2.2. Россия

В России основной тенденцией в сфере МСУ в 2000-е годы стало усиление административно-бюрократической компоненты в духе упоминавшейся выше «муниципальной контрреформы». Она отвечала общей политической линии данного периода, связанной с централизацией управления и строительством «вертикали» власти. По мере реализации этой политики и усиления контроля над регионами центр был все менее заинтересован в поддержке муниципальной автономии в качестве противовеса власти регионов. Логика усиления централизации требовала выстраивания единой административной «вертикали», пронизывающей все уровни власти от центра до муниципалитетов. По мнению ряда авторов, именно этим замыслом в значительной мере вдохновлялась реформа местного самоуправления, запущенная в России после 2003 г. и пришедшаяся в основном на второй срок правления Путина¹. Практика реализации реформы в определенной мере это подтверждает. Автономия МСУ в этот период в ряде существенных аспектов сократилась, местная демократия по ряду параметров – тоже². Наиболее показательны в этом плане были такие решения, как введение менеджерской системы управления на муниципальном уровне, а также стимулирование отмены прямых выборов глав МСУ, особенно в крупных муниципалитетах. И то и другое привело к усилению давления региональной власти на МСУ и сокращению местной демократии, но не способствовало заметному повышению эффективности управления. В ряде мест данные мероприятия реформы обусловили рост конфликтности и нарушений внутри самой муниципальной власти, по сути, осложнив решение управленческих и хозяйственных проблем³. Далеко не благоприятными для самостоятельности МСУ были и бюджетно-финансовые аспекты реформы, которые в еще большей мере, чем прежде, ставили уровень самостоятельности местной власти в зависимость от финансовых поступлений с более высоких уровней властной «вертикали».

Конечно, муниципальная реформа была многоплановой, и ее нельзя свести только к упомянутым моментам, ослаблявшим самостоятельность и демократию на местах. Реформа вводила более четкое разграничение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Более строгий контроль за муниципальными финансами повышал ответственность местной власти в сфере предоставления услуг и обеспечения публичности. Реформа расширила сферу действия МСУ, вводя самоуправление на уровне небольших поселений, в которых власть «особенно близка населению». Но, по оценке наблюдателей, все это не меняет общих административной, централистской и технократической тенденций, воплощаемых реформой¹. А главной ее жертвой оказывается модель самоуправления в крупных городах. Именно в этих центрах с высоким потенциалом модернизации административное давление «вертикали», ограничивающее самостоятельность и демократию, оказывается наиболее сильным². В последние годы, например, несколько раз с трудом отбивались попытки активных деятелей муниципальной реформы добиться отмены выборности глав МСУ в крупных городах, заменив их назначением по решению губернаторов³.

Тенденция к централизации и усилению контроля за МСУ проявляется и помимо собственно муниципальной реформы. Конституционные гарантии автономии МСУ не позволяют выстроить чисто административную «вертикаль» его подчинения, поэтому усиление контроля обеспечивается, помимо прочего, и политическими методами. На муниципальном уровне в последнее время стала внедряться система партийных выборов. Сама по себе «партизация» муниципальной политики, как показывает, в частности, вышеприведенный пример Германии, может способствовать развитию политики и демократии на местном уровне. Но в российском случае этот процесс сталкивается с доминированием в партийной системе, в том числе и на муниципальном уровне, находящейся под контролем чиновников «партии власти», что дополнительно усиливает структуры политико-административного контроля⁴.

На фоне укрепляющейся в сфере российского МСУ тенденции администрирования и централизации воздействие на нее факторов глобальной конкуренции и «неолиберальной» адаптации, о которых мы упоминали в связи с тенденциями в коммунальной политике Германии, является существенно менее значимым и показательным. Тенденции в известном смысле даже противоположны. Российская система МСУ стремится, прежде всего, адаптироваться к административной «вертикали», а не к «неолиберальной» глобальной конкуренции. И тем не менее полностью исключать наличие подобных тенденций в муниципальной сфере в России не следует. На уровне местной власти, особенно в крупных городах, все чаще затрагиваются проблемы привлечения инвестиций, миграции, разработки местных имиджей, либерализации сферы оказания общественных услуг и т.д., которые обычно связывают с влиянием глобальной конкуренции. Ряд отечественных авторов даже полагают, что эти тенденции в российских городах нарастают, приводя к коренным изменениям в управлении их развитием¹. В то же время развитых концепций политики адаптации муниципалитетов к конкурентной среде в условиях нынешних реалий российской модели МСУ пока не предложено.