1. Исторические вехи политического развития мсу в Германии и в России

1.1. Германия

Формирование сильной модели местного самоуправления в послевоенной Германии происходило в обстановке фактического краха немецкого государства – гитлеровской диктатуры Третьего рейха. Как отмечают некоторые авторы, в условиях экономического хаоса и распада государственности местные власти фактически были вынуждены первыми взять на себя функции по обеспечению элементарных условий выживания населения, преодоления разрухи, голода, решению проблем миллионов беженцев¹. С ними прежде всего были вынуждены сотрудничать и оккупационные власти, поскольку государственной администрации на центральном уровне просто не существовало, ее заменяла военная власть союзных держав. Союзники повлияли на формы организации местной немецкой власти – в британской зоне оккупации сложилась так называемая «северогерманская» модель местной власти (с сильным общинным советом), а в американской – «южногерманская» (с сильным бургомистром). Все это наложило отпечаток на процесс восстановления немецкой конституционной государственности в западных зонах страны. Он осуществлялся «снизу вверх» – от местных общин (коммун) и округов (союзов коммун) к землям и Федерации². Важную роль в восстановлении государства играли политики муниципального уровня. Видимо, нельзя считать случайным, что Федеративную Республику Германия первым возглавил Конрад Аденауэр – выходец из среды муниципальных политиков (начинал политическую карьеру как бургомистр Кёльна)³.

Воссоздание немецкого государства осуществлялось на конституционно-правовых, демократических и федеративных принципах. Принцип самостоятельности, демократичности и ответственности местного самоуправления был одним из них. Он вошел в состав Основного закона ФРГ (ст. 28) в следующем виде: « ...в общинах и общинных округах народом на основе всеобщих, прямых, равных и тайных выборов создается представительный орган... В общинах в функции избранного органа может выступать общее собрание общины. Должно быть обеспечено право общин в рамках закона регулировать под свою ответственность все дела местного сообщества»⁴. При этом на всех уровнях власти в Германии преимущество получила парламентская система с особой ролью представительных институтов в обеспечении функционирования правового государства. Конституция ФРГ была подчинена «строго репре-зентативной концепции», отмечает один из немецких авторов⁵. О стремлении сформировать в Германии именно модель представительной демократии говорили и видные «отцы» Федеративной Республики. Например, первый президент ФРГ Теодор Хойсс видел опасность в прямой демократии или, как бы сейчас сказали, «демократии участия», считая, что ей «могут воспользоваться демагоги»⁶. Отчасти это объяснялось синдромом демократии Веймарской республики, которая, как считали немецкие политики, стала «жертвой демагогии нацистов», повлиявшей на массы. Не следует забывать, что, создавая ФРГ, немецкие политики при поддержке западных союзников шли на раскол страны. Этой линии в тот период противостояла идея «единой нейтральной Германии», которую поддерживали СССР и часть политических сил на западе и востоке. Не исключалось, что созданию ФРГ как государства с представительной демократией могли противостоять апелляции к народному волеизъявлению о «единстве страны», базирующемуся на институтах прямой демократии.

В 50-е годы в ФРГ утвердилась система представительной многопартийной демократии и федеративного устройства. В этой системе управление в общинах рассматривалось двояко. Во-первых, как самоуправление местных сообществ, имеющее свою финансовую базу и действующее под свою ответственность в решении местных вопросов. Во-вторых, как нижний уровень трехступенчатой системы государственного управления: федерация – земля – община. В этом втором качестве управление в общинах входило в сферу компетенции земель. Земельные парламенты (ландтаги) принимали так называемые коммунальные конституции, регулирующие политико-правое устройство власти на коммунальном уровне (в общинах, общинных округах, городах) данной земли, а земельные правительства осуществляли надзор за управлением в коммунах.

Такой двойственный характер власти и управления на муниципальном уровне хорошо известен в теории местного самоуправления еще с XIX в. На этой основе выделились две теоретические школы, условно определяемые как «общественная теория» местного самоуправления и «государственная теория» самоуправления. Первую из них обычно больше связывают с французской политико-правовой традицией, а вторую – с немецкой. Немало сторонников «общественной теории» местного самоуправления было и среди теоретиков и практиков земского движения в России. В Германии зачинателем «государственной теории» является Генрих фон Цум Штайн, прусский государственный деятель начала XIX в., автор «Городского уложения» 1808 г., положившего начало местному самоуправлению в тогдашней Пруссии¹. В дальнейшем ее сторонниками выступали многие немецкие правоведы и политики. Суть этой концепции заключается в том, что на самостоятельный по своей природе институт, связанный с местным сообществом, государство возлагает определенные функции. В сфере выполнения этих функций государство контролирует и даже административно подчиняет себе органы МСУ, но за их пределами местное самоуправление может действовать самостоятельно. Полномочия государства и МСУ разграничиваются правовыми нормами. Сторонники «государственной теории» были и среди российских земцев².

Модель самоуправления, утвердившаяся в ФРГ в 50-е годы, характеризовалась подобным управленческим дуализмом. Коммуны выполняли возложенные на них государственные функции и одновременно являлись самостоятельными самоуправляемыми сообществами. При этом, как отмечает известный современный немецкий автор Гельмут Волльман, государственно-административная компонента МСУ в тот период все же заметно превалировала над его автономией и общественным характером³. Это было связано с целым рядом обстоятельств. В частности, с давлением административно-бюрократических традиций немецкой политической и управленческой культуры, сохранявшихся в тот период; «осторожной», репрезентативной демократией, утвердившейся в республике; слабым представительством партийной политики на коммунальном уровне и пр.

Новая веха в развитии немецкого самоуправления была связана с мощной волной политических дискуссий, протестов и инициатив, охвативших политическую систему Западной Германии в конце 60-х – начале 70-х годов. Многочисленные политические и идеологические течения, их столкновения (студенческие бунты, движения протеста, непарламентская оппозиция, социальные движения и гражданские инициативы) приобрели столь широкий размах и силу, что их можно было бы «обобщенно назвать никак не меньше, чем революцией участия (partizipatorische Revolution), которая глубинно переформатировала самосознание граждан и понимание ими их роли в отношении государства и общества и означала перелом во всей политической культуре послевоенной Германии»¹. Переход в иное качество немецкой политики провозгласил в 1969 г. новый канцлер ФРГ Вилли Брандт², выдвинувший программу внутриполитических реформ под лозунгом «Отважиться на большую демократию!»³.

В области местного самоуправления политические дискуссии в тот период в основном подвергали критике монопольный характер представительных институтов на коммунальном уровне, выражали сомнение в их легитимности и протест против непрозрачности и непроницаемости процессов принятия решений в коммунальных структурах власти. Многочисленные гражданские движения и инициативы требовали больше прав на политическое участие граждан в местном самоуправлении. По оценке специалистов, конкретных изменений в политико-правовых структурах местного уровня «революция участия» дала сравнительно немного. Но она изменила дух муниципальной политики в Германии, повлияла на вектор ее дальнейшего развития в направлении большей демократизации и политического участия граждан. В начале 70-х годов в ФРГ была проведена общефедеральная реформа местного (общинного) управления, резко сократившая число общин. Их общее число в стране путем упразднения малых общин было уменьшено в три раза – с 24 тыс. до примерно 8 тыс.¹ Укрупнение общин позволило усилить проникновение на коммунальный уровень политических партий; способствовало политизации, институционализации политики в коммунах по аналогии с федеральной и земельной политикой и фактическому признанию за ними политико-правового статуса «политических систем» муниципального уровня². В этом политическом качестве местное самоуправление явно утрачивало статус просто низового административного уровня региональной (земельной) власти. Административный компонент в нем заметно сокращался, а общественно-политический возрастал. Были расширены и права прямого участия граждан в принятии управленческих решений, хотя они носили в тот период в основном характер консультаций.

Следующей крупной вехой в развитии немецкой модели МСУ стало объединение Германии на рубеже 1990-х годов. Хорошо известно, что объединение проходило в режиме «поглощения» или распространения политической и правовой систем ФРГ на бывшую ГДР. Это облегчило становление местного самоуправления в восточных землях. Там оно фактически создавалось по уже готовым рецептам западногерманской модели и к тому же при массированной экономической помощи «старых» земель и консультационной помощи западных специалистов. В то же время немецкие авторы отмечают, что определенное влияние «востока» испытала после объединения и вся система местного самоуправления в Германии³. Прежде всего, это было влияние общего демократического подъема, вызванного «бархатной» революцией в ГДР, так что объединение страны происходило в обстановке усиления демократических тенденций. Они в меньшей степени затронули федеральную конституционную систему Германии, которая в основном осталась неизменной, но были весьма заметны на коммунальном уровне. В частности, под влиянием принятой в «новых» восточных землях коммунальной конституции, предусматривающей введение на муниципальном уровне широких прав граждан на прямое волеизъявление (местные инициативы граждан и референдумы), подобные нормы были приняты в начале 90-х годов и в большинстве «старых» земель. А в середине 90-х в городах и общинах Германии начался массовый переход к прямым выборам глав местного самоуправления (бургомистров) и коллегиальных исполнительных орга-нов управления (ландратов). Этот процесс также связывают с влиянием демократических тенденций объединения, так как его распространение шло в основном с «востока» на «запад», от «новых» земель к «старым». Хотя и в самих «старых» землях вопросы о целесообразности перехода к прямым выборам глав МСУ дискутировались еще до объединения. Важную роль, например, сыграла дискуссия в крупнейшей земле ФРГ Северный Рейн – Вестфалии о введении прямых выборов бургомистров, проходившая с середины 80-х годов¹.

В этой земле действовала уже упоминавшаяся «северогерманская» модель местного самоуправления, ставящая в центр всей системы МСУ избираемый гражданами представительный орган – Совет общины. Совет избирал бургомистра, который руководил его работой, а также директора общины, который руководил администрацией и хозяйством общины. Этот порядок был зафиксирован до объединения в коммунальных конституциях большинства западногерманских земель. Исключение из него составляли коммунальные конституции двух южных земель – Баварии и Баден-Вюртемберга, в которых была введена так называемая «южногерманская» модель. Она предусматривала помимо выборов Совета общины прямые выборы бургомистра, который становился председателем Совета и одновременно возглавлял администрацию и хозяйственное управление общины. Кроме этих двух базовых моделей в ряде земель имели место еще две модели МСУ – «магистратная» (Совет общины избирает коллегиальный орган управления – магистрат) и «бургомистерская» (избранный Советом бургомистр руководит администрацией, но не возглавляет Совет)¹. Они не имели большого распространения, но с «северогерманской» моделью их роднило отсутствие прямых выборов главы общины. Так что все три модели, кроме «южногерманской», с теми или иными особенностями отличались доминированием представительной власти на муниципальном уровне.

Дискуссии в земле Северный Рейн – Вестфалия, в конце концов, привели к изменению ее коммунальной конституции. В 1994 г. в нее были введены прямые выборы глав МСУ, что означало фактический демонтаж прежней «северогерманской» модели и переход к «южногерманской». Вслед за этой землей, а также «новыми» восточными землями модель прямых выборов бургомистров была введена в середине 90-х годов в коммунальные конституции большинства других «старых» земель. «Южногерманская» модель, таким образом, утратила в своем наименовании локально-териториальную привязку и превратилась в модель организации местного самоуправления в большинстве общин страны². Следует также отметить, что в ходе дискуссий о введении этой модели МСУ выдвигались в основном два рода аргументов – «политико-идеологические» и «управленческие». К первым относились аргументы о реформе «жесткой» репрезентативной модели местной власти через расширение прямой демократии в местных сообществах, обеспечиваемой в том числе и прямыми выборами глав общин, ко вторым – тезисы об «улучшении управляемости» посредством прямого избрания «сильного бургомистра» и устранения «двухголовой» системы коммунального управления (бургомистр – управляющий директор). Удельный вес этих аргументов в разных местах был различен. В то же время было очевидно, что введение этой модели в целом способствовало политическому усилению местного самоуправления в Германии, активизации коммунальной политики, развитию в ней общественно-политических компонентов.

Последней по времени тенденцией в коммунальной политике Германии конца 90-х – начала 2000-х годов стал поиск ответов на усиление европеизации и глобализации экономической, социальной, политической жизни, в том числе и на местном уровне. На том, какие процессы и решения имеют место в этой связи в немецкой системе МСУ, мы остановимся в следующей главе.