§ 2. Содержание административно-правового спора

административный правовой спор разрешение

Административно-правовой спор имеет свою специфику, которая определяется особенностями его субъективного состава, характером заявляемых требований, своеобразием его предмета и основания.

По словам некоторых ученых¹, при разработке теории административного спора важное значение приобретает установление определенного консенсуса между учеными относительно терминов, обозначающих его внутреннее строение. В этом случае возможны два подхода. Во-первых, возможно использование термина «состав» по аналогии с тем, как это имеет место применительно к административному правонарушению. Во-вторых, строение административного спора может быть выражено через категорию «содержание», как это имеет место в цивилистике, где элементы правового спора конструируются как сходные с элементами иска. Представляется, что для теоретической интерпретации административного спора предпочтительнее использовать категорию «содержание». Она отражает исследуемое явление в его целостности и представляет собой единство состава и структуры.

По мнению А.Б.Зеленцова², юридическая конструкция правового спора не может не опираться на действующее законодательство, которое специально не закрепляет его структурные элементы, но выделяет их для разрешения практического вопроса о тождестве спора. Закон фиксирует три основных составляющих этого тождества: стороны, предмет и основание (ст. 134, 220, 228 ГПК РФ; ст. 148, 150 АПК РФ). Тем самым эти элементы косвенным образом определяются как основополагающие составные части правового спора.

В отраслевой литературе совокупность этих элементов спора о праве, образующая его юридическую конструкцию, обозначается термином «содержание» (И.М. Зайцев, М.Д. Матиевский). В данном смысле понятие содержания правового спора имеет конкретное научное значение, обусловленное практическими задачами его использования.

При философском подходе к содержанию правового спора выделение основания в качестве его элемента оказывается весьма условным, ибо как совокупность юридических фактов оно не обладает внутренней принадлежностью к спору, находится вне его.

Исходя из вышеизложенного, вполне применима к административно-правовому спору структура, предполагающая выделение таких его элементов, как стороны (субъекты), предмет и основание.

В публично-правовом отношении, из которого вытекает административно-правовой спор, имеется, как правило, два вида участников: а) субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные публичными правами для их осуществления в виде властных полномочий; б) лица, представляющие частный интерес. В этом правоотношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона, а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой партикулярный интерес частные лица.

К числу субъектов, представляющих публичный интерес, пункт 3 Постановления Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2¹ относит должностных лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

К должностным лицам, в частности, относятся:

- лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

- должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

- должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);

- должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов.

Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции.

Возникая из отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне - гражданину, т.е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенство гражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальными установками правового государства в его основу закладывается равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этом государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном).

Правовое равенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство в регулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовое основание. Если законодатель полагает необходимым поставить участников административных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не может своей властью ликвидировать спорность субъективных прав, их конфликт приобретает качество правового спора. В этом плане споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни горизонтальными, ибо это всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора неравны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие ресурсы, а с другой - гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора.

Определяя предмет административно-правового спора необходимо прежде всего учитывать разграничение споров о субъективном административном праве и споров об объективном административном праве. В случае спора об объективном праве речь идет, по сути, об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти. В качестве одной из особенностей юридической природы таких дел указывается на отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях¹. Предметом спора в данном случае является исключительно вопрос объективно-правового характера - о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. Анализ положений процессуальных законов - ГПК РФ и АПК РФ - показывает, что к спорам об объективном праве следует относить споры об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

В связи с рассмотрением вопроса о предмете административного спора об объективном праве следует принять во внимание, что право на оспаривание нормативных правовых актов рассматривается как одно из проявлений общего права на обращение в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав (свобод) или законных интересов. При подаче заявления об оспаривании нормативных правовых актов в суд общей юрисдикции заявителю необходимо указать, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ст.251 ГПК РФ), а при обращении с соответствующим заявлением в арбитражный суд от него требуется указать на свои права и законные интересы, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями (п.1 ст.193 АПК РФ). Но это не говорит о том, что при судебном разбирательстве, предметом спора, по которому будет приниматься решение суда, будут являться вопросы, касающиеся субъективных прав и законных интересов заявителя или неопределенного круга лиц. Положения процессуальных кодексов свидетельствуют о том, что данное требование имеет значение только при подаче заявлений, а в дальнейшем при судебном разбирательстве вопрос о нарушении субъективных прав наряду с другими обстоятельствами может иметь значение только для оценки законности оспариваемого акта в целом.

Предмет другой разновидности административно-правовых споров-споров о субъективном административном праве - носит несколько иной характер: в него необходимо включать публичные субъективные права и обязанности сторон. Законность правового акта или действия властного органа становится в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями. Таким образом, предмет субъективного административного спора приобретает «двойственный» характер, и суд должен не только рассмотреть и разрешить вопрос о правомерности акта (действия), но и разрешить спор о субъективном праве.

Специфика предмета данной категории административных споров в Российской Федерации весьма отчетливо проявляется в рамках производства по одной из категорий дел, вытекающих из административных (публичных) правоотношений, в судах общей юрисдикции или арбитражных судах - об оспаривании ненормативных актов, решений и действий властных органов и должностных лиц. Данная специфика связана с предпосылками реализации права на обращение в суды с соответствующими заявлениями, а также с особенностями судебного разбирательства и судебных решений по таким делам.

Предмет спора о субъективном административном праве не всегда обязательно включается вопрос о правомерности акта или действия властного органа. Собственно вопрос о законности акта становится предметом спора лишь в том случае, когда есть связь между изданием какого-либо акта или совершением действия и субъективными правами и обязанностями лица. Следует иметь в виду, что разногласия о правах и обязанностях могут возникнуть не только в результате издания акта либо совершения действия органом исполнительной власти (должностным лицом), но и в связи с другими юридическими обстоятельствами.

Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Факты основания условно можно подразделить на три группы:

1) факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами, свидетельствующие о юридическом характере спора;

2) факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретного административного спора;

3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие «помехи» реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.

В основании спора можно выделить две основные группы нарушений административным органом обязанности издавать правомерные акты.

Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом.

К ним можно отнести:

§ прямое нарушение административными актами прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом;

§ сужение (умаление) прав и законных интересов граждан и их конкретизации в нормативных актах и индивидуальных актов по сравнению с объемом, предоставленным законом;

§ отказ в предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средств правовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовой регламентации его реализации или защиты и т.д.

Во-вторых, группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающих компетенцию административных органов, формы, процедуры и цели административной деятельности.

К этой группе можно отнести правонарушения, выражающиеся:

§ о несоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;

§ о принятии этих актов неполномочным органом, то есть вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения;

§ нарушение процедуры принятия акта;

§ несоответствие актов цели закона и т.д.

В одной из своих работ¹ Н.Ю. Хаманева отмечает, что основанием возникновения административно-правового спора является обращение в виде жалобы (когда речь идет об административном порядке разрешения споров), которая рассматривается как реакция лица на нарушение его прав и свобод в сфере публичных отношений.

А.Б.Зеленцов¹ анализируя различные подходы к проблеме основания правового спора, дает теоретическую интерпретацию основания спора исходя из его понимания как комплекса фактов нарушения или оспаривания субъективного права. При этом он опирается на теоретические положения, предполагающие подразделение фактов основания правового спора на: а) факты правовой характеристики отношений субъектов спора, т.е. факты, свидетельствующие о его юридическом характере; б) факты легитимации, определяющие субъектов права как участников спора и «привязывающие» их к конкретному конфликту; в) факты правонарушения и правопрепятствования, которые служат непосредственным поводом для возникновения разногласий.