содержания и методов обучения, программ исследовательских работ; распределения финансовых средств между программами по обучению и исследованиями. В то же время университеты строго ограничены в своем развитии, например, в размерах финансирования. Как правило, вузы и их руководители понимают, что их собственные планы должны укладываться в рамки национальных потребностей и возможностей правительственных структур Ostez J. Exclusion from school and Racial Equality: an examination of government proposals in the light of recent research evidence // Cambridge Journal of Education. 1999. Vol. 29. N 1. 420

Базовым документом управления вузом является стратегический план, разрабатываемый на пять лет и уточняемый в ежегодно составляемых двухлетних текущих планах. В плане конкретизируются цели, кадровая стратегия, развитие информационных ресурсов, финансовая стратегия подразделений (плановые бюджеты), стратегия поддержки студентов, контроль качества. Специальный помощник ректора отвечает за подготовку стратегического плана, контроль хода его выполнения, поддержку взаимодействия факультетов и департаментов, согласование целей вуза и отдельных подразделений, стимулирование взаимодействия преподавателей и студентов. 420

Обсуждаются задачи факультета и достигаемые результаты на ежеквартальных совещаниях декана с преподавателями, совещаниях ректора с проректорами и деканами, заседаниях попечительского совета, сената и административного совета. Анализу результатов деятельности в вузе уделяется значительное внимание. Это касается областей привлекаемых финансов, выполнения стратегического плана, привлечения студентов, работы и трудоустройства выпускников, оценок деятельности групп сотрудников, уровня успеваемости студентов Кананыкина Е.С. Указ. Соч. С. 50. 421

1.2 Правовое положение высшего учебного заведения (ВУЗа) в действующем российском законодательстве 422

Под учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК). Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, при этом оставаясь собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в области управления организацией и распоряжения ее имуществом. Имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 296 ГК) Кананыкина Е.С. Указ. Соч. С. 52. Таким имуществом учреждение владеет, пользуется и распоряжается в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. 422

ВУЗ, являясь образовательным учреждением, подчиняется системе правового регулирования в области определения правового статуса образовательных учреждений. 422

Учреждения могут участвовать в различных сделках (в пределах установленных ограничений), в частности выступать в качестве арендодателей. В некоторых случаях это право может быть прямо предусмотрено законом, как это сделано в отношении высших учебных заведений (п. 4 ст. 27 ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135). В других случаях это также возможно, но при условии согласия собственника имущества. На это прямо указано в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21. Это может быть сделано в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, и, соответственно, собственник не может в этом случае ставить вопрос об изъятии такого имущества. 423

Следует отметить, что сделки учреждений, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК). Так, например, будет ничтожной сделка, направленная на получение бюджетным учреждением кредита (займа) в силу противоречия запрету, содержащемуся в п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК Соменков С.А. Учреждения на современном этапе развития законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 2. С. 14. С. 11. 424

Фактически речь идет не об образовательном учреждении на правах структурного подразделения, поскольку структурные подразделения должны быть указаны в учредительных документах юридического лица, что и было подтверждено судом Кирилловых А.А. Образовательное учреждение: вопросы правоспособности в судебной практике // Право и экономика. 2009. N 12. С. 57. 425

Поэтому для решения вопроса о правосубъектности отдельных подразделений образовательного учреждения с правами юридического лица и определением его статуса (учебное заведение на правах факультета, филиал или представительство) следует исходить из того, что филиал юридического лица должен быть указан в его учредительных документах. Однако в определенной интерпретации это установление можно трактовать, с одной стороны, как право юридического лица определить структурное подразделение, отвечающее известным признакам, как филиал, а с другой - как обязанность организации осуществить соответствующие действия по внесению изменений в устав. По сути подобное толкование использовал суд в разрешении вопроса о статусе образовательного учреждения, созданного другим образовательным учреждением Кирилловых А.А. Указ. Соч. С. 58. 426

Вместе с тем представляется, что следует руководствоваться императивным предписанием п. 3 ст. 8 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" об установлении статуса филиала "обособленному подразделению", расположенному в "ином населенном пункте". В этом случае также предполагается наличие у этого "обособленного образования" отдельной лицензии. По крайней мере позиции раздельного местонахождения образовательного учреждения и филиала придерживается Минобразования России. В частности, в письме от 30 ноября 1999 г. N 15-55ин/15-11 "О филиалах вузов" говорится, что "в связи с отсутствием лицензии на право ведения образовательной деятельности ликвидирован филиал Северо-Кавказского государственного технического университета в г. Анапе, приостановлена образовательная деятельность УКП Санкт-Петербургского государственного института сервиса и экономики в нескольких городах...". Поэтому если структурное подразделение и вуз находятся в одном населенном пункте, то подразделение не является филиалом; в иной ситуации статус филиала, как и отдельная лицензия "обособленного подразделения", обязательны Кирилловых А.А. Указ. Соч. С. 59. 427

Таким образом, правовое регулирование деятельности ВУЗов в Российской Федерации основывается на общих нормах, регламентирующих деятельность учреждений, а также на законодательстве в сфере образования. При этом содержание законодательства об образовании в РФ должно отвечать требованиям развитого капиталистического общества, которое строится в нашей стране. Нынешнему поколению выпало жить в двух переходных периодах. Первый период начался в 1985 г. и - независимо от планов "архитекторов перестройки" - закончился в 1993 г. переходом от социализма к капитализму, созданием нового общества и государства, свидетельством рождения которого стала Конституция РФ 1993 г. Второй переходный период начался в 1993 г. и, видимо, будет продолжаться до середины XXI в. Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования в России // Журнал российского права, 2007, N 4. С. 47 428

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов - Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться по существу несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) Козырин А.Н. Современные контуры образовательного права // Закон, 2007, N 4. С. 48. В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, ЮНЕСКО, Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов). 429