§4. Административно-правовые споры о компетенции

В динамичной государственно - правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие, прежде всего, как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит, в конечном счете, эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.

Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения"¹.

Некоторые авторы² выделяют следующие виды споров о компетенции:

а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;

б) споры органов исполнительной власти федерального уровня между собой;

в) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;

г) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

д) управленческие споры между органами местного самоуправления.

Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.

Чаще всего спор о компетенции применяется относительно закрепленного в статье 125 Конституции РФ права Конституционного суда РФ по разрешению споров:

1) между федеральными органами государственной власти;

2) между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ;

3) между высшими государственными органами субъектов РФ .

Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 - 95 гл. XI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции" Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.

Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между субъектами спора о компетенции. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами¹.

В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем, императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий. Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.

Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений.

Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.

Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.

Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают "свободой усмотрения", своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.

Административно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:

1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;

2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;

3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).