1. Понятие, признаки и структура административно-правовой нормы.

Понятие административно-правовой нормы

Любое общество в целях самосохранения вынуждено создавать правила, обеспечивающие его существование и развитие. Эти правила утверждают определённый порядок во взаимоотношениях членов общества, предписывают варианты действий для них и тем самым предопределяют должную упорядоченность этого общества. Поэтому социальные нормы являются не только объективно необходимым, но и целесообразным условием обеспечения организованности в общественных отношениях.

Социальными нормами являются общепризнанные правила, образцы поведения и стандарты деятельности, обеспечивающие упорядоченность, устойчивость и стабильность социального взаимодействия индивидов и групп. Социальная психология. Словарь / Под. ред. М.Ю. Кондратьева. - М.: ПЕР СЭ, 2006 г. С. 176. Как видно из определения, социальные нормы имеют общий характер, поскольку они регулируют не отдельные случаи, а типичные и многократно повторяющиеся жизненные обстоятельства, факты и события.

Наиболее распространённым видом социальных норм являются правовые нормы. Они являются общеобязательными, устанавливаются (или санкционируются) государством и обеспечиваются его принудительной силой в лице правоохранительных органов. Правовые нормы являются наиболее формальными в силу их закрепления в нормативно-правовых актах государства и чёткого определения ими юридических прав и обязанностей всех субъектов правоотношений. С их помощью регулируются наиболее значимые и потому заслуживающие правовой защиты общественные отношения - экономические, политические, социально-культурные и др.

Комплекс существующих в государстве взаимосвязанных правовых норм, регулирующих определённую сферу однородных общественных отношений, составляет отрасль права. Одной из таких отраслей является административное право.

Административно-правовой нормой является норма права, регулирующая общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, внутриорганизационной деятельности органов исполнительной власти, аппаратов органов законодательной и судебной власти, а также в сфере осуществления государственной службы. Административное право России: учебник // Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. - М.: Проспект, 2009. С. 46. Сфера общественных отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами, составляет предмет отрасли административного права, а указанные отношения часто называют управленческими. При этом эти отношения можно разделить на три группы - отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления своих задач, функций и полномочий вовне; внутриорганизационные отношения (отношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, связанные с организацией их деятельности и прохождением в них государственной службы); отношения, связанные с организацией административного судопроизводства.

Таким образом, как следует из вышесказанного, административно-правовые нормы являются разновидностью правовых (и в целом социальных) норм, возникающих в сфере реализации исполнительной власти и определяющих основные параметры государственно-управленческой деятельности. Как и любые правовые нормы, они являются полностью формальными - для них характерна закреплённость в нормативных актах, наличие определённой процедуры их принятия и отмены, а также ясно обозначенные санкции, применяющиеся уполномоченными органами и должностными лицами.

Особенности административно-правовых норм, их отличие от других норм права

Как и любая отрасль права, административное право призвано осуществлять регулирование общественных отношений с помощью правовых средств. Однако нормы каждой отрасли имеют свои специфические особенности, определяющиеся характером регулируемых ими общественных отношений, спецификой применяемого определённой отраслью метода правового регулирования и рядом других факторов.

Можно выделить следующие присущие административно-правовым нормам особенности и отличия от других правовых норм:

1. Целью административно-правовых норм является обеспечение организации и функционирования всей системы исполнительной власти, реализации её конституционного назначения, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти.

2. Регулирующее воздействие административно-правовых норм отличается масштабностью, что обусловлено масштабностью самой деятельности по реализации задач и функций государственного управления, широтой экономической, социально-культурной и политической сфер, взаимосвязью аппарата государственного управления как с нижестоящими звеньями (учреждения, предприятия и прочие государственные образования), так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления или каким-то образом затрагивающими её интересы (различные негосударственные образования и объединения, а также граждане).

3. Административно-правовые нормы являются основой для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений, они определяют должное поведение всех лиц и организаций, Правоотношения и особенности поведения объединены автором в одну особенность не случайно: в социологической литературе наиболее распространён взгляд, что общественными отношениями являются в первую очередь определённые виды и формы поведения индивидов. действующих в сфере государственного управления, обеспечивают режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе реализации исполнительной власти.

4. Административно-правовые нормы имеют императивный характер, поскольку устанавливаемые ими юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти, волеизъявления которых односторонни и неравнозначны волеизъявлению другого субъекта административных правоотношений. Вместе с тем, существуют административно-процессуальные нормы, порождающие горизонтальные административно-правовые отношения, для которых характерно равенство сторон (например, при разрешении жалоб граждан органами исполнительной власти), но эти нормы менее распространены в сфере государственного управления.

5. Административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные правовые средства и институты защиты от их нарушений (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.), поэтому возникающие между участниками административных правоотношений споры разрешаются, как правило, во внесудебном порядке (в отличие от гражданского права). Это обусловлено характером самого государственного управления, необходимостью организации эффективного руководства хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами.

6. Административно-правовые нормы, предусматривая административную ответственность, могут защищать и регулировать общественные отношения, относящиеся к предмету других отраслей права. Например, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений, именно на их основе определяется порядок взимания налогов и сборов, осуществляется государственный контроль над соблюдением трудового, налогового, природоохранного законодательства и т.п. Эта особенность вытекает из вышеназванных особенностей - в отличие от уголовно-правового и гражданско-правового регулирования, нормы административного права регулируют указанные общественные отношения в той мере, в которой это способствует эффективной и оперативной организации государственного управления.

7. Административно-правовые нормы могут устанавливаться непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно её субъектами, обеспечивая действие конституционных и законодательных правовых норм, детализируя содержащиеся в них правила поведения. Такие нормы по отношению к конституционным нормам и законодательству имеют меньшую (вторичную) юридическую силу, т.е. применимость в данное время и на данной территории.

Структура административно-правовой нормы

Под структурой правовой нормы понимается внутреннее строение нормы, определённый порядок взаимосвязи её составных частей и элементов. Административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции, она мысленно воссоздаётся из целого ряда нормативных предписаний различных источников и не сводится к единственной статье какого-либо определённого нормативно-правового акта. Таким образом, структура административно-правовой нормы традиционна.

Гипотеза как часть административно-правовой нормы устанавливает фактические условия реализации последней, условия применения, предусмотренного нормой правила поведения. Гипотеза указывает на фактические обстоятельства вступления нормы в действие и реализации её диспозиции (например, условия привлечения к административно-правовой ответственности), однако нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определённого возраста). Таким образом, гипотеза может быть как абстрактной (определять условия действия нормы и указывать на общие признаки её реализации), так и казуистической (связывать реализацию юридической нормы со строго определёнными частными случаями).

Диспозиция как элемент административно-правовой нормы определяет само правило поведения, предписываемое нормой, права и обязанности субъектов правоотношений. В зависимости от варианта поведения диспозиции административно-правовых норм делятся на предписывающие, управомочивающие и запрещающие. Предписывающие диспозиции указывают субъектам тот или иной вариант должного поведения и возлагают на них обязанность совершения определённых действий. Например, согласно п. 132 Правил организации теплоснабжения, после регистрации обращения потребителя в журнале регистрации обращений, должностное лицо органа местного самоуправления обязано определить организацию, обеспечивающую теплоснабжение данного потребителя. Управомочивающие диспозиции определяют функции и правомочия субъектов государственного управления, их возможность действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Например, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе потребовать устранения выявленных недостатков, принять решение об ограничении, приостановлении или прекращении работы предприятия и т.п. При этом применяются не все предусмотренные меры административного воздействия, а лишь те, которые по мнению уполномоченного должностного лица являются наиболее эффективными. Запрещающие диспозиции содержат запрет на совершение тех или иных действий или бездействия, которые законом считаются правонарушением. Например, согласно п. 15.3 Правил дорожного движения, запрещается выезжать на железнодорожный переезд при закрытом или начинающем закрываться шлагбауме, независимо от сигнала светофора.

Санкция как элемент административно-правовой нормы определяет неблагоприятные последствия, которые наступают за неисполнение правила поведения, содержит указания на меры административного воздействия, применяемые к нарушителю, на возможные виды наказаний и их размеры. Санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются Кодексом РФ об административных правонарушениях. Например, согласно статье 5.62 данного Кодекса санкцией за дискриминацию является наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Все административно-правовые санкции, применяемые за нарушение норм КоАП, перечислены в статье 3.2. В их числе предупреждение, административный штраф, дисквалификация, административный арест и т.д.

Правовая норма может выполнять свои регулятивные функции лишь при наличии всех её структурных элементов. При отсутствии гипотезы норма будет безжизненной (ибо неизвестно, при каких условиях следует руководствоваться изложенным в ней правилом). При отсутствии диспозиции норма теряет качество нормы вообще. При отсутствии санкции норма теряет регулирующее воздействие, поскольку важнейшим признаком правовой нормы является её охрана государством. Таким образом, правовая норма может активно воздействовать на общественные отношения, быть их государственным регулятором только при единстве и логической взаимосвязи всех её структурных элементов.